Глава 19. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
Понятие ответственности
В соответствии со ст. 70 "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами". Следовательно, в местном самоуправлении существует ответственность, ее несут органы и должностные лица местного самоуправления перед населением, государством физическими и юридическими лицами. Ответственность наступает в соответствии с федеральными законами.
Но что же такое ответственность?
Ответственность в муниципальном праве, как и сама отрасль, в силу ее комплексности представляет собой весьма сложную категорию. В уголовном или административном праве ответственность наступает в виде лишений личного или экономического характера посредством санкций только в результате виновного противоправного деяния. В муниципальном праве ответственность можно рассматривать более широко.
Используются разные критерии в толковании данной категории. В традиционном плане, если исходить из понимания правовой ответственности как применения санкций за поведение, противоречащее закону, тогда и муниципальную ответственность можно определить как наступление неблагоприятных последствий для субъекта муниципально-правовых отношений в связи с его действиями, нарушающими закон.
Эта так называемая негативная юридическая ответственность. Причем субъект должен быть признан виновным и в отношении него могут применяться санкции различных видов отраслевой ответственности, например уголовное наказание муниципального чиновника, давшего взятку государственному чиновнику за выделение субвенции определенному муниципальному образованию, дисциплинарное взыскание для муниципального служащего и т.д. Но меры ответственности за совершенные действия бывают и сугубо муниципально-правовыми (или конституционно-правовыми), например ответственность депутата представительного органа муниципального образования в виде отзыва или лишения слова на заседании за неисполнение регламента.
Однако в эту схему не укладывается так называемая позитивная юридическая ответственность, которая включает в себя как внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требования норм права, так и ответственность перед кем-то, предполагающая возможность спросить с данного субъекта права за его действия*(147). В этих случаях речь не идет о лишениях в результате применения мер принудительного воздействия за порученное дело, санкций. Скорее это средства воздействия на субъект муниципального права, побуждающие его эффективно применять законодательство, свои права и возможности, т.е. обеспечивающие его ответственное поведение.
Оба названных аспекта юридической ответственности имеют применение в местном самоуправлении и отражаются в регулирующем его законодательстве.
Важность позитивной ответственности зафиксирована в ч. 2 ст. 1 Федерального закона 2003 г., где местное самоуправление определяется как самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Здесь речь не идет о санкциях в отношении населения. Подразумевается элемент самоосознания населением того, что очень многое зависит от него самого. Ничего не будешь делать, наступят неблагоприятные последствия - разбитые дороги, грязные дворы и подъезды, отсутствие связи и пр. И винить придется прежде всего самих себя - о чем надо, не думали, на собрания жителей не являлись, на выборы главы муниципального образования и депутатов не пошли, контроль в отношении выборных лиц не осуществляли, не выступали с инициативой о проведении их отчета об использовании бюджета и деятельности в целом и т.д. Конечно, можно винить соответствующих лиц, ставить вопрос об их отзыве, т.е. о применении мер негативной правовой ответственности. Но негативные последствия стали следствием и собственного поведения населения. Отвечать за это надо перед самим собой, что и отразил Закон в формуле "под свою ответственность".
Следовательно, для местного самоуправления в этом случае существует такая же позитивная ответственность, какая установлена в целом для народа государства. Но если для народа все ограничивается позитивной ответственностью, на уровне местного самоуправления есть свои особенности. А именно: специфика местного самоуправления состоит в том, что самоответственность населения как позитивная юридическая ответственность может дополняться еще и его если не прямой, то косвенной негативной юридической ответственностью за последствия, вызванные не только виновной деятельностью органов местного самоуправления, но и безответственным поведением самого населения.
В частности, субвенции и субсидии из вышестоящих бюджетов могут быть отозваны в случае их нецелевого или несвоевременного освоения. Конечно, это будет своеобразным "наказанием" муниципального образования в целом, т.е. не только органов местного самоуправления, но и населения.
Отчасти обоснованным следует считать включение в главу об ответственности Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положений о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, хотя в общем такое участие государственной власти в делах местного самоуправления справедливее было бы принимать за помощь поселению - особенно с учетом п. 1 ч. 1 ст. 75 Закона, где речь идет о государственном управлении муниципальными делами в условиях отсутствия органов местного самоуправления в связи с чрезвычайной ситуацией. Однако в замысле законодателя усматривается, что при определенных обстоятельствах изъятие или ограничение права у жителей на местное самоуправление является элементом их ответственности.
Наконец, перерастание самоответственности населения в его своеобразную негативную юридическую ответственность можно видеть и в возможности решением суда признать не имеющим юридической силы решение, принятое на местном референдуме, из-за его противоречия закону. Подобная негативная оценка адресована не только органам местного самоуправления, подготовившим и вынесшим вопрос на местный референдум, но и населению, принявшему незаконное решение.
Широкий подход к вопросу об ответственности в муниципально-правовой сфере предполагает необходимость рассмотреть отношения не только по поводу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Требует ответа и вопрос об обратной ситуации: могут ли быть привлечены в качестве ответчиков перед населением и органами местного самоуправления государство и различные иные субъекты права? Вопрос о возможности ответственности государства ставится исследователями в общем плане, т.е. как позитивной ответственности. В данном смысле, конечно, можно говорить, что государство несет ответственность за развитие местного самоуправления, за выполнение своих обязательств перед ним. Однако реальные претензии обычно предъявляются не к государству, а к органам государственной власти. Например, на практике иногда органы местного самоуправления заявляли судебные претензии к субъектам РФ в связи с невыделением достаточных средств для местных бюджетов и отсюда невозможностью выполнения ими расходных обязательств. Такого рода дела подтверждают справедливость тезиса о наличии позитивной ответственности государства перед местным самоуправлением.
Негативная ответственность иных (помимо государства) субъектов права перед местным самоуправлением в жизни проявляется часто. В ряде случаев это приводит к муниципально-правовой (конституционно-правовой) ответственности. Например, органы местного самоуправления оспаривают в суде правовые акты органов государственной власти субъектов РФ в связи с их противоречием законодательству, и положительное решение суда - о признании акта по этой причине недействующим - является выражением негативной ответственности соответствующего органа субъекта РФ. Иные юридические лица, особенно хозяйствующие субъекты, а также физические лица несут перед местным самоуправлением ответственность преимущественно материального характера.
Федеральный закон 2003 г. посвящен ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Обратимся прежде всего к общим исходным положениям, отраженным в ст. 71, 72 и 76 Закона.
Часть 1 ст. 71 "Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением" гласит: "Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом". И далее, в ч. 2 ст. 71, говорится: "Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом".
Одним словом, ответственность перед населением связывается в Законе лишь с отзывом. Конечно, это несколько сужает общее понимание ответственности в муниципальном праве как сочетания позитивной и негативной ответственности. Да и по негативной ответственности тоже возникают некоторые дополнительные вопросы, в частности не допустимы ли иные меры негативной ответственности депутатов и других выборных лиц перед населением. Полностью этого исключать нельзя. Кроме того, в ст. 71 сказано, что основания наступления ответственности определяются уставами муниципальных образований. Согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона 2003 г. основаниями для отзыва депутата, иного выборного лица местного самоуправления "могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке". Спрашивается: что тогда записывать в устав муниципального образования?
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством по смыслу ст. 72 Федерального закона 2003 г. тоже предполагается как негативная ответственность. В ст. 72 говорится: "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий".
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами (ст. 76 Закона). Обращение к Гражданскому и Гражданскому процессуальному кодексам РФ, Федеральному закону 2003 г. и другим актам позволяет подтвердить вывод о том, что такая ответственность выражается в праве названных субъектов права, с одной стороны, оспаривать в суде правовые акты местного самоуправления и его органов, с другой стороны, в судебном порядке предъявлять имущественные претензии к органам местного самоуправления и добиваться их удовлетворения.
