По своей природе и своему функциональному назначению прокурорский надзор един. Это обусловлено едиными для всей системы прокуратуры целями, единством системы прокуратуры, а также единством правовой базы организации и деятельности прокуратуры.
Однако в силу многообразия надзорной деятельности, ее широты, наличия сходных общественных правоотношений, характеризующихся единством предмета и объекта прокурорского надзора, специфическими задачами и полномочиями прокуроров, а также потребностей специализации прокурорских работников принято выделять самостоятельные отрасли или подфункции прокурорского надзора.
Отрасль прокурорского надзора — это относительно самостоятельная часть единого прокурорского надзора, характеризующаяся специфическим предметом и полномочиями прокуроров, а также характерными именно для данной сферы общественных отношений целями и задачами, решаемыми прокурорами.
В настоящее время в едином прокурорском надзоре выделяются следующие отрасли прокурорского надзора, имеющие свой предмет.
Отрасль первая — надзор за исполнением законов. Предметом этой отрасли в соответствии с п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре являются:
во-первых, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации [3], законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
во-вторых, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, перечисленными выше.
Данная отрасль надзора является наиболее сложной и объемной. Дело в том, что прокурорский надзор распространяется на большинство субъектов и объектов надзора (юридических и физических лиц). Осуществляется надзор за исполнением достаточно большого количества разнообразных по содержанию нормативных актов. Огромен объем правовых актов, издаваемых соответствующими органами и должностными лицами, в отношении которых прокуроры осуществляют надзор. Прокурорами при наличии оснований проводятся проверки двух видов: исполнения законов и законности правовых актов.
Отрасль вторая — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Согласно п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре предметом этой отрасли надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации [4],, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Следует подчеркнуть приоритетность этой отрасли прокурорского надзора как одного из важнейших направлений реализации государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина, вытекающей из ст. 3 Конституции РФ, закрепившей обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит исполнение нескольких тысяч нормативных актов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина, а исполняют эти акты многочисленные организации, учреждения, их должностные лица, а также и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина занимает значимое место в общем объеме надзорной деятельности прокуратуры.
Отрасль третья — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Закона о прокуратуре).
Важность данной отрасли прокурорского надзора определяется тем, что осуществление ОРД, дознания и предварительного следствия затрагивает конституционные права и свободы граждан, их нарушение влечет нередко за собой тяжелые, а порой и непоправимые последствия. Прокурорский надзор в этой области способствует, с одной стороны, соблюдению прав и свобод участников уголовного процесса, а с другой — совершенствованию качества ОРД, дознания и предварительного следствия.
Отрасль четвертая — надзор за исполнением законов судебными приставами. Предмет этой отрасли надзора — соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении судебными приставами-исполнителями принудительного исполнения решений судебных и иных органов, законность принимаемых решений при осуществлении исполнительного производства, а также исполнение законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов.
Надзор за исполнением законов судебными приставами близок к надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку одной из важнейших его задач является соблюдение прав граждан при принудительном исполнении приставами решений судов и иных органов. Этот надзор способствует совершенствованию деятельности ФССП России, ее территориальных органов и конкретных судебных приставов.
Отрасль пятая — надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
В соответствии со ст. 32 Закона о прокуратуре предметом этой отрасли надзора являются:
• законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
• соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
• законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Значение данной отрасли надзора объясняется исключительной важностью специфического комплекса законов, регулирующих важнейшие права и свободы граждан, отбывающих наказание, и особенностями деятельности органов, исполняющих эти законы.
Как известно, весь массив российского законодательства подразделяется на отрасли.
Отрасль законодательства — это закон или несколько законов и изданных на их основе подзаконных актов, регулирующих однородные общественные отношения, скажем, в земельной, экологической, финансовой, образовательной, оборонной и иных сферах. В качестве отраслей рассматриваются земельное законодательство, экологическое законодательство, законодательство об образовании, законодательство об обороне, а также несколько десятков других отраслей законодательства.
С учетом структуры законодательства, т.е. наличия относительно обособленных его отраслей, организуется и надзорная деятельность прокуроров. В ходе проведения той или иной проверки, проверочного действия они проверяют исполнение не всего законодательства, что невозможно осуществить, а конкретного законодательства, например трудового, пенсионного, о нарушении которого к ним поступили сведения.
В связи с этим в пределах отраслей прокурорского надзора, в особенности таких, как прокурорский надзор за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, выделяются более узкие направления или подотрасли надзора (составные части отрасли).
Направления прокурорского надзора — это надзор за исполнением конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения. Отсюда проистекают и названия направлений: прокурорский надзор за исполнением жилищного законодательства; прокурорский надзор за исполнением законодательства об обращениях граждан и т.д.
В свою очередь, многие направления прокурорского надзора подразделяются на более узкие части — поднаправления.
Поднаправления прокурорского надзора — это составные части конкретного направления прокурорского надзора. Речь идет о надзоре за исполнением части законов, регулирующих более узкую, но общественно значимую часть общественных отношений. Например, направление прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства подразделяется на такие поднаправления, как: прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране земель; прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране недр; прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране вод; прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране лесов; прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха и другие поднаправления. Таким образом, в рамках конкретной отрасли прокурорского надзора выделяются направления (подотрасли), а в рамках каждого из направлений возможно наличие поднаправлений.
