Обязанность прокурора участвовать в правотворческой деятельности законодательно закреплена в ст.ст. 1, 9 Закона о прокуратуре, что подчеркивает роль прокуратуры в совершенствовании законодательства — фундамента правового государства. Эта деятельность регламентируется приказом Генерального прокурора РФ[2].
Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно реализуют возложенную на них функцию правозащиты, обеспечивают верховенство законов. Принятие всеми представительными и исполнительными органами нормативных правовых актов в строгом соответствии с Конституцией РФ и законами, а именно на это направлена правотворческая деятельность прокурора, предупреждает нарушения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, способствует повышению авторитета органов представительной и исполнительной власти, что положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка.
Прокуроры повседневно, постоянно работая с законодательными, иными нормативными актами, осуществляя надзор за исполнением законов, участвуя в расследовании уголовных дел и в рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел, рассматривая жалобы и заявления граждан, анализируя причины неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых предписаний, совершая многие другие предусмотренные законом действия, нередко встречаются с фактами несовершенства отдельных законодательных, иных актов, несоответствием их нормативным актам более высокой юридической силы, с противоречивостью правовых предписаний, содержащихся в различных нормативных актах, с пробелами в правовом регулировании и даже разного рода грамматическими погрешностями, нередко искажающими смысл правовых предписаний. Особенно часто с такими фактами прокуроры встречаются в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов, принимаемых (издаваемых) органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, а также местного самоуправления. Уже это обстоятельство обязывает прокуроров держать названный участок деятельности в поле зрения и систематически проводить проверки законности актов.
Реализуя возложенные на них обязанности, прокуроры в одном случае принимают меры к отмене незаконных актов или их отдельных предписаний либо к приведению их в соответствие с законом, внося протесты или обращаясь с заявлениями в суды, в другом случае вносят в законодательные (представительные) органы и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов.
Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности весьма многообразны. Кратко рассмотрим основные из этих форм.
Участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов. Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ и муниципальных образований (районов, городов) порой привлекаются по решениям или поручениям законодательных (представительных) органов к подготовке проектов законов и других нормативных актов. Работники Генеральной прокуратуры РФ принимали наряду с другими органами участие в разработке Закона о прокуратуре. Они же подготовили ряд других проектов. Аналогичная работа проводится прокуратурами субъектов РФ и муниципальных образований по просьбе законодательных (представительных) органов.
По просьбам (предложениям) Президента РФ и Правительства РФ, исполнительных органов власти субъектов РФ и муниципальных образований прокуроры участвуют нередко совместно с другими правоохранительными и иными органами в разработке отдельных наиболее важных нормативных актов, федеральных и региональных программ, направленных на укрепление законности, правопорядка и борьбу с преступностью, в особенности организованной.
К разработке таких документов и экспертизе проектов актов, как правило, привлекается широкий круг прокурорских работников. Помимо прокуроров — руководителей прокуратур эта работа в Генеральной прокуратуре РФ координируется отделом по работе с законопроектами, который непосредственно контактирует с палатами Федерального Собрания РФ, а в республиканских, областных и им равных прокуратурах — прокурорскими работниками, ответственными за поддержание связей с представительными и исполнительными органами. В ряде прокуратур республик и других субъектов РФ по распоряжению прокуроров созданы группы по законотворческой работе из числа наиболее опытных и грамотных работников. Создание подобных групп в основном диктуется тем, что многие представительные органы субъектов РФ не обладают достаточным опытом законотворческой работы. Закон не запрещает прокурорам разрабатывать проекты законов и других нормативных актов и по собственной инициативе. Сказанное касается и проектов программ, направленных на укрепление законности, правопорядка и борьбу с правонарушениями.
Проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных актов. В силу сложившейся практики и по взаимной договоренности с прокурорами Государственная Дума Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления направляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других актов для изучения и дачи заключения на предмет их соответствия российскому законодательству. Что касается органов исполнительной власти всех уровней, то они также, хотя и реже, направляют проекты нормативных решений и постановлений в органы прокуратуры.
Тщательное изучение прокурорами проектов нормативных актов, оценка их с точки зрения соответствия актам более высокой юридической силы и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому акту нередко предупреждают принятие актов, противоречащих действующему законодательству. При этом прокуроры имеют возможность предложить более совершенную редакцию отдельных статей акта, внести соответствующие дополнения в виде новых статей или пунктов, указать на неполноту регулирования актом общественных отношений и высказаться о возможных негативных последствиях в случае, если акт будет принят в представленном виде. Более того, прокурор может выразить мнение о невозможности принятия акта ввиду явного несовершенства.
В отдельных случаях прокурор вообще может высказаться о нецелесообразности принятия акта, например, когда общественные отношения в рассматриваемой сфере достаточно обстоятельно урегулированы ранее принятым актом или когда принятие акта, в силу противоречия его действующему законодательству, приведет к нарушениям прав и свобод граждан и другим негативным последствиям.
Обычно в изучении проектов нормативных актов и даче заключений по поручению прокурора участвует несколько оперативных работников либо группа по законотворческой работе, если она создана. Генеральная прокуратура РФ помимо прокурорских работников к этой работе нередко привлекает и профессорско-преподавательский состав НИИ и институтов повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры РФ. Это позволяет избегать субъективизма в оценке проектов актов и подготавливать более объективные заключения.
В случаях необходимости прокуроры с проектами актов могут знакомиться непосредственно в органах представительной и исполнительной власти и высказывать свое мнение относительно их законности, а также в определенной мере полноты регулирования общественных отношений, грамматической и стилистической отработанности проектов. Прокуроры порой как по собственной инициативе, так и по просьбе депутатов и иных разработчиков участвуют вместе с авторами проектов в их обсуждении. Нередко депутаты и разработчики проектов актов в процессе законотворческой работы обращаются к прокурорам за консультациями по правовым вопросам. Дача таких консультаций — также одна из форм участия прокурора в правотворческой деятельности, способствующая подготовке и принятию основанных на законодательстве актов.
Участие прокуроров в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседаниях представительных и исполнительных органов. Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокуроры субъектов РФ, городов, районов, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) органов, их палат, комитетов и комиссий, а также на заседаниях исполнительных органов, в том числе и при обсуждении проектов законов и подзаконных актов и их принятии. При обсуждении проектов, в особенности нормативных актов, рассчитанных на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или на многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно-территориальной единицы, прокурор высказывает свои замечания и мнение о законности принимаемого акта.
Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству и иные дефекты проекта акта, на это обращается внимание представительного органа, главы администрации, губернатора, Председателя Правительства РФ, называется конкретный закон, который нарушен, напоминается о вредных последствиях, которые могут наступить, и объясняется, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест.
Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие (издание) правовых актов, противоречащих законам, и, с другой — способствует принятию более совершенных актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет им, кроме того, быть в курсе законотворческой практики, обсуждаемых вопросов, оказывать правовую помощь депутатам. Учитывая это, Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров активно использовать предоставленное им право участия в заседаниях представительных органов, администрации, правительства в целях предупреждения принятия (издания) актов, не соответствующих законам.
Понятно, что прокуроры не имеют возможности присутствовать на всех заседаниях представительных и исполнительных органов при обсуждении проектов актов и их принятии. В случаях, когда имеется приглашение (просьба) руководителей названных органов принять участие в заседании или имеются сведения о возможном принятии акта, противоречащего закону, а также при обсуждении и принятии конституций и уставов субъектов РФ и муниципальных образований и других наиболее важных актов, прокурорам необходимо принимать участие в заседаниях представительных и исполнительных органов.
Принятие прокурором мер к отмене незаконных правовых актов. Прокурор опротестовывает незаконные правовые акты либо обращается с заявлением в суды общей юрисдикции и арбитражные суды о признании их недействительными.
Участие прокуроров в рассмотрении представительными и исполнительными органами принесенных ими протестов на незаконные правовые акты. Закон о прокуратуре (ст. 7) наделил прокуроров, их заместителей и по их поручению других прокуроров правом участия в рассмотрении внесенных ими протестов и представлений органами представительной и исполнительной власти, а также представительными и исполнительными органами муниципальных образований. Это право достаточно широко используется прокурорами всех уровней. Участвуя в этой работе, прокуроры имеют возможность выступить в обоснование внесения акта прокурорского надзора (реагирования) со ссылками на соответствующие законы, убедить депутатов и других лиц в незаконности, в частности, принятого ими акта или его части, напомнить о вредных последствиях, которые наступили или могут наступить при исполнении незаконных предписаний. Как правило, депутаты и руководители исполнительных органов прислушиваются к мнению прокуроров и принимают решения, направленные на устранение дефектности актов.
Внесение прокурорами предложений в органы законодательной (представительной) власти, представительные и исполнительные органы муниципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или о внесении в них дополнений и изменений (поправок). К сожалению, Конституция РФ не наделила Генерального прокурора РФ и других прокуроров — руководителей прокуратур правом законодательной инициативы. Однако Закон о прокуратуре (ст. 9) дает право прокурорам вносить предложения в законодательные (представительные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, об изменении, отмене или принятии новых законов и иных нормативных актов. Органы, наделенные правом законодательной инициативы, перечислены в ст. 104 Конституции РФ, в соответствующих статьях конституций и уставов субъектов РФ.
В зависимости от того, в ведении какого представительного органа находится принятие законов и иных нормативных актов, регулирующих те или иные общественные отношения, прокуроры либо непосредственно выходят с соответствующими законодательными предложениями в представительный орган, либо действуют через вышестоящего прокурора, направляя ему проекты актов или их статей (поправок) и другие материалы. С законодательными предложениями прокуроры обращаются также и в органы, обладающие правом законодательной инициативы.
Прокуроры могли бы более весомо влиять на законотворческий процесс, если бы обладали правом законодательной инициативы. В связи с этим в ст. 104 Конституции РФ следовало бы внести соответствующее дополнение, включив в перечень органов, обладающих правом законодательной инициативы, Генеральную прокуратуру РФ. Согласно конституциям и уставам ряда субъектов РФ территориальные прокуроры наделяются правом законодательной инициативы на региональном уровне.
