Зарождение общинного местного самоуправления. Историю местного самоуправления на территории нашей страны можно разделить на два длительных по времени периода.
Первый период охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.
Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.
Самоуправление вообще существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается тогда, когда появляются союзы общин, объединившиеся на основе экономических и политических интересов, на определенной территории и образовавшие вертикальное соподчинение власти, например, в Греции, Риме, Сербии и т.д. Впервые правовое оформление оно получило в Риме в I веке до нашей эры. У славян община зарождается со времен разложения родового строя и переселения их с побережья Дуная на русские земли. Славяне стали переселяться с Дуная тогда, когда их родовой быт был сильно потрясен и даже расстроен римлянами и греками, которые постепенно занимали их земли, строили там свои города. Переселение происходило по принуждению. Близкое и продолжительное соседство славян с греками и римлянами на Дунае развило в них потребность общественного устройства <1>.
--------------------------------
<1> Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888. С. 7, 8.
И.Д. Беляев утверждает, что "славяне уже пришли на Русь, находясь в известной степени развития", что "общественное устройство у них не было родовое, а общинное" <1>. Общины же представляли собой по сущности и форме самоуправляющиеся единицы, которые формировались самим народом. В.Д. Иванов считает, что у славян община была формой только территориальной организации. С этим нельзя, по-видимому, согласиться, учитывая процесс становления территориальной общины. Об этом будет сказано несколько позднее. К.С. Аксаков доказывает, что община постоянно была основой русского общественного устройства <2>. Соседство с Римом, Грецией, Сербией, где самоуправление в виде общин появилось и действовало значительно раньше, безусловно, оказало влияние на славянские племена. О влиянии Греции и Рима на славянские народы отмечает С.М. Соловьев <3>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 8.
<2> Иванов В.Д. Откуда есть пошла Русская земля. М., 1986. Кн. 1. С. 14.
<3> Соловьев С.М. Чтения и рассказы по истории России. М., 1989. С. 26, 162.
Таким образом, общины как самоуправляющиеся единицы, по утверждению русских ученых, появились в результате разложения родового строя и переселения славян с побережья Дуная. В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы.
Экономическая и территориальная основы общинного самоуправления. Объединение славян в общины было обусловлено экономическими интересами <1> и стремлением организовать защиту от нападения неприятеля <2>.
--------------------------------
<1> Греков Б.Д. Киевская Русь. М., 1949. С. 74.
<2> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1888. С. 9.
Следует обратить внимание на то, что в основу деятельности общин было положено производственное, трудовое начало. Люди осознавали, что без создания продукта или товара первой необходимости, без приобретения его путем промысла, без строительства жилья существование невозможно.
Изначально община имела не столько территориальный признак, сколько производственный. Затем развитие производственных общин как форм самоуправления постепенно приводит их к свободному объединению по интересам на определенной компактной территории. Такова, например, эволюция купеческих общин, объединявших в одно целое людей различных племен. Купцы составляли свои общины (сотни), которые имели своих выборных старост (сотских) и жили улицами или слободами.
Свои общины имели "черные люди", к которым относились ремесленники и разнорабочие, земледельцы и сельские промышленники, а также торговцы, не записанные в купеческие общины. "Черные люди" в городах жили также по интересам улицами, в селах на землях общин, объединенных смежными экономическими интересами.
Развитие собственного общинного производства подтверждается широкими внешнеэкономическими связями славян с народами других стран. Производственные товары и продукты славянские купцы доставляли в Византию, Болгарию, Литву, Грецию <1> и т.д. О торговле кривичей с Византией свидетельствует Император Константин Порфирородный (X век н.э.). Он отмечает, что в Константинополь ежегодно приходили купеческие лодки из Смоленска в июне месяце, или около этого времени <2>. О торговле славян воском, медом, мехами, кожами, железом детально рассказывает Валентин Иванов <3>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1888. С. 15.
<2> Там же.
<3> Иванов В.Д. Русь Великая. М., 1990. С. 74 - 77.
Объединение людей на производственной основе по интересам стало отправной точкой зарождения производственного общинного самоуправления. С развитием производства совершенствовалось и общинное управление, улучшались быт и жизнь людей, повышался уровень цивилизации. Конечно же, это измерялось не годами, а целыми столетиями.
Наиболее распространенной на Руси была сельская община. Но со временем жизнь потребовала формирования городских общин. Это, по-видимому, диктовалось нарастающим процессом разделения труда и необходимостью обеспечения защиты от неприятеля.
Переселение в чужую землю, занятую финскими и латышскими племенами, заставило славян строить города и жить общинами.
Уличи и тиверцы, жившие по побережью Черного моря, от Нижнего Дуная до Днепра, по утверждению баварского географа, относящемуся ко второй половине IX века, построили соответственно 318 и 148 городов <1>. Города имели также дулебы, волыняне, древляне, поляне, северяне, кривичи, новгородцы, половцы, т.е. общинное устройство имело широкое распространение на Руси до 988 года <2>. Б.А. Рыбаков утверждает, что города появились на Руси в VII и VIII веках <3>. Ключевский считает, что они появились в VIII веке <4>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1888. С. 9.
<2> См. об этом: Греков Б.Д. Указ. соч. С. 92 - 105.
<3> Рыбаков Б.А. Ремесло Древней Руси. М., 1948. С. 99.
<4> Ключевский В.О. Боярская Дума Древней Руси. М., 1902. С. 22.
Сами общины представляли собой такую форму осуществления власти и управления, которая по организации, структуре, форме и содержанию представляла ячейку самоуправления.
Структура местного самоуправления в данный период носила производственно-территориальный характер. Производственные, купеческие общины, общины "черных людей", сформированные на основе экономических интересов, размещались в различных частях города.
В Новгороде и Пскове в качестве таких частей были концы и улицы. Другие города и пригороды имели только уличное деление.
В более поздние времена части территориальных общин стали называться в зависимости от того, какой вид деятельности был сконцентрирован на данной компактной территории. Например, в Новгороде были Гончарский конец и Плотницкий конец, являвшиеся административными единицами. Это свидетельствует о том, что здесь концентрировалось развитие ремесленного и строительного дел.
Итак, местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Говоря о производственно-территориальном характере общин, Б. Чичерин замечает, что община - это корпорация, составленная из корпораций различного характера по интересам. С одной стороны, в Новгороде существовали территориальные общины: концы, улицы, с другой стороны, "сословные союзы суть ремесленные цехи, купеческие гильдии или товарищества" <1>.
--------------------------------
<1> Чичерин Б. Курс государственной науки. Ч. 1: Общее государственное право. С. 118, 119.
Все люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Они были зависимы от общества, организуясь в определенные формы. К.М. Коркунов считает, что организация самоуправления устанавливает зависимость от общества <1>. История общинного самоуправления подтверждает это. Участие в управлении принимали только члены общин.
--------------------------------
<1> Коркунов К.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1909. С. 268.
Формы осуществления местного общинного самоуправления. Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Самоуправление производственных, территориальных общин проявлялось в том, что большинству из них была присуща вечевая форма управления.
Летописец, упоминая о вечевом устройстве общественной жизни у русских славян, отмечает: "Новгородцы бо изначала, и Смоляне, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут". Видимо, высшим органом власти было городское вече, решение которого для всех в равной степени считалось обязательным к исполнению. Пригороды выступали в роли территорий, на которых были свои вече и избираемые ими органы или должностные лица. И.Д. Беляев считал, что "общинное вечевое устройство" у славян проникло во все стороны общественной жизни. Каждое племя являлось союзом городов, город являлся союзом улиц, улица - союзом семейств <1>. В каждом городе было свое вече. Город делился на улицы. Улицы имели свои вече и избираемых ими должностных лиц.
--------------------------------
<1> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1888. С. 5.
О наличии общинного местного самоуправления в пригородах у кривичей и смолян по их главному городу свидетельствует Нестор. Он говорит, что "Смольняне, также как и Новгородцы, управлялись в древности вечем" и что "вече старшего города Смоленска было руководителем всех кривских пригородов" <1>. Это утверждение свидетельствует о наличии вече в пригородах как формы местного самоуправления, которое зависело от общего городского вече. Подобным образом вече действовало в древнем Полоцке, о чем свидетельствует запись Нестора.
--------------------------------
<1> Там же. С. 15.
Город выступал в роли политического центра, определявшего основную стратегическую линию по всем направлениям, которую должны были выполнять пригороды, представлявшие собой местное общинное самоуправление с относительной самостоятельностью. Общегородское вече представляло собой совокупность представителей производственных общин.
Производственная, корпоративная связь, образующая крепкие союзы из самостоятельных общин, послужила основой формирования центрального представительства, т.е. местное общинное самоуправление переросло в народное представительство на уровне городов и земель. Такая форма построения центральной власти придавала ей экономическую и политическую значимость, ибо власть опиралась на производство и собственность.
А. Васильчиков, оценивая роль самоуправления, делает следующий вывод: "справедливо и верно, что самоуправление, при постепенном и благоразумном развитии, ведет неминуемо к народному представительству; и как ручьи, следуя естественному склону почвы, сливаются в реки и моря, так отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий, стекаются в общие представительные собрания" <1>.
--------------------------------
<1> Васильчиков А. О самоуправлении. СПб., 1869. С. 28, 29.
В данный период, можно сказать, уже сложилась своеобразная модель местного самоуправления в виде форм непосредственной и представительной демократии. Вече и сходки, в которых принимали участие все жители тех или иных частей города или пригорода, состоявшие в общинах, можно вполне назвать формой непосредственной демократии.
Выборных должностных лиц, избираемых на вече, можно отнести к форме представительной демократии. В то же время выборные должностные лица, например, старосты, осуществляли функции исполнительных органов, т.е. они выступали в качестве представительного и в качестве исполнительного органа местного самоуправления.
Немаловажным признаком наличия местного самоуправления в городах является, на наш взгляд, образование на посадских улицах отдельных общин. Члены этих общин назывались уличанами и имели своих выборных уличанских старост. У них были даже свои уличанские суды, сходки и вече <1>.
--------------------------------
<1> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1888. С. 40.
Компетенция местного общинного самоуправления. Уже в тот далекий от нас исторический период в реальной жизни сложились элементы понятия компетенции самоуправляющихся общин.
Компетенция осуществлялась общинами через вече и избираемые ими органы посредством реализации прав и обязанностей применительно к определенным предметам ведения.
С.В. Юшков, характеризуя новгородское вече по источникам права, отмечает, что "вече, прежде всего, было законодательным органом". Оно выбирало, сменяло должностных лиц и, следовательно, осуществляло высший контроль за ними. Вместе с тем вече ведало финансами: устанавливало налоги и производило их раскладку. Оно ведало и внешней политикой - объявляло войну и заключало мир. Вече, кроме того, обладало высшей судебной властью.
Посадские и тысяцкие относились к исполнительной власти. Посадники Новгорода принимали участие в суде, вели непосредственно переговоры с соседними государствами. Тысяцкие в Новгороде регулировали торговлю, были судьями по торговым делам <1>.
--------------------------------
<1> Памятники Русского права / Под ред. С.В. Юшкова. М., 1953. Вып. 2. С. 15.
Мы видим, что старший город решал общегосударственные проблемы с помощью непосредственной формы демократии, которой являлось вече, и с помощью выборных должностных лиц, представлявших исполнительную власть.
Что же касается вече улиц, отдельных профессиональных общин, пригородов и их выборных должностных лиц, то они решали задачи на основе решений вышестоящего, общегородского вече, приближенного к нуждам и потребностям местных жителей.
Сюда, по-видимому, относились вопросы организации сбора налогов, обработки земли, производства различного рода продуктов и товаров, развития ремесла и промыслового дела, обустройство территорий и т.д.
К компетенции вече общин, улиц, пригородов были также отнесены вопросы избрания своих старост и других выборных должностных лиц. В ряде случаев местное вече осуществляло судебные функции как суд первой инстанции.
Кроме того, в связи с тем, что все-таки вече избирало своих старост, оно определяло и круг их полномочий. Такими полномочиями были: участие старост в общегородском вече, право старост представлять других участников в общегородском вече.
Старосты и другие выборные лица осуществляли экономические функции и оперативное управление делами местного значения, собирали народ на вече, вели вече, организовывали работу общин, представляли их интересы в различных отношениях, вплоть до заключения международных договоров.
Правовую основу организации и деятельности местного самоуправления составляли решения вече старшего города, а также принимаемые на их основе собственные решения вече частей города, улиц, пригородов, отдельных общин. Местное нормотворчество не должно было противоречить решениям, принимаемым на вече старшего города. Центральным актом, в какой-то мере регулирующим правовое положение местного самоуправления, является Договор князя Игоря с греками от 945 года.
Первое указание этого договора касается значения земщины на Руси. На первой странице договора встречается целый ряд имен послов, отправленных в Грецию для заключения договора. Здесь, кроме послов от Игоря, от сына его Святослава, от княгини Ольги, встречаются имена послов от какой-то славянки Предславы, от дружинников и от купцов <1>, т.е. здесь мы встречаем представителей общин как самоуправляющихся единиц.
--------------------------------
<1> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1888. С. 58.
Конечно же, наличие тех или иных полномочий и их реализация связаны с материальной базой общинного самоуправления. Б. Чичерин считал, что выгоды, т.е. положение членов общины, зависят от ее имущественного состояния. По его утверждению, как частная корпорация община имела свое имущество, свое хозяйство, свой бюджет, улицы, дороги, водные пути, здания. Она владела также землей. По существу, общине принадлежало имущество, предназначенное для общественных потребностей. Наличие имущества как раз и являлось основой властных полномочий общины, с помощью которых она осуществляла свои функции <1>.
--------------------------------
<1> Чичерин Б. Указ. соч. С. 391.
Б. Чичерин рассматривал общину как местный союз в отношении к своим членам, как юридическое лицо, владеющее имуществом, как центр управления <1>. Уже в данный период местное самоуправление в форме общины располагало всеми необходимыми признаками экономической и юридической самостоятельности.
--------------------------------
<1> Чичерин Б. Указ. соч. С. 387.
Соотношение местного общинного самоуправления с центральной властью. Важнейшим вопросом, имеющим актуальное значение на протяжении всех периодов развития местного самоуправления, является вопрос о его взаимоотношении с центральной властью.
В данный период взаимоотношения строились, судя по утверждению Нестора, по принципу подчиненности пригородов старшим городам, являвшимся политическими центрами. Из вышеуказанного выражения Нестора: "Новгородцы бо изначала, и Смоляне, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут" <1> вытекает, что решения, принимаемые на вече старшего города, являлись законом, обязательным к исполнению воли, в том числе вече, должностными лицами и органами местного самоуправления пригородов, улиц, общин и т.д.
--------------------------------
<1> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1888. С. 18.
В Новгородской земле, где вече сильно ограничивало княжескую власть, князь в меньшей степени мог влиять на местные органы. У него фактически отсутствовало право на собственность, на осуществление действенных финансовых и налоговых операций. Даже старосты, которые избирались уличанскими, пригородными вече, фактически не подчинялись князю. Они подчинялись решениям вече старшего города и тех вече, которые их избрали. Это свидетельствует о большой значимости и действенности народной власти в лице вече и избираемых им должностных лиц.
Земщина вполне могла воздействовать на князя и заставить его выполнять определенные задачи. Так, например, киевская земщина заставила князя Святослава отказаться от похода в Дунайскую Болгарию, когда в его отсутствие на Киев напали печенеги <1>. И Святослав выполнил указание земщины.
--------------------------------
<1> Там же. С. 27, 28.
Взаимодействие с центральной властью состояло и в том, что в состав общегородского вече обязательно входили представители частей старшего города, улиц, общин, пригородов. Подобная форма, судя по источникам русского права, а также по выводам ряда юристов и историков, была достаточно распространенной на Руси.
Такой подход к формированию высшего законодательного органа, каким являлось вече старшего города, объединял интересы людей как в политическом, так и в экономическом смысле.
В итоге это стало одним из важных шагов к формированию государственности. Вначале славяне объединялись вокруг городов, затем города стали тяготеть к более крупным политическим центрам. Объединение крупных городов с их пригородами как раз и составило в итоге то, что называется государством.
Применительно к данному периоду самоуправление можно определить как непосредственное участие народа в местном внутреннем управлении, организованном на уровне общин, улиц, частей города, пригородов, базирующееся на основе собственного производства, собственности, выборности должностных лиц, зависимости от решений центральной представительной власти по определенному кругу вопросов, самостоятельности в решении задач местного значения.
