Управление Сибирью со второй четверти XIX в. по 1917 г.

Разделение Сибири на два генерал-губернаторства сохранялось более полувека. Изменения в административном районировании в дальнейшем касались главным образом Восточной Сибири, что было связано с освоением Дальнего Востока. На западе же самые большие изменения выразились в преобразовании в 1838 г. Омской области в пограничное управление, что было связано с введением новой административной структуры на территории Казахстана, а также с ликвидацией Западносибирского генерал-губернаторства: существование подобного института управления на этой террито­рии перестало соответствовать своему назначению. Губернии За­падной Сибири по экономическому потенциалу и населенности начинали приближаться к европейским регионам, да и сам статус генерал-губернаторства более подходил для новых присоединен­ных регионов — Туркестана и Дальнего Востока, а не для Западной Сибири, уже триста лет входившей в состав России. Поэтому в 1882 г. по результатам специальной комиссии Министерства внутренних дел это генерал-губернаторство было отменено, а То­больская и Томская губернии переведены на общероссийское поло­жение.

Крупные перемены происходили в Восточносибирском (с 1887 г. — Иркутском) генерал-губернаторстве. В 1851 г. образова­лась Забайкальская область с центром в Чите, составленная из двух округов Иркутской губернии. Тогда же Якутскую область выделили из Иркутской губернии, поставили там гражданского губернатора (в Забайкалье, как в других пограничных владениях, был назначен военный губернатор) и подчинили его напрямую генерал-губернатору.

Освоение Россией Приамурья вызвало необходимость проведе­ния внутреннего разграничения. Тем более что после заключения Айгунского договора с Китаем в 1858 г. у империи в этом направ­лении оказались развязаны руки. Еще в 1856 г. была создана Приморская область, включавшая бывший Охотский округ, быв­шую Камчатскую область, Чукотку и острова⁷⁹. Центр области располагался в г. Николаевске, резиденции военного губернатора. В 1858 г. область разделили на две части: за одной осталось название Приморской области, другая получила наименование Амурской (с центром в Благовещенске).

Военная активность России на Тихом океане, соседство с Кита­ем и Японией требовали усиления местной административной власти. Снова с подачи комиссии Министерства внутренних дел был принят план передела азиатской части России⁸⁰. Правда, ка­сался он в основном Дальнего Востока и сводился к идее об учреждении там нового генерал-губернаторства, что и было осу­ществлено в 1884 г. Приамурское генерал-губернаторство с цент­ром в Хабаровске состояло из Амурской, Забайкальской и При­морской областей во главе с военными губернаторами.

На территориальной структуре Сибири отражались и поли­тические события. Так, в преддверии войны с Японией на Дальний Восток был назначен наместник с чрезвычайными полномочиями, но после подписания мира наместничество было отменено. Или другого рода пример, когда для ослабления революционного движения Забайкальскую область в 1906 г. передали в Иркутское генерал-губернаторство.

В 1909 г. Приморскую область поделили на три — Примор­скую, Сахалинскую и Камчатскую.

Таким образом, к 1917 г. на территории Сибири располагались: Тобольская и Томская губернии; Иркутское генерал-губернаторство, состоящее из областей Забайкальской и Якутской, губерний Енисейской и Иркутской; Приамурское генерал-губернаторство с областями Амурской, Камчатской, Приморской и Сахалинской. Кроме того, на территории Восточной Сибири находились земли казачьих войск и горных округов; формально в ведении иркутского генерал-губернатора пребывал Урянхайский протекторат.

В организации управления Сибирью в середине XIX — начале XX в. просматривалась тенденция к увеличению объема полномо­чий исполнительной власти, что сопровождалось ростом количес­тва уездов и соответственно администрации. Передача высшему звену управленцев большей власти компенсировалась личной ответственностью их перед монархом⁸¹. В организации же управле­ния на уровне генерал-губернаторства предпринятые М.М. Сперан­ским меры в основном привели к сохранению статуса админист­рации.

Будучи гражданскими и воинскими начальниками, сибирские генерал-губернаторы, как это ни странно, не имели детальной нормативной базы для своей деятельности. Основополагающие принципы их должностного ранга, заложенные еще в екатеринин­ских "Учреждениях для управления губерний", сохранились и в XIX в. Уставы М.М. Сперанского и позднейшие инструкции не внесли радикальной новизны. Незначительные уточнения 1870-х гг. касались контроля над горнодобывающей промышленностью и учебными заведениями. Все большее внимание уделялось наблюдению за "состоянием умов" населения, что было связано с посте­пенным распространением либеральных и леворадикальных идей во второй половине XIX в. Пожалуй, единственным крупным нововведением оказалось то, что генерал-губернаторам поруча­лось командовать казачьими войсками на востоке страны. Генерал-губернаторы назначались императором, но входили в админи­стративную номенклатуру Министерства внутренних дел. Соответ­ственно все обязанности по обеспечению правопорядка возлагались на главные управления Западной и Восточной Сибири. Кроме того, вся Сибирь составляла единый жандармский округ (один из пяти, по закону 1827 г., или из семи — по закону 1836 г.) с центром в Тобольске⁸².

Подчиненные генерал-губернаторам полиция и жандармские силы III Отделения образовывали мощный механизм сохранения внутригосударственной стабильности. За генерал-губернаторами сохранялись также прежние, идущие от допетровских воевод функ­ции дипломатических сношений с южными соседями, и именно это способствовало присоединению Тувы к России в 1914 г. Переписка и переговоры между Петербургом и тувинской знатью шли ис­ключительно при посредничестве иркутской канцелярии.

Сильная власть на местах не спасла население от чиновного произвола. Ревизии 1846—1847 и 1851 гг. показали, что надежды М.М. Сперанского на повышение цивилизованности провинциаль­ной администрации потерпели крах: взятки и поборы продолжали процветать. Изрядно подорвали престиж верховной местной власти и неудачные попытки устройства аракчеевских военных поселе­ний в Сибири. К 1870—1880-м гг. окрепло общественное мнение об архаичности института генерал-губернаторства и главных управле­ний. Как писало "Восточное обозрение" в апреле 1882 г., "они не выполнили ни одной из своих задач... Бюрократические советы оказались слабыми, вялыми, заражались канцелярской рутиной и явились вполне бессильными"⁸³. Наконец, и правительство убе­дилось в анахронизме управления всей Сибирью "по Сперанско­му". В 1882 г. одновременно с учреждением Степного генерал-губернаторства было расформировано генерал-губернаторство в Западной Сибири. Соответственно распускалось и главное его управление. Как уже говорилось. Тобольская и Томская губернии стали отныне подчиняться непосредственно столице, а их админи­стративная структура была аналогичной губерниям Центральной России.

Генерал-губернаторство Восточной Сибири решили все-таки сохранить, изъяв из его юрисдикции несколько областей для фор­мирования еще одного генерал-губернаторства в Приморье. В 1887 г. главное управление Восточной Сибири было заменено Канцелярией иркутского генерал-губернатора, разделенной на от­раслевые делопроизводства: финансовое, медицинское, тюремное, полицейское и прочие.

Губернские и областные управления сохранялись и выполняли приблизительно те же функции на своих территориях. На Дальнем Востоке, в созданных вновь областях, основывались также кан­целярии военных губернаторов.

Такая довольно унифицированная система продержалась до падения монархии в России. Весной — летом 1917 г. обязанности губернаторов перешли к председателям губернских земских уп­рав — комиссарам Временного правительства. Возникавшие на местах комитеты общественной безопасности (или общественных организаций) тоже иногда признавались правительством в качест­ве местной власти.

В сибирских округах во второй половине XIX в. по-прежнему сохранялись исправники. Участки в округах управлялись земскими заседателями, которые являлись судебной и полицейской инстан­цией и наблюдали за волостными и сельскими органами власти. В северо-восточных районах края, где преобладало коренное насе­ление, округа делились на улусы, а улусы — на наслеги.

Городская власть в Сибири была реформирована так называ­емым городовым положением 1870 г.: городские думы избирались на четыре года по имущественному цензу, а не по сословному принципу. Обладая правом издания постановлений по вопросам городского благоустройства и торговли, они не располагали меха­низмом реализации своих решений и были в сущности хозяйствен­ными филиалами губернских органов.

Общероссийская земская реформа не распространялась на Си­бирь, поскольку здесь отсутствовало сословие дворянства. Будь земские органы введены в крае, большинствоих членов ("гласных") оказались бы крестьянами, а это противоречило социальной политике правительства⁸⁴. Среди дополнительных трудностей вне­дрения земства в Сибири следует отметить довольно большой процент населения с особым статусом (коренных народов и казаче­ства) и обширные, редко населенные пространства, почти недо­ступные для организации⁸⁵. Однако с распространением либераль­ных идей среди местной интеллигенции вопрос о введении земства в Сибири стал обсуждаться на страницах печати и в публичных дискуссиях. Реальные шансы на успешное решение этой проблемы появились после начала работы сибирских делегаций в Государст­венных думах. Однако подготовленный депутатами-сибиряками проект распространения на Сибирь земского положения 1890 г. был отклонен Государственным советом, несмотря на поддержку Думы⁸⁶.

Принятое в 1879 г. "Положение о преобразовании обществен­ного управления крестьян Западной Сибири" в 1882 г. было рас­пространено и на сельское население восточных генерал-губерна­торств. Должностные лица волостных и сельских управлений — волостные старшины, старосты, сборщики податей и др. — из­бирались на сельских сходах. За сельскими делами продолжали следить исправники, а на уровне округа устанавливалось "окруж­ное по крестьянским делам присутствие".

Всеобщая бюрократизация уже докатилась и до низших звеньев администрации: волостные правления превратились в небольшие присутственные места⁸⁷, которые "производили" справки для вы­шестоящего начальства и циркуляры для подчиненных. На волост­ном уровне особенности Сибири отразились следующим образом. Если в европейской части России население волости ограничива­лось цифрами 300—2000 душ, то на сибирских просторах допус­калась намного меньшая численность обитателей волости. Ведь чтобы добиться требуемого "Положением" количества, понадоби­лось бы объединять в одну волость громадную территорию, недо­ступную для контроля со стороны местных властей. В самых малонаселенных местах, по закавказскому примеру⁸⁸, разрешено было организовывать сельские общества.

Специфика проявилась также и в предоставлении экстраорди­нарных полномочий крестьянским начальникам. Эта должность пришла на смену должностей бывших окружных начальников — земского заседателя (1822—1890 гг.) и пристава (1890—1897 гг.). По "Временному положению о крестьянских начальниках и губер­ниях Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской" (1897 г.)⁸⁹ пост крестьянского начальника вводился в русских волостях; ему предоставлялось право отмены решений сходов, наложения арес­тов и штрафов, рассмотрения дел о земельной аренде, в общем, вмешательства во все дела волости. Следует заметить, что судеб­ные функции совпадали в данном случае с прерогативами мирово­го судьи, и именно для Сибири правительство пошло на такое дублирование, ведь из иного места до ближайшего мирового судьи требовался месяц пути по болотам и лесам!

После Февральской революции власть в сибирских городах перешла к главам городских дум, а в сельской местности — к во­лостным и сельским комитетам. Предполагалось в дальнейшем создать на их основе органы земского самоуправления. Кое-где даже образовались комиссии по выборам земских гласных, но подобные инициативы не встретили широкой поддержки крестьян­ства: организацией земства занялись прежние бюрократы, не поль­зовавшиеся доверием в народе, да и какой-то пользы для себя от земства крестьяне не ждали.