Можно сказать, что процесс трудоустройства происходит в два этапа[103]. Первый этап заключается в обращении гражданина к соответствующим органам за содействием в получении работы. В результате такого обращения возникает своеобразное правоотношение между его субъектами, которое дает основание гражданину требовать предоставления ему подходящей работы. При ее отсутствии гражданин вправе ставить вопрос о постановке на учет, направлении на профессиональное обучение или выплату пособия на основании действующего законодательства. Эти отношения, как отмечается в правовой литературе, «носят частноправовой характер»[104], потому что органы службы занятости не входят в систему органов государственного управления и не наделены властными полномочиями по отношению к предприятиям (организациям, учреждениям). Это является как бы своеобразным проявлением рыночных отношений, в частности, на рынке труда. Поэтому указанное правоотношение на первом этапе завершается (о чём подробнее речь пойдет далее) выдачей заинтересованному гражданину специального направления органа службы занятости на работу или профессиональное обучение.
Второй этап трудоустройства предусматривает заключение трудового или ученического договора с предприятием (учебным учреждением), которое указано в направлении, - к примеру, органа службы занятости в соответствии с нормами трудового законодательства. Однако направление органа службы занятости (как это будет рассмотрено ниже) носит лишь факультативный характер, кроме некоторых исключений. Они касаются обязанности работодателя в соответствии с Законом РФ о занятости устанавливать минимальное количество рабочих мест (квот) для граждан, требующих особой социальной защиты и испытывающих затруднения в трудоустройстве.
Трудоустройство можно рассматривать в широком и узком планах. В широком плане оно охватывает все формы трудовой деятельности, не противоречащие требованиям закона. В узком плане под трудоустройством понимается поиск и получение работы при содействии органов государства или негосударственных организаций, имеющих на это право (на основе лицензии).
Общее руководство трудоустройством возложено на Министерство труда и социального развития Российской Федерации. Его функции определены специальным Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1997 г.[105] Министерство труда призвано проводить государственную политику и осуществление управления в области труда, занятости и защиты населения, а также координировать деятельность по этим направлениям иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом Министерство труда и социального развития РФ осуществляет анализ занятости на федеральном и территориальном уровнях по отдельным категориям населения, определяет совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти общую потребность в рабочих местах. Кроме того, Министерство труда и социального развития РФ осуществляет меры по совершенствованию трудоустройства граждан, организует разработку специальных программ и мероприятий по поддержке граждан, особо нуждающихся в специальной защите и испытывающих сложности в поисках работы, по сокращению длительности безработицы, содействию занятости несовершеннолетних.
Министерство труда и социального развития РФ возглавляет и организует деятельность территориальных органов по вопросам занятости населения. Именно службы этого министерства со своими структурами и органами занятости населения на местах непосредственно ведают общими и специальными организационно-правовыми вопросами трудоустройства.
Общие вопросы сводятся к самостоятельному или с помощью службы занятости трудоустройству граждан.
К специальным вопросам относятся:
1) организованный набор рабочей силы для региона (местности), нуждающейся в ее притоке, в трудоизбыточных районах;
2) направление службой занятости в счет установленных местными органами власти для работодателей квот по приему инвалидов, подростков и других нуждающихся в особой социальной защите граждан.
Органы службы занятости не являются структурными подразделениями соответствующих исполнительных органов власти.
На территориях субъектов РФ, городских, сельских поселений и на других территориях страны службы занятости координируют свою деятельность с деятельностью соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
Как уже частично отмечалось, функции, права и обязанности службы занятости определены Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации», являющимся нормативным актом прямого действия, и не могут быть переданы общественным организациям и структурным подразделениям исполнительных органов власти.
Органы службы занятости имеют право запрашивать на безвозмездной основе у соответствующих исполнительных органов власти, у предприятий, организаций и учреждений, включая учебные заведения, сведения, необходимые для разработки программ занятости и трудоустройства.
В соответствии с установленным порядком органы службы занятости разрабатывают и вносят на рассмотрение местных органов власти предложения по проведению организационно-плановых мероприятий по трудоустройству, в том числе касающихся работодателей в этом вопросе.
Согласно статье 25 Закона РФ о занятости населения, работодатели содействуют, в частности, проведению политики занятости населения на следующей основе:
- соблюдение условий договоров (контрактов), регламентирующих трудовые отношения в соответствии с законодательством России;
- оказание помощи в трудоустройстве, профессиональной подготовке и предоставление сверх установленной законодательством России дополнительной материальной помощи высвобождаемым работникам за счет средств организаций и других работодателей;
- соблюдение установленной квоты для трудоустройства инвалидов;
- трудоустройство определяемого органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления числа граждан, особо нуждающихся в социальной защите, или резервирование отдельных видов работ (профессий) для трудоустройства таких граждан.
Работодатели обязаны также ежемесячно предоставлять органам службы занятости информацию о наличии вакантных мест (должностей), выполнении квоты для приема на работу инвалидов, перечислении в фонд занятости обязательных страховых взносов и внесении обязательной платы при невыполнении или невозможности выполнения квоты для приема на работу инвалидов. Порядок и размеры внесения данной обязательной платы устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Жестким требованием рассматриваемого Закона по отношению к работодателям является то, что в случае отказа в приеме на работу без уважительных причин ранее заявленных выпускников учебных заведений организации производят целевые финансовые отчисления в фонд занятости в размере среднего заработка работника за год.
При приеме на работу того или иного лица, направленного службой занятости, работодатель в пятидневный срок возвращает в службу занятости направление с указанием дня приема гражданина на работу.
В тех случаях, когда работодатель отказывает гражданину в приеме на работу, он должен сделать в направлении службы занятости отметку о дне явки гражданина и причине отказа в приеме на работу и возвращает направление гражданину. В свою очередь, согласно статье 26 Закона о занятости, работодатель, разумеется, имеет право принимать на работу граждан, непосредственно обратившихся к нему на равных основаниях с гражданами, имеющими направление службы занятости. Данное обстоятельство свидетельствует в пользу того, что юридической обязанности для работодателя, которому адресовано направление органов службы занятости относительно трудоустройства данного гражданина, нет. Служба занятости оказывает посреднические услуги, а выданные ею направления носят рекомендательный характер. Работодатели, трудоустраивающие на работу сверх установленной минимальной численности выпускников учебных заведений, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, имеют право на налоговые льготы, установленные налоговым законодательством России. При необходимости органы службы занятости могут полностью или частично компенсировать работодателям затраты на опережающее обучение граждан, высвобождаемых из организаций, в целях обеспечения их занятости, а также на организацию обучения принятых на работу граждан, высвобожденных из других организаций.
Реализуя задачи трудоустройства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости обеспечивают в целях временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ (ст. 24 Закона о занятости) в организациях, находящихся в их собственности, и по договоренности - в других организациях.
С лицами, желающими участвовать в оплачиваемых общественных работах, заключается срочный трудовой договор сроком до шести месяцев. Преимущественным правом на заключение такого договора пользуются безработные граждане, не получающие пособие по безработице, и безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев.
Граждане, зарегистрированные в органах службы занятости, также имеют право на участие в оплачиваемых общественных работах и на заключение соответствующего договора с работодателем. Такой договор расторгается в случае поступления гражданина на постоянное место работы, на временное подходящее рабочее место и по другим уважительным причинам.
В соответствии со статьёй 24 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» Правительство России своим постановлением от 14 июля 1997 г. (№ 875) утвердило Положение об организации общественных работ (далее - Положение)[106], которое определяет порядок организации оплачиваемых общественных работ и условия участия в этих работах граждан.
Под оплачиваемыми общественными работами (далее - общественные работы) понимаются общедоступные виды трудовой деятельности, как правило, не требующие предварительной профессиональной подготовки их участников. Общественные работы имеют социально-полезную направленность и организуются для обеспечения временной занятости граждан, ищущих работу.
Общественные работы призваны обеспечивать осуществление потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер, и работ по выполнению федеральных целевых и региональных программ социально-экономического развития, исходя из необходимости и целесообразности таких работ. Они также рассчитаны на возможность предоставления гражданам материальной помощи в виде временного заработка (дохода), а также на сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы.
Согласно Положению, общественные работы могут быть организованы для выполнения подсобных, вспомогательных и других неквалифицированных работ, в частности по следующим направлениям:
- строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых и других коммуникаций;
- заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции;
- строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон;
- обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи;
- эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения;
- озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха;
- уход за престарелыми, инвалидами, больными;
- обеспечение оздоровительного отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон и др.
К общественным работам не могут быть отнесены работы, выполняемые в соответствии с трудовым законодательством в порядке производственной необходимости (срочная ликвидация последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и некоторые другие, когда зачастую требуется специальная подготовка работников).
Отношения между органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами службы занятости и организациями (предприятиями, учреждениями) регулируются договорами о совместной деятельности. Условия такого договора должны предусматривать производственные возможности, количество создаваемых рабочих мест и численность участников, сроки начала и окончания работ, уровень оплаты труда, стоимость выполнения работ, размеры и порядок их финансирования, требования по обеспечению условий охраны труда.
Направление органов службы занятости, выданные гражданину на участие в общественных работах соответствующей организации является основанием для приема на работу. При этом участие граждан в общественных работах допускается только с их согласия. На граждан, занятых на общественных работах, распространяется российское законодательство о труде и социальном страховании. Время участия граждан в общественных работах включается в общий трудовой стаж, но при подборе подходящей работы не учитывается. Оплата труда лиц, занятых на общественных работах, производится за фактически выполненную работу, но не ниже минимального размера оплаты труда, предусмотренного федеральным законодательством.
В период участия граждан из числа безработных в общественных работах им устанавливаются за счет средств государственного фонда занятости населения РФ доплаты к заработку в размере причитавшегося этим гражданам пособия по безработице. При этом максимальный срок предоставления доплат в суммарном исчислении не должен превышать шести (6) месяцев со дня заключения срочного трудового договора на участие в общественных работах. Основанием для установления такой доплаты является уведомление работодателя о приеме на работу этого гражданина.
Доплата безработным гражданам, занятым на общественных работах, производится органами службы занятости за фактически отработанное время на основании соответствующей справки, выдаваемой работодателем ежемесячно. Следует также отметить, что безработным гражданам, направленным на общественные работы, доплаты к заработку из средств фонда занятости не производятся по истечении срока выплаты пособия по безработице или на период приостановки выплаты пособия.
В «Программе Правительства Российской Федерации по стабилизации экономики и финансов», утвержденной постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. (№ 762) «О мерах по стабилизации социально-экономического положения в стране»[107], усматриваются в анализируемом нами вопросе определенные новеллы. Так, в области занятости населения считается необходимым введение принципа участия в общественных работах в качестве обязательного условия получения статуса безработного, а в сельской местности - введение обязательной проверки доходов от аренды и использования земельных участков для получения статуса безработного.
Комментируя положения Закона РФ о занятости, надо заметить, что в статье 17 этого Закона говорится о привлечении на территорию России иностранной рабочей силы. Такая позиция определяется как приоритетное право Российской Федерации. Дело в том, что с распадом Союза ССР и образованием из бывших советских республик самостоятельных суверенных государств, десятки миллионов соотечественников фактически оказались иностранными гражданами. Появилась категория населения, именуемая беженцами, мигрантами, вынужденными переселенцами. Приток этой категории населения в Россию за последние годы намного превысил миллионный рубеж. Большинство из указанных лиц приезжает в Российскую Федерацию в поисках работы, и соответствующие федеральные службы, а также органы занятости субъектов РФ и органы местного самоуправления занимаются их трудоустройством. Это обстоятельство предопределило принятие на федеральном уровне РФ и в некоторых ее субъектах законодательных и других нормативных актов, касающихся трудоустройства и условий труда иностранных граждан[108].
Привлечение иностранной рабочей силы определяется, с одной стороны, несбалансированностью собственных трудовых ресурсов и рабочих мест в России и, с другой, наличием регионов, испытывающих дефицит работников определенных профессий и специальностей, который не может быть восполнен за счет российской рабочей силы. Это предопределило необходимость выработки соответствующего правового механизма, который регламентировал бы условия привлечения на работу необходимых квалифицированных кадров из числа иностранцев. При этом должно быть создано соответствующее политико-правовое препятствие неконтролируемому притоку иностранной рабочей силы.
Источники регламентирования трудовых отношений различных категорий лиц, не являющихся гражданами России, различны и многообразны в зависимости от их правового статуса. Применительно к разным критериям можно выделить следующие категории лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации:
1.По продолжительности пребывания на территории России:
а) лица иностранного происхождения, постоянно проживающие на территории РФ;
б) лица иностранного происхождения, временно находящиеся на территории России, включая иностранную рабочую силу, привлекаемую на определенный срок на основе взаимности.
2. По основаниям (мотивам) въезда в Российскую Федерацию:
а) трудящиеся - мигранты;
б) беженцы;
в) вынужденные переселенцы.
3. По видам юридических лиц, с которыми индивиды, не являющиеся гражданами России, состоят в трудовых отношениях:
а) работающие в организациях РФ;
б) работающие в организациях с иностранными инвестициями;
в) работающие в организациях, расположенных в свободных экономических зонах;
г) командированные в Россию иностранными юридическими лицами для выполнения определенных работ;
д) работники дипломатических представительств и консульских учреждений в Российской Федерации.
Независимо от статуса указанных выше лиц, их трудовая деятельность осуществляется прежде всего на основаниях и в порядке, установленных для граждан Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ (п. 3 ст. 62) особенности регулирования труда иностранных граждан могут определятся федеральным законодательством или международными договорами Российской Федерации. Что же касается российских граждан, то их трудоустройство возможно и за границей, порядок которого регламентируется специальными правовыми актами.
