Административные реформы М. М. Сперанского

В конце 1810-х гг. невиданные финансовые махинации и хище­ния сибирских управленцев всех рангов вызвали организацию оче­редной ревизии из столицы. Такие проверки, обычно направляемые Сенатом, случались и раньше, на этот же раз император поставил во главе комиссии бывшего пензенского генерал-губернатораМ.М.Сперанского, назначенного в марте 1819 г. генерал-губернатором Сибири. Результаты проверки шокировали правительство: все три губернатора — сибирский (Пестель), томский (Илличевский) и ир­кутский (Траскин) — вместе с полусотней чиновников отправились под суд, около семисот чиновников было смещено. Итоги ревизии явились непосредственным толчком к новой административной реформе, хотя ее необходимость возникла и осознавалась гораздо раньше. Еще в 1801 г. в указе сенатору, присланному с ревизией в Сибирь, говорилось: "Сибирский край по пространству своему, по разностям собственного его положения, по состоянию народов, его населяющих... требует как в разделении, так и в самом образе управления особенного постановления"⁷¹.

М.М. Сперанский и его единомышленники видели явные не­достатки административной системы и осознавали необходимость их законодательного устранения. Многие проблемы вытекали, как уже отмечалось, из специфики местных условий: огромных расстояний, большой удаленности друг от друга городских центров края. В ходе присоединения сибирских территорий сложилось чересполосное административное деление уездов и пограничных линий военного подчинения; при утверждении штата городов тако­выми записывались малые поселки в пять-шесть строений (чтобы завести там чиновный персонал); в канцеляриях всех уровней сиде­ла многочисленная и алчная бюрократическая номенклатура и т. д.⁷² Цели реформ виделись в ограничении особым "установле­нием" единоличной власти высшего сибирского начальства, в при­ближении его к реальным потребностям хозяйственного управле­ния, сведении воедино надзорных органов, четком разграничении функций многочисленных инстанций управления, приспособлении их к местным условиям. Принципиальная концепция реформы при этом базировалась на учете региональной географии, истории, бытовых и нравственных традиций населения.

По возвращении из сибирской поездки М.М. Сперанский вошел в состав специально учрежденного Сибирского комитета (под председательством графа Кочубея), который занялся рассмотрени­ем проектов административных преобразований в регионе. В ре­зультате напряженной работы был составлен и в феврале 1822 г. "высочайше одобрен" пакет нормативных документов по управле­нию Сибирью: "Общее учреждение для местного управления Сиби­ри" и частные правила об управлении некоторых областей; "Об­щий устав об управлении сибирских инородцев"; "Особенный устав об управлении сибирских киргизов"; "Устав о ссыльных"; "Устав о городовых казаках" и некоторые другие. Осуществление норм, заложенных в этих документах, регулировал Сибирский комитет — теперь уже во главе с самим М.М. Сперанским, а позднее — графом А. Аракчеевым⁷³.

Сибирь разделили на две части (генерал-губернаторства) — За­падносибирское с центром в Тобольске (с 1839 г. в Омске) и Восточ­носибирское с центром в Иркутске. Граница между ними проходила по Енисею, причем при разграничении учитывались самые различ­ные факторы. Во-первых, великая река Енисей являлась естествен­ным географическим рубежом. Во-вторых, по мысли реформатора, в каждой из двух частей оказывалось более или менее гармоничное сочетание собственной аграрной базы и неземледельческих райо­нов. В-третьих, исторически сложившиеся внутриторговые маршру­ты сходились к Иркутску и Кяхте на востоке и к Ирбиту на западе края. В-четвертых, южная граница империи в Сибири четко дели­лась на восточную зону, оформленную договорами с Китаем, и западную, сложившуюся в результате исторических взаимоотно­шений с казахами. Генерал-губернаторства подразделялись на гу­бернии, а они, в свою очередь, — на округа, волости и инородные управы. В результате административное устройство Сибири приоб­рело следующий вид: Западносибирское генерал-губернаторство включало Тобольскую и Томскую губернии иОмскую область, Восточносибирское — Иркутскую и вновь созданную Енисейскую губернию, Якутскую область и три особых управления — Троицкосавское пограничное, Охотское и Камчатское приморское⁷⁴.

Административное управление строилось по степеням: главное (на уровне генерал-губернаторства), губернское (губернии и облас­ти), окружное, волостное и инородное⁷⁵.

При генерал-губернаторе Сибири действовал Совет из назнача­емых царем сановников, а также из высших должностных лиц генерал-губернаторства. Наблюдение за состоянием экономики, финансов и внутреннего порядка являлось его официальной зада­чей, негласной же функцией было предотвращение возможных злоупотреблений представителями власти.

Администрацию губернии возглавлял гражданский губернатор, входивший в губернский совет, который дублировал на более низком уровне Совет при генерал-губернаторе и имел к тому же полицейские полномочия. В областях действовали такие же советы, а так как все области находились в пограничных районах и там размещались войска, то областные начальники (губернаторы), в отличие от гражданских губернаторов, обладали полномочиями военного командования.

Округа различались по населению: в многолюдных учрежда­лись общие окружные управления (окружной начальник и пред­седатели окружных инстанций) и частные управления (суды, каз­начейство, медицинские заведения); в средненаселенных округах создавались только частные управления во главе с начальником округа; в редконаселенных — действовали только исправник и ле­карь. У окружных начальников были в основном те же обязаннос­ти, что и у вышестоящих лиц губернского управления, но на них возлагались еще ежемесячный осмотр и ревизия острогов и раскладка повинностей среди населения области⁷⁶. В многолюдных городах административная власть принадлежала городничему вместе с сословной думой, а в малолюдных — старосте, избирав­шемуся из горожан. В целом бюрократический штат приводился в систему и значительно сокращался.Во множестве сибирских "медвежьих углов" теперь не предусматривалось насаждения при­сутственных мест, создания начальственных должностей.

Волостное правление было таким же, как в Европейской Рос­сии. Администрацию составляли волостной голова, староста и пи­сарь, ежегодно избиравшиеся "поверенными" от каждого селения. В деревнях действовали старшины и десятские. Крестьянские на­чальники должны были следить за выплатой податей, составлять бумаги — рапорты исправнику и разбирать мелкие правонаруше­ния⁷⁷.

Нетрудно убедиться, что М.М. Сперанскому удалось построить по одной схеме план управления на всех административных уров­нях. Ответственность за подведомственную территорию возлага­лась на главу администрации, который действовал совместно с со­вещательным органом. Структура таких органов тоже была иден­тичной, но на низших уровнях управления они были выборными (на низших, за неимением дворянства, выборность не допускалась). Более того, удалось разграничить компетенцию разных чиновных учреждений, жестко отделить судебную сферу от финансовой, а их вместе — от непосредственно управленческой (по крайней мере, формально).Таким образом, один из основных источников чинов­ного произвола и взяточничества (а именно путаница и дублирова­ние функций разных ведомств) был ликвидирован.

Однако многие либеральные намерения М.М. Сперанского так и остались на бумаге, его реформа не во всем достигла своих целей. Так, в частности, советы не превратились в противовес власти генерал-губернаторов и губернаторов, которые в общем-то остались такими же полновластными владыками, какими были смещенные и отправленные в тюрьму М.М. Сперанским в 1819—1821 гг. чиновники. Идея бюрократического контроля над "номенклатурной машиной" не оправдала себя. Несмотря на де­тальное перечисление в законе их прав и обязанностей, местные органы не получили реальной самостоятельности и оказывались, как и прежде, жестко встроенными в традиционный механизм управления империей. Любая инициатива снизу обычно натал­кивалась на инертность вышестоящих органов, либо не понимав­ших существа дела, либо вымогавших взятки. Серьезно мешало и отсутствие гласности в действиях административных структур. Выходящие из недр канцелярий документы спускались вниз по инстанциям уже в виде готовых указаний и требований, ни о каком обсуждении их населением не могло быть и речи. Собственно, и вся реформа М.М. Сперанского представляла собой такой же "высо­чайший рескрипт", который начал выполняться местным чинов­ничеством не из солидарности с планами реформатора, а по при­вычке исполнять приказы начальства.

На судьбе реформы и ее отдельных положений неизбежно сказались и краткость пребывания М.М. Сперанского в Сибири, недостаточное знакомство с ее жизнью, и неспособность провинци­ального чиновничества воспринять его идеи⁷⁸. Тем не менее замыс­лы Сперанского в целом соответствовали вызову времени, так как установленная по его проектам структура территориально-адми­нистративного деления продержалась несколько десятилетий. Это подчеркивает разумность предложенных им мер, поскольку в пре­дыдущую эпоху, в XVIII в., нескончаемые преобразования в Сиби­ри лишь усугубляли накопившиеся проблемы и не приводили к стабильному управлению.