В соответствии с Конституцией Республики Казахстан и Законом «О Прокуратуре» прокурорский надзор представляет собой самостоятельную, специфическую отрасль государственной деятельности.
Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности определяется ее содержанием, которое заключается в осуществлении высшего надзора за точным и единообразным применением законов. Указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, принятии мер по выявлению и устранению любых нарушений законности. Эту деятельность, кроме прокуратуры, не могут осуществлять никакие другие государственные и иные органы, так как задачи прокуратуры отличаются от задач иных структур государства.
Специфичность прокурорского надзора состоит в том, что прокуратура не относится ни к одной ветви власти и является единым, централизованным и независимым от других органов и должностных лиц государственным органом, подотчетным только Президенту Республики Казахстан с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.
Прокуратура, являясь необходимым звеном в цепи государственной защиты, обладая конституционной надзорной функцией, призвана быть, прежде всего, инструментом обеспечения полномочий Президента Республики и с позиции закона обязана оказывать влияние на все ветви власти, тем самым, способствуя нормальной их деятельности. При этом прокуратура не подменяет представительные, исполнительные и судебные органы власти, а дополняет их, эффективно используя свои специальные полномочия.
Основная задача прокурора — выявить нарушения закона, добиться их устранения, защитить невиновных, поставить вопрос об ответственности нарушителей.
Организация, порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокуроров определяются Конституцией Республики Казахстан, Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре» от 21 декабря 1995 года № 2709, законодательными актами, международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, а также приказами Генерального Прокурора республики.
Прокуратура, в отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, в странах Европы возникла в XIII—XIV веках. Король Франции в 1302 г. учредил прокуратуру как орган, защищающий интересы монарха[31]. Эдикт (особо важный указ императоров и королей) Франциска 1 1539 года окончательно завершил развитие системы королевского розыскного процесса, в соответствии с которым судьи и их помощники, называвшиеся королевскими лейтенантами, должны были лично вести процесс. Стало обязательным взаимодействие судьи, ведущего следствие, и прокурора, дающего заключение.
В 1586 году был принят закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе государственных органов. В сферу полномочий прокурорского надзора закон включил: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производством следствия; судебно-правовую деятельность.
Очень важное значение для уголовного процесса Франции имел Ордананс 1670 года, которым разделялось расследование в суде гражданского и уголовного исков, а сторона публичного обвинения в лице королевских прокуроров получила разрешение предъявлять обвинение в совершении преступлений, влекущих за собой позорящие и мучительные наказания[32].
В дальнейшем прокуратура Франции претерпела различные преобразования. Тем не менее, ее основное предназначение оставалось неизменным: обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве. Эти функции прокуратуры были особенно важны в связи с распространением казнокрадства, взяточничества, бороться с которыми представлялось возможным лишь с помощью специальной государственной службы. Не случайно именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России[33].
В России образование прокуратуры пришлось на эпоху Петра 1, когда он в процессе реформы государственного управления пришел к выводу о необходимости создания аппарата, призванного следить за исполнением законов и бороться с чиновниками-вымогателями, казнокрадами и взяточниками. С этой целью Петр I Указом от 12 января 1722 г. учредил прокуратуру в качестве единой, общегосударственной и строго централизованной системы надзора за исполнением законов, призванной быть оплотом единства законности и правопорядка, институтом особого контроля за деятельностью различных чиновников, как орган надзора за соблюдением интересов высшей власти и государства. Но это не было копированием зарубежных моделей. Если во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал в суде, то в России же правомочия прокурора изначально выходят на контрольно-надзорные функции общегосударственного значения[34].
Слова «прокурор», «прокуратура» имеют своим корнем латинское «ргосиго», что буквально означает «забочусь», «управляю».
До судебной реформы, в 1862 году, Государственный Совет Российской империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний, в существенной мере, способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности.
Существенные изменения в структуре правовой системы произошли после утверждения в ноябре 1864 года основных актов судебной реформы[35]1. Ликвидация общенадзорных полномочий прокуратуры, как впоследствии признали государствоведы, ученые, была принята в интересах некоторых властных структур, избегавших прокурорского вмешательства в их деятельность. В дальнейшем правительство было вынуждено возродить основные элементы этого надзора.
В 20—40 годах XIX века были внесены значительные коррективы в сферу административного управления Россией и находившимися тогда под ее протекторатом северо-восточной и западной частями Казахстана. Отношения вассалитета, которые сложились в XVIII веке и продолжали иметь место практически до начала XIX века, приобрели характер колониальных. Ханская власть в Среднем и Младшем жузах была официально ликвидирована и создана система органов административно-колониального управления. Этот значительный шаг царизма на пути окончательного присоединения Казахстана к России нашел свое юридическое выражение в «Уставе о сибирских киргизах» 1822 года, в «Положении» 1824 года и в «Положении об управлении Оренбургскими казахами» 1844 года.
Созданная по административным реформам в первой половине XIX века область «сибирских киргизов (казахов)», состоявшая из пяти административно-территориальных единиц-округов, из которой впоследствии выделилась Семипалатинская область, возглавлялась областным правлением во главе с военным губернатором. Областное правление состояло из трех отделений: исполнительное, хозяйственное и судебное. По своей компетенции областное правление «сибирскими киргизами» соответствовало губернскому правлению и казенной палате по совокупности выполняемых функций. В сфере судопроизводства оно по своей юрисдикции соответствовало губернскому суду. Все судебные дела рассматривало судебное отделение под председательством губернатора или вице-губернатора. В состав областного правления и присутствия входил стряпчий, который выполнял функции представителя органов прокуратуры[36].
Таким образом, к середине XIX века стряпчий в казахских степях, являясь представителем прокуратуры, представлял орган исполнительной власти, наделенный элементами функции уголовного преследования в уголовном судопроизводстве и осуществлявший в интересах государства, наряду с Сенатом и губернаторами, общий надзор за соблюдением и исполнением законов всеми присутственными местами, должностными, в том числе судебными, и частными лицами[37].
После Октябрьской революции советская власть Декретом Совета Народных Комиссаров «О суде» от 24 ноября 1917 года упразднила ранее существовавшие дореволюционные судебные органы, адвокатуру, институты судебных следователей и прокурорского надзора. Декрет Совета Народных Комиссаров Туркестанского края от 12 декабря 1917 года упразднял окружные суды, судебные палаты и все военные суды на территории Казахстана. Предварительное следствие по уголовным делам возлагалось на местных судей, которое осуществлялось ими единолично.
В 1917—1922 годах надзор за соблюдением революционной социалистической законности осуществлялся различными органами власти. В частности, высшими органами власти и управления, местными Советами, их исполкомами и наркоматами. В Казахстане особо важную роль в осуществлении надзора за соблюдением законности в различных государственных органах, и в первую очередь в судах, играл Народный комиссариат юстиции, который был создан 26 августа 1920 года.
Декретом Казахского Центрального Исполнительного Комитета (КазЦИК) от 8 апреля 1921 года «О народном суде Казахской ССР»[38] на Народный комиссариат юстиции была возложена также организация функций обвинения и защиты. До образования прокуратуры основные функции надзора за соблюдением законности были возложены на Комиссариат юстиции и его органы на местах.
Советская власть только на пятом году существования была вынуждена признать необходимость создания надзорного органа по обеспечению законности. Прокуратура была восстановлена в 1922 году и были последовательно закреплены все ее надзорные функции. ВЦИК первоначально учреждал государственную прокуратуру в составе Народного Комиссариата юстиции.
Органы государственной прокуратуры на территории Казахстана в составе были учреждены 13 июля 1922 г. на 3-й сессии Казахского Центрального Исполнительного Комитета 2-го созыва (г. Оренбург), утвердившей Положение «О прокурорском надзоре». При этом государственная прокуратура учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции «в целях обеспечения надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью»[39].
С годами компетенция прокуроров постепенно расширялась, возникла необходимость преобразования прокуратуры в самостоятельный орган общегосударственного масштаба. После получения Казахстаном статуса союзной республики начался новый эта развития прокуратуры.
11 ноября 1936 г. за подписью первого прокурора Казахской ССР С. Ескараева был издан приказ о разделении в Казахстане Наркомата юстиции и прокуратуры на самостоятельные государственные структуры.
В 1955 году по инициативе ЦК КПСС был принят законодательный акт — Положение о прокурорском надзоре в СССР. Нормы прокурорского надзора в нем были в значительной мере кодифицированы и основывались на идеях В.И.Ленина об организации и деятельности советской прокуратуры. Более интенсивно и детально стало развиваться законодательство о прокуратуре в 70-х годах. После принятия Конституции 1977 г. был принят в 1979 г. Закон о прокуратуре СССР с изменениями, внесенными в этот закон в 1982 и 1987 г., который действовал до распада СССР и принятия законов о прокуратуре в бывших союзных республиках.
Со времени провозглашения независимости Республики Казахстан открылась новая страница в истории органов прокуратуры, произошло дальнейшее развитие прокурорского надзора за соблюдением (исполнением) законов. Воссоздана единая система ее органов, куда была включена военная прокуратура. Постановлением Верховного Совета Казахской ССР от 6 декабря 1991 года «Об образовании единой системы органов прокуратуры Казахской ССР, обеспечении их самостоятельности и независимости» образуется единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному Прокурору Республики Казахской ССР, положившая начало становлению отечественной прокуратуры.
В первый период постановлением Верховного Совета Республики Казахстан от 17 января 1992 г. был введен в действие Закон РК «О прокуратуре Республики Казахстан», в соответствии с которым прокуратура, подотчетная Верховному Совету, провозглашалась органом высшего надзора за исполнением законов.
Данный закон действовал до 21 декабря 1995 г., т.е. до вступления в силу Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, «О прокуратуре Республики Казахстан». Принятие данного нормативного правового акта было вызвано тем, что Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., несколько изменила правовое поле деятельности органов прокуратуры. Позже законодателем было изменено название действующего нормативного правового акта о прокуратуре — с Указа, имеющего силу закона, на Закон. Таким образом, современная прокуратура имеет почти трехвековую историю и является результатом длительной эволюции ее правового статуса.
