Негосударственные участники международных отношений

В отличие от межправительственных организаций, НПО — это, как правило, нетерриториальные образования, ибо их чле­ны не являются суверенными государствами. Они отвечают трем критериям: международный характер состава и целей; частный характер учредительства; добровольный характер деятельности (см.: 3, р. 47). Вот почему их причисляют к «новым акторам» (М.-К. Смуц), «акторам вне суверенитета» (Д. Розенау), «тран­снациональным силам» (М. Мерль), «транснациональным орга­низациям» (Ш. Зоргбиб) и т.п.

Существует как узкое, так и расширительное понимание НПО. В соответствии с первым, к ним не относятся общественно-по­литические движения, транснациональные корпорации (ТНК), а тем более — организации, созданные и существующие под эги­дой государств. Так, Ф. Брайар и М.-Р. Джалили под НПО пони­мают структуры сотрудничества в специфических областях, обь-

единяющие негосударственные институты и индивидов несколь­ких стран: религиозные организации (например, Экуменический Совет Церквей), организации ученых (например, Пагоушское Движение); спортивные (ФИФА), профсоюзные (МФП), право­вые (Международная Амнистия) и т.п. организации, объедине­ния, учреждения и ассоциации (см.: 3, р. 47—50).

Напротив, Ш. Зоргбиб считает, что термин «НПО» включает три вида организаций или институтов. Во-первых, это «силы об­щественного мнения». Они не могут составить реальную конку­ренцию государствам как международным акторам, с точки зре­ния влияния на мировую полигику, но оказывают существенное воздействие на международное общественное мнение. Сюда от­носятся различного рода «интернационалы»: политические (на­пример, Социнтерн); религиозные (например, Экуменический Совет Церквей); гуманитарные (Международный Красный Крест). Во-вторых, это «частные транснациональные власти», т.е. орга­низации и институты, символизирующие появление на мировой арене новых «экономических, оккультных и неконтролируемых» сил. Они выражают расхождение между политической и эконо­мической властью в международных отношениях и серьезно со­трясают организацию «мирового общества». Сюда относятся транс­национальные предприятия (ТНП), с одной стороны, и транс­национальный синдикализм, с другой. Наконец, в-третьих, это «ассоциации государств-производителей». Речь идет об организа­циях, которые являются межправительственными по своей струк­туре и составу, но транснациональными по характеру деятель­ности и которые «стремятся утвердить свое экономическое влия­ние в международном обществе, воспроизводимом как единое пространство, как общепланетарная общность». Сюда относятся:

Межправительственный Совет Стран Экспортеров Меди, Орга­низация Стран Экспортеров Железа, Международная Ассоциа­ция Боксита и, конечно, Организация Стран Экспортеров Нефти (ОПЕП) (см.: 20, р. 91-118).

Таким образом, речь идет, по существу, о всех негосударствен­ных участниках международных отношений, о том, что Д. Розе­нау назвал, в противовес традиционному миру государственных международных акторов, «вторым миром», или «полицентричным миром», состоящим из огромного, почти бесконечного числа участ­ников, о которых можно с уверенностью сказать только то, что они способны на международную деятельность, более или менее независимую от государства (см.: 7). Подобное понимание свой­ственно и теоретикам взаимозависимости, или транснационализма (см.: 8; 9).

Однако и в «узком» (и, по-видимому, более точном) понима­нии данного термина, НПО прошли впечатляющую эволюцию с

XIX в., когда появились первые международные неправительствен­ные организации, до наших дней. Так, Британское и Междуна­родное Общество Борьбы против Рабства было образовано еще в 1823 году. В начале XX века создается целый ряд добровольных обществ, в частности ведущих свою деятельность в рамках кон­фессиональных институций. В 1905 году насчитывается 134 НПО, в 1958 г. — их уже около тысячи, в 1972 г. — от 2190 до 2470, а конце восьмидесятых годов — 4000 (см. 1, р. 76; 3, р. 48; 14, р. 154; 15, р. 209). Особенно интенсивным процесс создания НПО стал с появлением на международной арене Организации Объ­единенных Наций. Многие НПО получают консультативный ста­тус при Экономическом и Социальном Совете ООН и ее специ­ализированных институтах и учреждениях, что находит свое от­ражение в статьях 71 и 58 Устава ООН.

НПО различаются по своим размерам, структуре, направлен­ности деятельности и ее задачам. Однако все они имеют те об­щие черты, которые отличают их как от государств, так и от меж­правительственных организаций. В отличие от первых, они не могут быть представлены как акторы, действующие, говоря сло­вами Г. Моргентау, во имя «интереса, выраженного в терминах власти». В отличие от вторых, их учредителями являются не госу­дарства, а профессиональные, религиозные или частные органи­зации, учреждения, институты и, кроме того, принимаемые ими решения, как правило, не имеют для государств юридической силы. И все же, им все чаще удается добиваться выполнения тех задач, которые они ставят перед собой, — и не только в профессио­нальной, но и в политической области. Это касается и таких за­дач, которые требуют серьезных уступок со стороны государств, вынужденных в ряде случаев поступаться «священным принци­пом» национального суверенитета. Так, в последние годы неко­торым НПО, — в частности тем, сферой деятельности которых являются защита прав человека, экологические проблемы, или гуманитарная помощь, — удалось добиться «права на вмешатель­ство во внутренние дела суверенных государств» (этот вопрос бу­дет рассмотрен подробнее в главе XI).

Основным «оружием» НПО в сфере международной полити­ки является мобилизация международного общественного мне­ния, а методом достижения целей — оказание давления на меж­правительственные организации (прежде всего на ООН) и не­посредственно на те или иные государства. Именно так действу­ют, например, Гринпис, Международная Амнистия, Междуна­родная Федерация по Правам Человека или Всемирная Органи­зация Борьбы против Пыток (последняя показательна и в том отношении, что объединяет усилия более 150 национальных ор­ганизаций, целью которых является борьба против применения

пыток). Поэтому НПО подобного рода нередко называют «меж­дународными группами давления». Как известно, в политичес­кой социологии термин «группы давления» фиксирует отличие общественных организаций от политических партий: если пар­тии стремятся к достижению и исполнению властных функций в обществе, то группы давления ограничиваются стремлением, с целью защиты своих интересов, оказывать влияние на власть, оставаясь вне властных структур и институтов (например, проф­союзы, предпринимательские объединения, женские организации и т.п.). Аналогичный характер имеют и международные НПО — как с точки зрения отношения к «власти» и методов действия, так и эффективности в достижении выдвигаемых целей.

Возможно, что не все НПО играют роль международных групп давления (определенные сомнения в этой связи могут иметься относительно организаций, обладающих консультативным стату­сом при ЭКОСОС ООН и ее институтах). Однако их совокупное воздействие зримо меняет сам характер международных отноше­ний, делает их существенно отличными от характера традицион­ных межгосударственных отношений, эпоха которых уходит в прошлое.

Немалое влияние на существо и направленность изменений в характере международных взаимодействий оказывают такие спе­цифические неправительственные организации, как транснацио­нальные корпорации (ТНК), которые «подтачивают» национальный суверенитет государств в такой важной сфере общественных от­ношений, как экономика. Речь идет о предприятиях, учрежде­ниях и организациях, целью которых (в отличие от НПО, охарак­теризованных выше) является получение прибыли, и которые действуют через свои филиалы одновременно в нескольких госу­дарствах, в то время как центр управления и решений той или иной ТНК находится в одном из них.

Действительно, крупнейшие ТНК обладают огромными эко­номическими ресурсами, дающими им преимущества в этом от­ношении не только перед малыми государствами, но нередко и перед средними и даже великими державами. Так, например, объем зарубежных продаж фирмы «Эксон» к середине семидесятых го­дов достиг свыше 30 миллиардов долларов, что превысило объем внутреннего национального продукта (ВНП) такой экономичес­ки развитой страны, как Швейцария (см.: 2, р. 77), и лишь не­многим уступало ВНП Мексики. Это дает ТНК возможность ока­зывать существенное воздействие в своих интересах и на полити­ческую сферу — как в странах базирования, так и в мире в целом. Характерный пример в данном отношении дает роль американс­кой компании ИТТ в свержении правительства С. Альенде в Чили в начале семидесятых годов.

ТНК — явление достаточно противоречивое. Они, несомнен­но, способствуют модернизации стран базирования, развитию их народного хозяйства, распространению ценностей и традиций экономической свободы и политического либерализма. Одновре­менно они несут с собой и социальные потрясения, связанные со структурной перестройкой, интенсификацией труда и производ­ства; новые формы господства и зависимости — экономической, технологической, а нередко и политической. В ряде случаев по­следствия их деятельности ведут к дальнейшему обострению уже имеющихся и возникновению новых экологических проблем, к разрушению национальных традиций, конфликту культур. Также бесспорно и то, что ТНК усиливают экономическую взаимозави­симость и единство мира в хозяйственном отношении, способ­ствуют созданию предпосылок для становления единой глобаль­ной культуры как планетарного, общецивилизационного явления. И это тоже приносит неоднозначные результаты, что и вызывает критику ТНК со стороны различных идейно-теоретических тече­ний — как марксистского и неомарксистского, так и либерально-демократического характера. В определенной мере результатом подобной критики явились попытки международного сообщес­тва ввести некоторые ограничения для деятельности транснаци­ональных корпораций, подчинив ее определенным правилам, не­коему «кодексу поведения». Однако усилия, предпринятые с этой целью в рамках ОЭСР и ООН, не увенчались успехом, что неуди­вительно, если учитывать заинтересованность наиболее развитых в экономическом и наиболее влиятельных в политическом отно­шении стран в беспрепятственном функционировании рыноч­ной экономики.

В современном мире насчитывается не менее семи тысяч ТНК, имеющих около 26 тысяч филиалов в различных странах на всех континентах (см.: 1, р. 78). Однако их непосредственная экспор­тно-импортная и инвестиционная деятельность затрагивает, глав­ным образом, три экономические зоны, представленные США, ЕЭС и Японией, и вне этих зон касается еще около десятка раз­вивающихся государств. Относительная защищенность рынков, развитость инфраструктур образовательной, исследовательской и информационной сфер, обеспечивающих гарантии в необходи­мой высококвалифицированной рабочей силе, влекут за собой распространение передовых технологий, сходство в образе и уровне жизни и потребления во всех трех экономических зонах. Эконо­мические процессы, контролируемые ТНК, охватывают большую часть мировой торговли, финансовых обменов и передач передо­вых технологий. Так, торговые связи между США и остальным миром на 80 % находятся в руках ТНК. В 1988 г. эспорт товаров и услуг из американских филиалов ТНК в Соединенные Штаты

составил 87 миллиардов долларов, или 19 % всего импорта США (см.: 14, р. 89).

Указанные процессы способствовали ускоренной экономичес­кой интеграции в Европе, Америке и Азии, усилению конкурен­ции и в то же время взаимозависимости между главными эконо­мическими регионами современного мира. Вместе с тем они имели не менее серьезные последствия и политического характера.

Пожалуй, наиболее значимыми среди этих последствий, вы­звавшими эпохальные изменения в облике современного мира и характере международных отношений, явились кризис в СССР, распад «мировой социалистической системы», а затем и разруше­ние Советского Союза со всеми его драматическими результата­ми для России и других бывших союзных республик. Конечно, указанные события имели и глубокие внутренние причины — неэффективность установленной в результате революции 1917 года социально-экономической и политической системы, преступные режимы, некомпетентные и коррумпированные руководители и т.п. Но особенно важную роль эти внутренние причины приоб­рели именно в свете той постиндустриальной революции конца 60-х — начала 70-х годов, которая так нелегко далась Западу и которая, фактически, прошла мимо нашей страны. По вине сво­их бездарных руководителей, увлеченных сиюминутными выго­дами от «нефтедолларов», а по сути, от хищнической эксплуата­ции природных богатств в сложившейся в те годы мировой эко­номической конъюнктуре, СССР оказался в ситуации прогресси­рующего отставания от века микроэлектронных технологий. По­пытки же «подтянуть» систему до уровня экономически развито­го мира путем «ускорения» и «перестройки» оказались роковыми для страны, политическая система которой обнаружила свою пол­ную неспособность к какому-либо реформированию. Во всяком случае, сегодня становится все более очевидной бесплодность и разрушительный характер попыток подобного «реформирования», если они не предваряются продуманными, учитывающими социо-культурные реальности и традиции народа экономическими пре­образованиями.

Таким образом, ТНК обладают определенной автономией в своих решениях и деятельности, способны вносить изменения в международные отношения, учитываются государствами в их

внешней политике, то есть отвечают всем признакам влия-

тельного международного актора.

В меньшей степени этим признакам отвечают другие участни­ки международных отношений — такие, как, например, нацио­нально-освободительные, сепаратистские и ирредентистские дви­жения, мафиозные группировки, террористические организации, региональные и местные администрации, отдельные лица. Часть

из них, например, национально-освободительные и сепаратист­ские движения, являются, скорее, международными субъектами в вышеприведенном социологическом (а не юридическом) зна­чении этого термина, — то есть они стремятся стать акторами (в данном случае, суверенными государствами). С этой целью они добиваются членства или хотя бы статуса наблюдателя в автори­тетных межправительственных организациях, считая участие в них важным звеном в обретении статуса международного актора. Так, ООП является членом Лиги Арабских Государств, Организации Исламская Конференция, Движения Неприсоединения и обла­дает статусом наблюдателя в ООН. Это, однако, не давало ей вплоть до последнего времени полной легитимности в глазах не­которых международных акторов (прежде всего Израиля, но так­же, в известной степени, и таких арабских государств, как Амма­на и Иордании). Несмотря на провозглашение председателем ООП Я. Арафатом на сессии Национального Совета Палестины 15 де­кабря 1988 г. создания Палестинского государства и признание его большинством арабских государств, фактического образова­ния (а соответственно, и международно-правового признания) такого государства не произошло.

Растущая взаимозависимость приводит к развитию функцио­нального и институционального международного сотрудничест­ва, участниками которого выступают различные предприятия, фирмы, административные структуры и граждане приграничных зон соседних государств, а также регионы и отдельные города различных стран (см.: 3, р. 53—55). В первом случае (функцио­нальное трансграничное взаимодействие) речь идет об установ­лении контактов и обменов между представителями сопредель­ных государств, в основе которого лежит общность интересов и потребностей, и которое нередко устанавливается как бы стихий­но, то есть помимо официальных договоренностей между госу­дарствами (а иногда и вопреки им). Таковы, например, отноше­ния между жителями приграничных районов России и Китая или отношения между сопредельными районами стран СНГ, жители которых фактически игнорируют запреты и ограничения властей на взаимную торговлю. Примером второго (институционального сотрудничества локального характера) выступают достаточно пред­ставительные международные организации, формирующиеся вне национально-государственных рамок (Ассоциация породненных городов; Совет коммун Европы и т.п.). Кроме того, в федератив­ных государствах наблюдается феномен своего рода фрагмента­ции внешней политики, когда руководство субъектов федерации в стремлении более полно отстоять свои интересы устанавливает прямые связи на международной арене и тем самым как бы нару­шает прерогативы суверенного государства, частью которого дан-

ный субъект является. Иногда развитие такой, по выражению ка­надского исследователя П. Сольдатоса, «субнациональной дип­ломатии» происходит с согласия соответствующих государств и осуществляется в рамках международного права: так, Квебек уже с 1882 г. имеет своего генерального представителя во Франции (см.: там же, р. 54). В других случаях наблюдается конфликт цен­тральных и местных властей. В настоящее время это характерно для Российской Федерации.

Указанные примеры вновь возвращают нас к центральному для проблемы участников международных отношений вопросу:

какой из типов этих участников — государство, международные организации или же «параллельные участники» («акторы вне су­веренитета») — будет определять содержание и характер между­народных отношений в обозримом и более отдаленном будущем? Как мы могли убедиться, по данному вопросу существует мно­жество точек зрения, крайние из которых отдают предпочтение либо традиционным (прежде всего государству), либо нетрадици­онным участникам. Важно, однако, подчеркнуть, что сторонни­ки как одного, так и другого из этих полюсов избегают детерми­нистских подходов. Поэтому существо полемики перемещается в методологическую плоскость: что считать основой для выводов? Поиск специфических факторов, оказывающих влияние на пове­дение акторов и изучение той роли, которую играют те или иные из этих факторов в эволюции международных отношений? Или же анализ традиционных и нетрадиционных акторов, с целью определения главных и второстепенных из них с точки зрения как состояния, так и тенденций указанной эволюции? Споры продолжаются, и острота их усиливается по мере нарастания при­знаков изменения привычного международного порядка, исклю­чающих однозначные ответы на вышеприведенные вопросы. Вместе с тем не вызывает сомнений то обстоятельство, что ука­занные изменения во многом зависят от целей, которые ставят перед собой международные акторы, и от избираемых ими средств их достижения.