Глава VII. Казахстан и Средняя Азия

РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

СТАНОВЛЕНИЕ И

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

 

Москва

«Славянский диалог»

 

Авторский коллектив

 

Предисловие, гл. 8 -[С.Г. Агаджанов]; гл. 1 — Ш.Ф. Мухамедьяров; гл. 2 — В.В. Трепавлов; гл. 3 — М.Б. Булгаков, В.Я. Гросул, Э.Г. Истомина; гл. 4 - Э.II. Федосова; гл. 5 — Ш.Ф. Мухамедьяров, Э.П. Федосова; гл. 6 —Л.С. Гатагова, Д.И. Исмаил-Заде; гл. 7 — Н.Е. Бекмаханова

 

Авторский коллектив выражает признательность Фонду национально-культурного возрождения народов России за участие в финансировании книги

 

Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления. // Ответственные ре­дакторы [С.Г. Агаджанов], В.В. Трепавлов. — М.: Славян­ский диалог, 1998. — 416 с.

 

ISBN 5—85468—091—2

 

Эта книга относится к числу тех редких исторических изданий, которые реально способны обогатить практику строительства новой российской государственности. Ее авторам впервые удалось обобщить трехвековой опыт управления националь­ными окраинами империи, показать, насколько эффективно решались в ряде случаев обострившиеся сегодня проблемы административно-территориального устройства, как функционировали механизмы взаимодействия центральных и местных органов власти с учетом особенностей и традиции того или иного народа.

Данное исследование адресовано широкому кругу читателей, но представляет особую ценность для специалистов и государственных служащих, студентов исторических и юридических факультетов.

ББК 63.3(2)

ISBN 5 –85468-091-2 © Славянский диалог, 1998

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

К читателям книги

Предисловие

Глава I. ПОВОЛЖЬЕ И ЮЖНЫЙ УРАЛ

Административная деятельность Приказа Казанскою дворца

Административное устройство Поволжья и Южного Урала вXIX в.

Образование Уфимской губернии

Калмыцкое ханство в составе России

Калмыцкое наместничество

Калмыкия в составе Астраханской и Ставропольской губерний

Глава II. СИБИРЬ

Региональные факторы формирования особенностей управления Сибирью

Особенности центрального и местного управления

Сибирь при воеводском управлении (конец XVI — начало XVIII в.)

Административные реформы Петра I и Сибирь

Управление Сибирью во второй четверти XVIII--первой четвер­ти XIX в.

Административные реформы М. М. Сперанского

Управление Сибирью со второй четверти XIX в. по 1917 г.

Области особого управления

Пограничные и приморские управления

Казачество

Русская Америка

Урянхайский край (Тува)

Народы Сибири и государственная администрация

Глава III. УКРАИНА. МОЛДАВИЯ

Органы управления Украины после присоединения к России

Системы управления Запорожской Сечью

Гетманщина Украины и ее взаимоотношения с Россией

Политико-административное и территориальное устройство Ук­раины в первой половине XIX в.

Реформы, контрреформы и административное устройство на Ук­раине во второй половине XIX — начале XX в.

Система управления Молдавии в составе России (XVIII — начало XX в.)

Административно-территориальная система Молдавии в XVIII в.

Система управления Молдавии в первой половине XIX в.

Административное устройство Молдавии во второй половине XIX — начале XX в.

Глава IV. ПРИБАЛТИКА. БЕЛОРУССИЯ

Система управления Прибалтикой

Система управления в Литве и Белоруссии

Управление Прибалтикой, Литвой и Белоруссией в началеXIX в.

Реформы 60--70-х гг. XIX в. в Прибалтике, Литве и Белоруссии

Глава V. ВЕЛИКОЕ КНЯЖЕСТВО ФИНЛЯНДСКОЕ И ЦАРСТВО ПОЛЬСКОЕ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Государственное управление и административное устройство Ве­ликого княжества Финляндского

Царство Польское

Управление Царства Польского в 30-х гг. XIX в.

Управление Царства Польского в 50 — первой половине 60-х гг. XIX в.

Административные преобразования в Царстве Польском в середи­не 60-х гг. XIX в.

Глава VI. КАВКАЗ

Становление и развитие системы управления в Закавказье и на Северном Кавказе (XVIII -- начало XX в.)

Административное устройство Кавказа в начале XIX в.

Управление ханствами и военно-народная система в Закавказье

Административные реформы середины XIX в.

Система управления в Закавказье в пореформенный период

Административная система в 80-х гг. XIX начале XX в.

Начало административно-территориального устройства Северно­го Кавказа

Система административно-судебного управления горскими наро­дами Северного Кавказа

Северный Кавказ в составе Кавказской области и Кавказского наместничества

Административное устройство Северною Кавказа в конце XIX — начале XX в.

Глава VII. КАЗАХСТАН И СРЕДНЯЯ АЗИЯ

Уральское, Сибирское и Семиреченское казачьи войска

Западный Казахстан в составе Области оренбургских казахов

Букеевская орда

Область сибирских казахов. Приставство Большой орды

"Временное положение" 1868 г. Введение единой системы админи­стративного управления в Казахстане и Средней Азии

Система административного управления Семиреченской, Сырдарьинской и Туркестанской областями

Бухарское и Хивинское ханства

Глава VIII. ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ОКРАИН РОССИИ (Опыт сравнительно-исторического анализа)

Вехи развития политико-административной системы России

Опыт типологической характеристики российской государственно-административной системы

Формы автономии (Опыт внутривидовой характеристики)

Административные автономии

Политические автономии

Протектораты (Опыт предварительной систематизации)

Административное устройство окраин (Опыт типологического и сравнительного подхода)

Факторы образования и развития административной системы

Формы административно-территориального управления

Провинциальные воеводства

Военно-народное управление

Губернии и генерал-губернаторства

Наместничества окраинных территорий

 

К ЧИТАТЕЛЯМ КНИГИ

 

На исходе XX века Россия переживает очередной переломный мо­мент — один из многих в своей тысячелетней истории. Строительство демократического правового государства ведется в сложных условиях экономического реформирования и периодически возникающих полити­ческих кризисов. Это требует использования богатейшего опыта не только других стран, но прежде всего самой России.

Отличительная особенность нашего государства — его многонациональность. Расширяя границы на запад, юг и восток, оно включало в свой состав различные территории и народы. Процесс "собирания земель" носил мирные и военные формы, происходил в виде прямого присоединения или протектората, но результатом всегда было включе­ние их в общую систему российской государственности. В ходе административного обустройства новых земель правительство и россий­ские власти на местах стремились сохранить исторически сложившиеся управленческие структуры, что позволяло менее болезненно адаптиро­вать очередных подданных к новым условиям жизни в пределах им­перии. Таким образом, полиэтническая держава складывалась постепен­но, с сохранением в отдельных ее частях своего устройства, статуса и модели отношений с Центром. Управление Кавказом, например, отличалось от сибирских административных установлении, а устройство прибалтийских территорий не походило на внутреннюю организацию Казахстана и т. д. При всех этих контрастах Российская держава была весьма прочной и устойчивой, что объяснялось, кроме использования традиционных национальных институтов, рядом причин: монолитнос­тью чиновничьего сословия и дворянства, общепризнанным главенством правящей династии, широким расселением и цементирующим воздейст­вием русского народа.

К сожалению, при создании РСФСР и Союза ССР не были в долж­ной мере учтены национальные особенности в организации управления. СССР представлял собой унифицированную структуру с иерархической пирамидой национально-государственных образований, которые во многом стали походить на бюрократическое детище партийной номенк­латуры.

В конце 1980-х гг. в России начались процессы суверенизации, резко усилившиеся после распадаСССР. Лишь с огромным трудом федераль­ному Центру и национальным элитам на местах удалось остановить опасное развитие сепаратизма в бывших автономных республиках и об­ластях. В результате этих усилий субъектами Российской Федерации был подписан Федеративный договор о разграничении полномочий и пред­метов ведения, сыгравший в тот сложный период большую роль.

Проблема совершенствования отношений Центра и национальных окраин до сих пор не утратила своей актуальности.Ее решение требует в новых условиях более глубокого и всестороннего, чем в прошлом, учета особенностей различных территорий и традиций народов. Сегодня мы с удовлетворением отмечаем главенство именно такого взвешенного, дифференцированного подхода.

Установившаяся в последние годы практика отношений централь­ного правительства с властями Татарстана, Башкортостана и Саха-Якутии позволяет смотреть на будущее нашего государства с определен­ным оптимизмом.

Представленная вам, уважаемые читатели, книга содержит ценней­ший материал по истории управления национальными окраинами Рос­сии. Разумеется, не весь опыт прошлого пригоден в наши дни, но многое может быть переосмыслено и применено с пользой для важнейшего дела — строительства нового Российского государства.

Любопытно отметить такую деталь: историю управления нацио­нальными окраинами Российской империи написал авторский коллек­тив, который своим многонациональным составом как бы иллюстриру­ет полиэтничность нашего государства: наряду с русскими здесь ар­мянин и татарин, молдаванин и казашка, азербайджанка и осетинка. И это не случайное совпадение, а проявление закономерности, поскольку в создании многовековой истории и богатейшей культуры Российского государства участвовали различные народы и их достойные представители.

Сейчас на огромном евразийском пространстве возводится новая, демократическая Россия, которая объединяет более ста народов, считаю­щих ее своим домом. Этот дом открыт для всех, кто вместе с росси­янами хотел бы войти в храм новой государственности, на чьих знаме­нах начертаны лозунги: свобода, равенство, братство!

Хочется выразить уверенность, что уникальное исследование, посвя­щенное административному наследию России XVI—XIX вв., станет для многих специалистов и государственных служащих своего рода настоль­ной книгой в их научной и практической деятельности. Неоспоримая ценность этой работы, в частности, в том, что здесь даются ответы на один из самых сложных и актуальных вопросов нашего времени: как сделать Россию поистине великой без великих потрясений.

 

В.А. МИХАЙЛОВ, Министр Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям

 

ПРЕДИСЛОВИЕ

 

Эта книга представляет собой первое в исторической науке спе­циальное исследование системы управления окраин многонациональной Российской державы. Главная ее цель — выявить особенности и за­кономерности генезиса, инфраструктуры и механизма взаимодействия центральных и местных органов власти. Архитектоника работы ба­зируется на историко-региональном принципе отбора и анализа фак­тического материала, что дает возможность для более оптимального освещения различных аспектов избранной темы. Региональный подход диктовался в целом ее фактической неразработанностью в современной историографии.

Общая структура монографии опирается на объективные историчес­кие факторы, связанные с вхождением различных народов в состав России. Присоединение тех или иных национальных территорий не было одноактным действием, причем временной разрыв составлял подчас два-три столетия. В соответствии с этим публикуемые главы расположе­ны в хронологическом порядке вхождения в состав Российского государ­ства, однако это было сопряжено с определенными неудобствами, глав­ным образом из-за длительности процесса включения ряда территорий в общую структуру империи.

Поэтому принцип строго хронологического распределения разделов не удалось соблюсти в полной мере. Тем не менее архитектоника книги опирается на историко-хронологический подход к формированию административно-территориальной структуры многонациональной России.

В монографии исследуется основной круг проблем, связанных с гене­зисом и эволюцией политико-административной системы Поволжья, Южного Урала, Сибири, Украины, Молдавии, Прибалтики, Белоруссии. Кавказа, Средней Азии и Казахстана. Вместе с тем рассматриваются и вопросы управления Великого княжества Финляндского и Царства Польского. Освещается также внутреннее устройство Хивинского, Бу­харского ханств и Тувы, имевших статус протекторатов России. Посвященные им разделы не относятся к основным, они призваны дать более цельное представление о характере и специфике общеполитической структуры империи.

Главы и разделы не имеют единых начальных хронологических рамок, поскольку в них рассматриваются не совпадающие по времени процессы вхождения различных территорий в состав России. В опреде­ленной мере это относится и к конечной грани отдельных глав книги, содержание которых во многом зависело от местной специфики. Глав­ным образом это касается освещения исторического отрезка между тремя революциями началаXX в. в России. В этот кратковременный период, в особенности после февраля 1917 г., происходят существенные изменения в политико-административном строе всей страны, в ее национальных перифериях. Однако характер этих процессов, их основная направленность и степень интенсивности требуют специального глубокого анализа, что станет задачей ближайшего бу­дущего.

В этом научном труде исследуются пути становления и развития системы управления, формы и методы адаптации, трансформации и син­теза маргинальных структур в составе единого государства. Значитель­ное внимание уделяется субординации высших и низших звеньев чиновничье-бюрократического аппарата страны.

Разработка проблематики была сопряжена с немалыми трудностями как практического, так и общетеоретического плана. Главным образом это объясняется слабой изученностью государственно-административ­ных и историко-правовых традиций и путей формирования системы управления в национальных регионах страны. Фактически за рамками исследования до сих пор остаются вопросы типологии автономных образований в составе России. Эпизодический, локальный характер но­сит освещение истории образования чиновничества из коренных народов окраины¹*.

Серьезным препятствием было отсутствие специальных трудов срав­нительно-исторического характера. Компаративного анализа такого плана, по существу, нет в нашей литературе, которая охватывает к тому же только часть окраин и освещает далеко не весь дооктябрьский период.

Большие сложности возникали и в связи с отсутствием зачастую единого понятийного научного аппарата. В первую очередь следует отметить недостаточно четкую в отечественной науке² детерминацию самой административной системы.

При рассмотрении этого спорного вопроса авторы исходили из понимания административного строя как системы взаимодействия и субординации между высшими и низшими уровнями власти, что в конечном итоге направлено на управление обществом и государством. Административная деятельность вытекает из распорядительно-испол­нительной функции государства и преследует своей целью проведение в жизнь действующих и принимаемых законов³. Характер и специфика административной системы определяются целым комплексом факторов, из которых наиболее важную роль играет сам тип государственности. Применительно к российским условиям это выражалось в самодержав­ном абсолютизме, когда воля императора служила источником легитимности и олицетворяла собой высшую государственную власть⁴.

Детерминация сущности административного строя включает в себя и учет концептуальных основ управления и важнейших государственных институтов. При этом необходимо различать деятельность законода­тельных, исполнительных и судебных инстанций, в рамках которых осуществляется функционирование управленческого аппарата⁵.

 

• В этой книге сноски приведены в конце каждой главы

 

На практике административная деятельность выражается в проведе­нии в жизнь правительственных указов, постановлений и распоряжений. Административные меры и акты исполняются согласно письменным и вербальным директивам и с помощью органов государственного контроля. Механизм деятельности чиновничьего аппарата обеспечивает­ся непрерывностью и обязательностью выполнения законодательных постановлений и указаний высшего начальства. Через административно-бюрократический аппарат осуществляется управление и регулируются отношения с соответствующими ведомствами, общественными и други­ми самодеятельными организациями в Центре и на местах.

Основные функции, структура и характер административной дея­тельности определяются в конечном итоге общегосударственными целя­ми и задачами и главными региональными особенностями (историчес­кими, геополитическими, этническими, социально-экономическими и др.).

Российский государственный аппарат представлял собой иерархию учреждений и базировался на субординации правительственных инстан­ций и регламентации взаимодействия различных ведомств и уровней власти. Государственная машина действовала как единая система выс­ших и низших звеньев чиновничьего аппарата⁶.

Административная деятельность ставит своей целью и оптимальный контроль за органами управления, законностью применения ими госу­дарственных и общественных мер. Надзор осуществляется как централь­ными, так и местными властями в результате периодических инспекций, ревизий и с помощью юридических и судебных инстанций.

Российская административная система имела свои особенности: в частности, в отличие от Англии, здесь существовала ярко выраженная административная иерархия и более жесткая субординация между сто­личными и местными органами власти. Политико-административный строй России в XIX — началеXX в. имел вместе с тем некоторые черты сходства с централизованным провинциальным устройством во Франции⁷.

Российская политико-административная система как органическая часть государственной структуры прошла сложный и длительный путь исторического развития. Образовавшаяся в XIV—XV вв. централизован­ная Русская держава стала со временем обширным многонациональным государством. В процессе завоевания и мирного присоединения соседних регионов в ее состав вошли многие народы Восточной Европы, Кавказа, Средней и Центральной Азии.

После взятия Казани в 1552 г. войска Ивана Грозного, как известно, овладели в 1556 г. и Астраханью. В пределы владений России была включена основная территория Поволжья и Приуралья. В XVI в. под покровительство России перешли Кабарда и некоторые другие области Северного Кавказа. Знаменитый военный поход Ермака в 1588 г. стал отправной точкой затянувшегося до началаXX в. процесса освоения и присоединения Сибири и Дальнего Востока.

В середине XVII в. произошло воссоединение Украины и части Белоруссии с Россией. Северная война 1700—1721 гг. за выход к Балтий­скому морю завершилась присоединением Латвии и Эстонии. В 1795 г. в результате третьего раздела Польши в состав России была включена Литва.

В процессе развития капитализма произошло дальнейшее расшире­ние границ Российской империи. Начиная с 30-х гг. XVIII в. в ее состав вошла преимущественно мирным путем территория Казахстана, а в XIX в. была завоевана и присоединена Средняя Азия. В этот же период в пределы Российской империи включены земли Крыма, Северного Кавказа и Закавказья. В 1808—1809 гг. к России отошла Финляндия, в 1815 г. — Польша, а в 1914 г. — Тува (Урянхайский край).

Образование многонационального обширного Российского государ­ства сопровождалось усилением самодержавия и переходом от сословно-представительной к абсолютистской модели государства. Этот про­цесс получил свое окончательное оформление в XVIII в., когда сложи­лась "чиновничье-дворянская" монархия.

В XV—XVI вв. на смену боярско-дворянским органам власти прихо­дят новые государственные учреждения. Возникают особые ведомствен­ные "столы", во главе которых стояли дьяки. Постепенно они трансфор­мировались в приказы, состоявшие из боярина-столоначальника и по­стоянного штата — дьяков и подьячих. В основе приказной системы лежал принцип неразделенности административной и судебной властей.

Приказы делились на несколько категорий: общегосударственные, дворцовые, функциональные (отраслевые) и территориальные. Однако межведомственные грани и служебные полномочия чиновников этих учреждений были часто размытыми, недостаточно определенными. Важ­ную роль в государственном управлении играли приказы Большого дворца, Казенный, Большого прихода и другие. Расширение территории Российского государства привело к образованию региональных прика­зов. После завоевания Поволжья и Западной Сибири возникли приказы Сибирский и Казанского дворца⁸.

В России относительно долгое время не было унифицированной системы административно-территориального управления. Одни провин­ции и области делились на уезды, станы и волости, а другие — на земли, трети, части и т. д. В некоторых регионах, кроме наместников из бояр, назначались волостители и приставы, выполнявшие судебные функции⁹.

В середине и второй половине XVI в. в России были проведены важные преобразования в системе административно-территориального управления. Главным содержанием этих реформ стала дальнейшая цент­рализация государственной власти. Отмена кормлений, назначение во­евод в пограничных областях, введение института земских старост уп­рочили основы российской государственности¹⁰.

В XVII в., после бурных событий Смутного времени и крупных народных восстаний, начинается постепенная стабилизация и укрепление центрального государственного аппарата. Происходят определенные преобразования столичных и провинциальных учреждений. Структурно-организационные изменения претерпевает устаревшая приказная сис­тема. Происходит слияние и реорганизация приказов, подчинение неко­торых из них одному лицу или ведомству. В середине XVII в. создается Приказ великого государя тайных дел, призванный усилить правительственный контроль над коррумпированной бюрократией. Определенные изменения претерпевает местное управление, которое постепенно оказы­вается в руках воевод. Создаются так называемые разряды из объединенных подих властью уездов — прообразов будущих губерний¹¹.

В конце XVII в. с упразднением местничества происходит вытеснение старой боярской знати и выдвижение на первый план служилого дворян­ства. Длительный процесс государственной централизации сопровожда­ется переходом к абсолютистской форме верховной власти¹².

В первой четверти XVIII в. в России были осуществлены важные изменения в центральном и местном управлении. Начинается перестрой­ка государственного аппарата, возникают новые институты и органы власти. В царствование Петра Великого проводится коренная реформа административно-территориального устройства страны. Начиная с 1708 г. предпринимаются важные меры для преобразования старых приказ­ных учреждений и замены их новыми органами управления. В 1711 г. был создан Сенат высший орган исполнительной и судебной власти, пришедший исторически на смену Боярской думе. Сенат издавал также указы, имевшие законодательную силу, но их принятие осуществлялось с ведома и одобрения Петра I. Сенаторы выбирались и назначались пожизненно по личному усмотрению царя. Главой Сената являлся гене­рал-прокурор, надзиравший за деятельностью правительственных уч­реждений. В его подчинении находились обер-прокуроры и фискалы, которые должны были доносить о всех злоупотреблениях должностных лиц¹³.

В 1717—1718 гг. взамен архаической системы приказов создается 12 коллегий, подчиняющихся Сенату. Коллегии ведали соответствующими отраслями государственного управления. Главными из них являлись Иностранная, Военная коллегии и Адмиралтейство. Коллегии имели право издавать указы, касавшиеся подведомственных им администра­тивных, военных и прочих дел. Помимо того, были учреждены особые канцелярии, департаменты, конторы, отраслевые приказы¹⁴.

Крупным событием в жизни Российского государства стала реформа 1708—1709 гг., касавшаяся административно-территориального строя империи. Согласно указам Петра I, вся страна была разделена на 8 губерний, различавшихся между собой размерами территории и коли­чеством проживающих. Кроме центральных возникли и окраинные гу­бернии: Киевская, Казанская, Азовская, Сибирская. Исполнительная и судебная власть в провинциях была передана губернаторам, при которых учреждались особые канцелярии. Губернаторы официально подчинялись императору, но оставались подконтрольны Сенату и соот­ветствующим коллегиям¹⁵.

В 1719 г. губернии были разделены на провинции во главе с воево­дами, имевшими свои канцелярии. Провинции делились, в свою очередь, на дистрикты (уезды) и земские управы, возглавлявшиеся комиссарами из местных дворян. Провинциальное дворянство имело право выбирать особых советников (ландратов), призванных оказывать помощь губер­наторам. В 1727 г. в России насчитывалось 14 губерний, 47 провинций и более 25 уездов. Количество губерний увеличилось к 1745 г. до 16, а число уездов достигло 69.

В конце XVIII в. происходит дальнейшая перестройка системы уп­равления и органов государственной власти. Екатерина II издает в 1775 г. важный законодательный акт — "Учреждения для управления губерний", основные положения которого сохраняли определенную силу до середины XIX и даже в началеXX в. Согласно этому указу, вся страна разделялась на 50 губерний с населением в 200—300 тыс. душ. Губернии делились на 10—12 уездов — по 20—30 тыс. душ. Право назначения губернаторов являлось исключительной прерогативой царской власти. В губерниях создавались особые учреждения, получившие админист­ративные, финансовые и судебные функции.

В 1789 г. Российская империя состояла из 40 губерний, именовавших­ся также наместничествами, однако последние были отменены в период правления Павла I.

Губернское правление играло основную роль в провинциальном устройстве. Губернатор олицетворял всю полноту исполнительной влас­ти, осуществлял контроль за местными учреждениями и должностными лицами. В его функции входило также проведение в жизнь правительст­венных указов, распоряжений и обеспечение законности и порядка в гу­бернии.

В российский окраинах кроме губернских правлений действовали и другие органы административного управления. Среди них следует в первую очередь назвать Казенную палату, во главе которой стоял вице-губернатор. Казенная палата ведала налогами, различными плате­жами, всеми финансовыми сборами. Значительную роль в провинциаль­ной жизни играл Приказ общественного призрения, существовавший на доходы от штрафов и добровольные пожертвования. В его ведении находились школы, приюты, тюрьмы и другие учреждения¹⁶.

Разложение основ крепостничества и промышленный переворот в России в XIX в. положили начало серии важных государственных реформ. В 1802 г., в период правления Александра I, вместо коллегий было образовано 8 министерств. В компетенцию новых органов власти входило заведование иностранными делами, армией и флотом, юсти­цией, финансами, коммерцией, народным просвещением, внутренней безопасностью. В 1811 г. список министерств пополнился еще двумя — полиции и путей сообщения, был введен государственный контроль над деятельностью министерств и уточнены функции министров. Кроме министерств был создан Комитет министров (в последующем Совет министров), являвшийся высшим административным учреждением Рос­сии. В него входили все министры, заседавшие под председательством царя=17.

Если в начале XIX столетия в России насчитывалось 48 губерний, то к середине века число их достигло 52, а к концу века — увеличилось до 97. В 1850 г. в стране было 3 генерал-губернаторства и 8 губерний, а в началеXX в. империя делилась на 10 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей.

В XIX — началеXX в. происходит дальнейшая централизация и бюрократизация государственной системы России. После разгрома восстания декабристов Николай I устанавливает жесткий контроль над всеми сферами жизни страны. Оттесняется на задний план Государственный совет, учрежденный при Александре 1, усиливается значение им­ператорской Канцелярии. Самые важные административные и государ­ственные должности замещаются по указанию царя представителями военного сословия. Главную роль в правительственном аппарате начи­нает играть так называемое Третье отделение, выполнявшее функции политического сыска. Россия была разделена на жандармские округа, в каждой губернии назначался жандармский штаб-офицер, имевший воинскую команду¹⁸.

Отмена крепостного права в России положила начало дальнейшим преобразованиям в ее политико-административном строе. В январе 1864 г. публикуется закон о создании земских внесословных органов самоуправления в губернских и уездных городах, в компетенцию которых входили главным образом дела местного хозяйственного управления, просвещения и здравоохранения. Однако земские учреждения в основном были внедрены в центральных, западных и не­которых южных областях. В Сибири, Казахстане, Средней Азии и других регионах местное самоуправление не получило своего раз­вития¹⁹.

В 70-х гг. XIX в. в Российской империи проводится реформа город­ского общественного управления. Путем выборов по трем сословно-имущественным куриям были избраны городские думы, численность которых варьировалась от 30 до 70 и более депутатов. Они, как и земст­ва, ведали хозяйственными и общественными делами под строгим над­зором губернаторов и Министерства внутренних дел. Органы городско­го самоуправления были введены во всех губерниях Европейской России, за исключением Польши и Финляндии. В азиатской части страны их насчитывалось буквально единицы, как это имело место в Средней Азии и Закавказье.

В конце XIX в., после убийства Александра I, наступила полоса политической реакции. Согласно изданному в 1881 г. "Положению о ме­рах к охранению государственного порядка и общественного спокойст­вия", исполнительная власть получила исключительные административ­ные права. Каждая губерния могла быть объявленной на положении усиленной или чрезвычайной охраны. Местные органы власти имели право арестовать любого жителя без решения суда на 3 месяца или подвергнуть его штрафу. Статьи этого положения с теми или иными ограничениями, дополнениями и поправками действовали до октября 1917 г.

Бурные революционные события началаXX в. сопровождались де­мократическими преобразованиями в России. Создается первая в ис­тории страны Государственная дума, расширяются права сословий и граждан. Прогрессивно настроенные общественные деятели и полити­ки выдвигают идею национально-культурной автономии для населения периферийных территорий империи. Российское государство представ­ляется им "в чарующем образе феодализма", основанном на разделении функций управления между Центром и окраинами²⁰.

Однако в годы первой мировой войны усиливается военно-полицей­ский режим в Российской империи. Значительно возрастает роль Совета министров и так называемых Особых совещаний.

Февральская революция приводит к ликвидации верховных органов самодержавной власти и созданию Государственного совета. В несколь­ко измененном виде сохраняется Государственная дума, а Совет минист­ров преобразовывается во Временное правительство. Производится ре­организация местного управления, отменяется должность генерал-губер­натора, упраздняются высшие полицейские инстанции, важную роль в управлении окраинами начинают играть губернские, уездные, город­ские комиссары. Создаются выборные комитеты, объединяющие земские и другие органы самоуправления. В Прибалтике, Закавказье, Пово­лжье, Туркестане, на Украине, в Белоруссии и других окраинах возника­ют национальные советы.

Такой была в самых общих чертах внутриполитическая ситуация в Центре и на периферии Российской империи в канун Октябрьской революции²¹.

Проблемы становления и развития административно-территориально­го строя в национальных регионах Российского государства давно привле­кали внимание историков и правоведов. Но специальное историографичес­кое исследование этих сложных вопросов носило эпизодический, несисте­матичный характер и касалось лишь отдельных территорий и областей.

В немногочисленных трудах дореволюционного периода освещалось преимущественно административное устройство Кавказа и лишь отчас­ти Украины, Поволжья, Сибири²². Среди подобных работ, опубликован­ных в XIX — началеXX в., можно назвать книги В.И. Иваненко, С.С. Эсадзе и ряда других авторов. В них дается обзор русско-кавказских отношений, рассматриваются некоторые местные традиционные инсти­туты власти, изменения, происшедшие в управлении краем после его вхождения в состав России²³.

В советское время появляется ряд новых специальных трудов по административному строю и политике царизма в отдельных регионах бывшей Российской империи: Поволжья, Украины, Сибири, Приуралья (Л.Н. Гончаренко, И.Б. Макаровой, Ф.А. Шакуровой, Н.Г. Крикун). Однако большинство из них — это неопубликованные диссертационные исследования, причем в основном они посвящены Закавказью и Северно­му Кавказу. Речь идет об исследованиях Р.А. Ломинадзе, В.Г. Туняна, Ш.А. Калмыкова, З.М. Блиевой — Восточной Грузии, Восточной Арме­нии, Кабардино-Балкарии, Осетии и сопредельным областям Северного Кавказа²⁴. В этой связи необходимо также отметить выход в свет первой коллективной монографии о политическом строе и государственных учреждениях дореволюционного Дагестана²⁵.

Приведенный обзор показывает, что избранная тема не была еще предметом обобщающего специального исследования. В ее освещении обнаруживаются крупные лакуны, связанные с пониманием генезиса и многообразия путей развития политико-административного устройст­ва национальных окраин России. Серьезным недостатком является фак­тическое отсутствие посвященных этому теоретических разработок.

В последние годы сделаны важные шаги по сравнительно-историчес­кому изучению российских государственных реформ XIX — начала XX в. Значительный интерес в этом плане представляют работы А.Н. Медушевского и В.И. Буганова²⁶. Проведенный ими сопоставительно-историографический анализ позволил выявить следующие пер­спективные направления в изучении данной проблемы: 1) история пере­стройки системы политических институтов и государственных учрежде­ний; 2) реорганизация управленческих служб и чиновничье-бюрократического аппарата; 3) характер взаимодействия между административной системой и входящими в нее социальными группами.

Однако работы подобного рода, к сожалению, не стали детонатором для аналогичных научных изысканий по истории национальных окраин империи. Поэтому в заключительной главе настоящей книги сделана попытка дать сравнительно-историческую характеристику системы их управления.

 

Примечания к предисловию

 

1= См., напр.: Гаврилова Н.М. Чиновничество и духовенство Чувашии в XIX — началеXX в. // Вопросы истории Чувашии в XIX — начале XX в. Чебоксары, 1989; Ермолаев И.П. Территориально-административная сфера действия Приказа Казанского Дворца // Классы и сословия в период абсолютизма. Куйбышев, 1989.

² Хотя попытки определения терминологии, связанной с административным управлением, были сделаны уже дореволюционными историками русской государственности и права. См.: Чичерин Б. О народном представительстве. М., 1886; Чичерин Б. Курс государственной науки. Ч. I. М., 1894; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. СПб., 1901; Т. II. СПб., 1903; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. СПб., 1910; Градовский А.Д. История местного управления в России. СПб., 1868.

3= Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной Рос­сии. М., 1968. С. 5.

⁴ Там же. Начало русского государственного права. Органы управления // Собр. соч. Т. VIII, ч. II. СПб., 1903. С. 1 21.

⁵ Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. С. 1—6.

⁶ Там же.

⁷ Лазаревский Н.И. Собр. соч. Т. VIII.

8= Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве. М., 1961; Вепрев И.И. О времени и причинах образований Московских приказов. М., 1907.

9= Андриевский И. О наместничествах, воеводствах и губерниях. СПб., 1864.

10= Альшиц Д.Н. Первый опыт перестройки государственного аппарата в Рос­сии // Общественное сознание, книжность, литература периода феодализма. Но­восибирск, 1990. С. 243—273.

11= История государственных учреждений России в XVI—XVIII вв. М., 1993.

12= Реформы второй половины XVII—XX в. М., 1989.

¹³ Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч. II. С. 21.

14= Готъе Ю. История областного управления в России от Петра I до Екатери­ны II, М., 1913; Баггер X. Реформы Петра Великого. Обзор исследований. М., 1985.

15= Блинов А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905.

16= Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине II. СПб., 1910.

17= Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч. II. С. 393.

¹⁸ Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. М., 1978.

¹⁹ Ерошкип Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.

20= См.: Конституционное государство. Сб. статей. СПб., 1905. С. 357—385; Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917.

²¹ Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968; Сенцов А.А. Национально-государственное устройство России накануне Октября 1917 г. // Советское государство и право. 1990. № 11. С. 118—125.

22= См., напр., авторефераты кандидатских и докторских диссертаций: Гончаренко Л.Н. Административный аппарат самодержавия в национальных районах Среднего Поволжья (1875—1904 гг.). Куйбышев, 1984; Макаров И.В. Управление Сибирью в 20-х и 60-х гг. XIX в. Новосибирск, 1985; Вершинин Е.В. Воеводское управление Сибири в конце XVI—XVII в. М., 1989; Шакурова Ф.А. Башкирская волость в середине XVII — первой половине XIX в. Уфа, 1992; Крикун Н.Г. Административно-территориальное устройство Правобережной Украины в XV—XVIII вв. Киев, 1992.

²³ Иваненков В.И. Гражданское управление Закавказьем от присоединения Грузии до наместничества великого князя Михаила Николаевича. Тифлис, 1901; Егизаров С.А. Исследование по истории учреждений в Закавказье. Казань, 1889; Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказа. Т. I—II. Тифлис, 1907.

²⁴ Ломинадзе Р. А. Административное устройство Восточной Грузии в первой половине XIX в. Тбилиси, 1980; Тунян В.Г. Административная и экономическая политика самодержавия в Восточной Армении от Туркманчайского мира до Крымской войны. М., 1982; Калмыков Ш.А. Система административно-полити­ческого управления в Кабарде и Балкарии во второй половине XIX — началеXXв. Нальчик, 1975; Блиева З.М. Административное и судебное управление на Северном Кавказе в конце XVIII — первой трети XIX в. Л., 1984 (текст диссер­тации опубликован в 1993 г.).

²⁵ Государства и государственные учреждения дореволюционного Дагестана. Махачкала, 1989.

²⁶ Медушевский А.Н. Административные реформы в России в XVIII—XX вв. в сравнительно-исторической перспективе. Научно-аналитический обзор. М., 1990; Медушевский А.Н. Реформы Петра Великого в сравнительно-исторической перспективе // Вестник высшей школы. М., 1990. № 3. С.65—72; Буганов В.И., Медушевский А.Н. Административные реформы в России и проблема их изучения в современной западной историографии // Отечественная история. 1992. № 1. С. 203-210.

 

Глава 1

ПОВОЛЖЬЕ И ЮЖНЫЙ УРАЛ

 

Присоединение в XV —XVI вв. к МосковскойРуси обширного Волго-Уральского региона (площадью около 1 млн км²) стало важным этапом в процессе образования многонационального Рос­сийского государства. В его составе с присоединением Казанского и Астраханского ханств оказался полиэтничный край, населенный тюркоязычным и финно-угорским населением.

Включение такой огромной территории с различными по уров­ню социально-экономического развития народами оказалось для российской администрации длительным процессом. Начавшись еще в конце XV в., он завершился лишь в начале XVII в. после вхождения в состав России зауральских башкир. Присоединение Волго-Уральского региона осуществлялось в различных формах: от завоевания до мирного и добровольного признания зависимос­ти от Московской Руси.

Среднее Поволжье. Правобережная сторона Волги (Горная сто­рона Казанского ханства) была присоединена к Российскому госу­дарству летом 1551 г. мирным путем, "по челобитью" ее населе­ния. Левобережье Волги (Луговая сторона ханства) оказалось под властью России в результате похода русских войск под главен­ством Ивана Грозного, когда 2 октября 1552 г. пала Казань¹. Царское правительство проявило неоднозначный подход к управ­лению вновь присоединенными землями Поволжья и Приуралья. После завоевания Казани территория ханства была разделена на две области: Горную и Луговую. Первая управлялась из Свияжска, а вторая — из Казани. "Горним людем, — говорится в летописях, — всякую управу велел (царь) чинити в Свияазском городе, а лу­говым и арским велел управу в Казани чинити"².

В 1552 г. главным ("большим") воеводой Луговой стороны был назначен боярин князь А.Б. Горбатый, которому приказано "в царево место управляти" в Казани. В помощники (товарищи) к нему назначили князя В.С. Серебряного. Горная сторона была поручена боярину и воеводе князю П.И. Шуйскому, а его товари­щем стал воевода Б.И. Салтыков. Предусматривалась субордина­ция действий казанской и свияжской администраций, "а о смесных делах горнех с казанскими (луговыми), — отмечает летопись, — государь велел ссылаться воеводам казаньским с свиазьскыми и свиазьскым с казаньскыми"³. В Поволжье было оставлено "на годование" (годовой срок службы) большое количество дворян, детей боярских, стрельцов и казаков. Назначенным в Казань и Свияжск воеводам предстояло создать новый аппарат управления на территории бывшего Казанского ханства. Но этому в определен­ной мере помешало восстание ("Казанская война"), начавшееся в 1552 г. и продолжавшееся до 1557 г. Политическая обстановка в крае не стала спокойной после его окончания. Вслед за этим началось новое восстание в 70—80-х годах XVI в., получившее название "Черемисской войны". Все это затрудняло процесс ста­новления органов местного управления и создания четкой админи­стративной структуры. Однако по мере основания в крае русских городов и крепостей постепенно детализировалось и совершенст­вовалось его территориальное деление. Вскоре к Казанскому и Свияжскому уездам добавился и третий — Чебоксарский (после официального провозглашения Чебоксар русским городом летом 1555 г.). В него вошла западная часть Горной стороны, тогда как восточная часть осталась в Свияжском уезде. Постепенно на про­тяжении второй половины XVI в. центрами новых уездов, на которые уже не распространялась власть казанских и свияжских воевод, становятся такие города-крепости, как Алатырь, Кокшайск, Козьмодемьянск, Царевококшайск, Санчурск, Цивильск, Ядрин, Яранск, Тетюши, Лаишев и другие⁴. Границы создаваемых уездов долгое время не только в XVI, но и в XVII в. уже были весьма неопределенны, не сразу возникла и их внутренняя струк­тура. Наряду с привычными для русских уездов низшими админи­стративными единицами — "волостями" и "станами" — в центральных районах бывшего Казанского ханства были так называ­емые "дороги" — административные единицы, еще со времен ханства известные местному населению. Административное деле­ние на пять "дорог" (правильнее "даруг" — округов) — Галицкую, Алатскую, Арскую, Зюрейскую и Ногайскую — сохранялось вплоть до 70-х гг. XVIII в. для обозначения территории, охватыва­ющей почти всю нынешнюю республику Татарстан⁵. Хотя город с уездом составлял в России самую крупную основную админист­ративную единицу, восходящую к удельному периоду, и уезды по своей величине были не одинаковы, включали иногда части и даже целые княжества, которые были объединены вокруг Москвы⁶. Ад­министративное деление слагалось исторически, по мере присо­единения новых территорий (уделов, земель и царств) к Москов­скому великому княжеству, а затем к Российскому государству; оно не имело вначале стройной системы и единообразия, и поэ­тому наряду с уездами довольно долго существовало и деление на земли (Вятская земля, Пермская земля, Двинская земля и т. д.) с подразделением на "трети" и "четверти". Однако со временем уезд приобретал все более общее административное значение, ког­да другие деления постепенно приравнивались к уезду. Что касает­ся внутреннего деления уездов на волости (волостей на станы, станов на околицы), то наблюдавшееся в отдельных местностях различие в их терминологии в определенной степени отражало национальный состав населения и его сословно-феодальную при­надлежность⁷. Так, в Вятской земле удмуртскими долями называ­лись волости в бассейне реки Чепцы, населенные удмуртами, каринскими татарами и русскими крестьянами. Вначале было 5 до­лей: Первая Карийская, Вторая Карийская, Верхочепецкая нижняя, Верхочепецкая верхняя и Игринская, позднее была выделена из Игринской шестая доля — Пургинская.

Таким образом, административное деление вновь присоединен­ного обширного региона строилось по уездам. Название это оз­начало совокупность земель, относившихся к какому-нибудь ад­министративному центру и подчинявшихся ему в судебном и нало­говом отношении. По образному выражению С.М. Соловьева, "все, что было приписано, примежевано к известному месту, было к нему уехано или заехано, составляло его уезд"⁸.

Административное управление строилось по воеводскому принципу — во главе с воеводами и дьяками. В крупных уездных городах типа Казани и Свияжска обычно было не менее двух воевод и двух дьяков. При них, как представителях верховной власти в городах и крепостях, имелись съезжие (дьячие) приказные избы (палаты). Избы имели свой аппарат подьячих и ряд других должностных лиц (таможенники, приказчики, толмачи, стрелецкие головы и др.). В структуре администрации, создававшейся на землях бывшего ханства по образцу центральных районов страны, отсутствовали наместнические органы управления, основанные на принципе кормления. Практически здесь не получили распростра­нения органы дворянского самоуправления, развитие которых на­блюдалось с середины XVI в. в центре России. Обстоятельное исследование источников, проведенное В.Д. Дмитриевым, И.П. Ермолаевым, С.Х. Алишевым и другими учеными, не позволяет говорить даже предположительно о наличии, вернее, о появлении здесь органов губного, земского управления⁹. Все это дает право утверждать, что после включения в состав Российского государст­ва в Поволжье и на Южном Урале происходило становление своеобразной системы административных органов, во главе кото­рых в каждом уезде находились воеводы и дьяки с функциями как общегражданского, так и военно-полицейского характера. Други­ми словами, на протяжении XVI в. сложилась новая форма мест­ного управления — воеводская, которая в то время вообще не существовала в России. Тот факт, что такая форма появилась впервые в Поволжье и Приуралье, делает историю этого региона чрезвычайно значимой в политическом развитии Российского мно­гонационального государства. Сложившаяся здесь структура мест­ного воеводского управления в дальнейшем (с 10-х гг. XVII в.) была распространена на всю территорию Российской державы; она не претерпела в XVII в. больших изменений, повторяя и развивая в основном формы, найденные и оправдавшие себя на практике в Волго-Уральском регионе.

Весьма специфические условия края с его относительно высо­ким экономическим развитием, большим политическим значением в судьбах Евразии, полиэтничный состав населения с богатыми этнокультурными традициями заставили царское правительство создать специальный орган центрального управления в Москве. Правительству приходилось не просто формировать систему уп­равления в регионе, но и искать формы, которые были бы пригодны для разноплеменного населения при отсутствии значительной русской прослойки. Кроме того, нужно было учитывать и погра­ничное положение вновь присоединенною и осваиваемого путем колонизации Поволжья и Приуралья.

В 1553 г. контроль за управлением недавно завоеванного края был поручен Даниле Романовичу Юрьеву, получившему титул "дворецкого московского и дворетского казанского"¹⁰. "Дворец­кий Казанского дворца Д.Р. Юрьев, — пишет И.И. Смирнов, — руководил всем делом создания аппарата управления в Казан­ском крае. Этим следует объяснить и непосредственное, личное участие Д.Р. Юрьева в походе на Казань зимой 1554—1555 гг."¹¹.В 1558—1562 гг. "дворецким казанским и нижегородским и мещер­ским" был назначен боярин Михаил Иванович Вороной-Волын­ский. Хотя четко оформленного центрального органа по управле­нию Поволжьем в 50 — начале 60-х гг. XVI в. в Москве, по-видимому, еще не было, но уже с середины 60-х гг. встречаются бесспорные свидетельства существования "Казанской избы" как прообраза будущего Приказа Казанского дворца. Во всяком слу­чае, в книге посольских отношений с Литвой и Польшей отмечено, что 16 августа 1565 г. князь И.Д. Бельской "велел приставу Казарину Трегубову итти з гонцом (Ленартом) в Казанскую избу, дожидатися стола"¹². Надо полагать, что "Казанская изба" была создана после окончания серии восстаний в Среднем Поволжье в 50-х гг. XVI в. (не позднее февраля 1561 г., как считает С.О. Шмидт)¹³. Упоминания об этом центральном органе в источниках с начала 70-х гг. становятся постоянными, и за ним закрепляется наименование Казанский дворец или Приказ Казанского дворца. "Рядом с Казанским дворцом некоторое время действовал Мещер­ский дворец. Кажется, они составляли одно управление. В двор­цовых разрядах находится и перечисление Мещерских городов, например, Касимов, Кадом и Темников", — указывал А.Д. Градовский¹⁴