Ответственность представительного органа муниципального образования

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает ответственность представительного органа местного самоуправления перед населением в связи с утратой доверия населения.

В законах многих субъектов РФ о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований предусматривается возможность голосования по вопросу о недоверии населения представительному органу. Однако такие положения являются двусмысленными и противоречивыми.

Во-первых, согласно приводившейся ранее ст. 70 Закона 2003 г. органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами. Это вообще должно исключить регулирование таких вопросов субъектами РФ.

Во-вторых, если речь идет непосредственно о прекращении полномочий, то по Федеральному закону 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. "а" ч. 8 ст. 12) запрещено на местный референдум выносить вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления. А ведь утрата доверия влечет фактически именно это последствие. И если в законе субъекта РФ и далее в уставе муниципального образования есть нормы, согласно которым по вопросу о недоверии представительному органу проводится голосование, за недоверие подано необходимое число голосов избирателей, то и тогда полномочия органа прекращаются, тем самым правовые нормы закрепляют скрытую форму референдума и нарушают Закон 2002 г.

Если же по результатам голосования по недоверию, даже при наличии необходимого числа голосов в его поддержку, досрочное прекращение полномочий представительного органа не следует, это можно считать его позитивной ответственностью, поводом для аналитической самооценки представительным органом своей деятельности. Однако и здесь не все просто. Оставаясь "при исполнении" своих полномочий, он как бы игнорирует мнение избирателей. При объявлении же представительным органом о самороспуске можно констатировать проявление результата местного референдума как бы в скрытой, косвенной форме, поскольку полномочия прекращаются досрочно. И это все равно можно квалифицировать как нарушение требования Закона 2002 г. о невозможности референдума о досрочном прекращении полномочий муниципального органа.

Таким образом, действующее законодательство не предполагает ответственности представительного органа муниципального образования путем выражения ему недоверия населением.

Гражданский процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон 2003 г. определяют меры негативной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с принятием ими незаконных правовых актов.

В принципе, первой такой мерой надо считать решение суда о признании недействующим нормативного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления. В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Согласно ст. 252 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Другая мера негативной ответственности муниципального представительного органа перед государством установлена Федеральным законом 2003 г. (ст. 73) и является как бы следующим шагом после судебного решения. Это роспуск представительного органа муниципального образования. Роспуск применяется в двух случаях: как последствие принятия незаконных актов; если представительный орган не может организовать свою нормальную деятельность.

Согласно ч. 1 ст. 73 этого Закона в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения указанного суда вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Если судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не может собраться на правомочное заседание или уже работающий представительный орган не проводил правомочного заседания в течение трех месяцев подряд, высшее должностное лицо субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Эти положения введены в Федеральный закон 2003 г. 18 июня 2007 г. и направлены на стимулирование депутатов к нормальной работе.

Возникает вопрос, на который в приведенной норме нет ответа, а ситуация очень даже возможна в силу российской специфики: пока руководитель исполнительной власти субъекта раскачается и обратится в суд, чтобы констатировать, что представительный орган не собирался на заседания три месяца, пока суд рассмотрит дело, пока руководитель будет в течение трех месяцев готовить и вносить проект закона о роспуске - муниципальный представительный орган возьмет да и соберется на заседание. И тогда неясно, снимается ли этим проблема роспуска или же орган законодательной власти субъекта РФ все равно будет решать вопрос по фактам, имевшим место несколько месяцев назад.

Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

К сказанному добавим, что Гражданский процессуальный кодекс РФ в порядке закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами и юридическими лицами (по терминологии Кодекса - организациями) предусматривает для них возможность подачи заявления в суд с целью оспаривания решений, действий (бездействия) органа или должностного лица местного самоуправления. К решениям, действиям (бездействию) органов местного самоуправления, должностных лиц или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Согласно ст. 258 Кодекса суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа местного самоуправления, должностного лица, муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.