Обновление законодательства в период кризиса и перестройки

В сентябре 1976 г. ЦК КПСС, Президиум Верховного Совета СССР и Совет Министров СССР приняли постановление «О подго­товке и издании Свода законов СССР». В Свод должны были войти все законодательные акты и постановления правительства, имеющие общенормативный характер. В марте 1978 г. была одобрена схема Свода, включающая семь разделов законодательства: об обществен­ном и государственном устройстве, о социальном развитии, культуре и социально-экономических правах граждан, о рациональном ис­пользовании и охране природных ресурсов, о народном хозяйстве, о международных отношениях и внешних экономических связях, об обороне страны и охране государственных границ, о правосудии, прокурорском надзоре и охране правопорядка. Подготовку Свода должно было осуществлять Министерство юстиции СССР через по­средство специальной комиссии и научно-исследовательского ин­ститута. Работу предполагалось закончить к 1985 г. Соответствую­щие своды должны были быть подготовлены в каждой союзной республике.

В декабре 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР издал постановление об организации работы по приведению законода­тельства Союза СССР в соответствие с Конституцией. Вслед за этим принимаются законы: о Верховном Суде СССР, Прокуратуре СССР, Государственном арбитраже, адвокатуре, народном контроле, мест­ных органах государственной власти, охране атмосферного воздуха, охране животного мира, были приняты Основы жилищного законо­дательства. Во всех актах учитывались новые положения Конститу­ции. Параллельно проводилась инкорпорация законодательства: от­менялись акты, противоречащие друг другу, поглощенные другими или утратившие силу, устранялась многочисленность актов по одним и тем же проблемам. До 1970 г. работу по инкорпорации проводила Юридическая комиссия при правительстве, затем министерства юс­тиции республик.

Для проведения кодификационных работ на союзном и респуб­ликанском уровнях в качестве подготовительного этапа составля­лись систематические собрания действующего законодательства (ис­торическую аналогию можно провести с составлением Полного Со­брания законов и Свода законов, осуществленным в начале XIX века комиссией М. Сперанского).

Большое число законодательных изменений происходило в пе­риод перестройки. В системе актов, регламентирующих систему выс­ших органов власти, наиболее важным новшеством стал закон (март 1990 г.) об учреждении поста Президента СССР. Его положения были включены в Конституцию. Президент избирался на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Кандидат, по­лучивший больше половины голосов избирателей, принявших учас­тие в голосовании, считался избранным. Президент представляет Верховному Совету кандидатуры главы Правительства, Генерально­го прокурора, Председателя Верховного Суда, по согласованию с Правительством освобождает и назначает его членов. Президент возглавляет Совет Федерации, в который входят высшие должност­ные лица союзных республик. При Президенте действует совеща­тельный Президентский Совет. Президент на основе законов издает указы.

В декабре 1990 г. принимается Закон «О всенародном голосова­нии (референдуме СССР)», предусматривающий новую форму непо­средственного участия народа в осуществлении государственной власти. Предметами референдума могли быть: принятие новых или изменение законов СССР, выявление общественного мнения по наи­более важным вопросам. Право назначить референдум принадлежа­ло Съезду или Верховному Совету СССР.

В апреле 1990 г. был принят Закон «О разграничении полномочий между Союзом СССР и субъектами федерации», подчеркивающий право союзной республики на выход из СССР, решение о чем может быть принято на референдуме. Права союзных республик (внешнеполитические, экономические и др.) существенно расширялись. Функции, не входившие в исчерпывающий перечень исключитель­ных полномочий Союза, резюмировались закрепленными за союз­ной республикой. Порядок выхода союзной республики из состава СССР регламентировался Законом (апрель 1990 г.) «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из ^СССР». Одновременно принимается Закон «О правовом режиме чрезвычайного положения», в котором устанавливался: порядок вве­дения чрезвычайного положения, круг органов, имеющих на это право (Президент СССР, Верховные Советы СССР и республик) и чрезвычайные полномочия на период введение этого решения.

Основные изменения происходили в сфере «переходной» эконо­мики. В феврале 1990 г. Верховный Совет СССР принял Основы законодательства СССР и союзных республик о земле. Определя­лось, что «земля является достоянием народов, проживающих на данной территории». Граждане получали право приобретать землю в пожизненное наследуемое владение или в аренду. Подробно рег­ламентировался режим предоставления земель физическим и юри­дическим лицам. Контроль за землепользованием возлагался на местные советы.

В марте 1990 г. был принят Закон «О собственности в СССР», в котором перечислялись ее три основные формы: собственность граждан, коллективная и государственная. Кроме того, допускалось существование в СССР собственности иностранных государств, международных организаций, иностранных юридических лиц и граждан. Собственность может быть долевой или совместной (общая собственность нескольких лиц) и смешанной (совместная собствен­ность советских и иностранных субъектов). Формами коллективной собственности являлись: собственность арендного предприятия, ко­оператива, хозяйственного общества, товарищества, акционерного общества, хозяйственной ассоциации, общественной организации и фонда, религиозной организации. Государственная собственность подразделяется на общесоюзную, союзных, автономных республик, автономных областей и округов, собственность административно-территориальных образований (коммунальная), государственных предприятий, трудовых коллективов, государственных учреждений.

В апреле 1990 г. был принят Закон «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», разгра­ничивающий полномочия Союза и республик в сфере экономики и финансов. В законе закреплялось понятие «общесоюзного рынка», основой формирования и функционирования которого признава­лась «самостоятельность предприятий, объединений, организаций индивидуальных товаропроизводителей», действующих в условиях равноправия и состязательности всех форм собственности и в сфере действия антимонопольного законодательства.

В июне 1990 г. был принят Закон «О предприятиях в СССР», направленный на развитие хозяйственной самостоятельности пред­приятия и хозяйственного расчета. Перечислялись виды предпри­ятий: индивидуальные, кооперативные, в форме акционерного или иного хозяйственного общества или товарищества, принадлежащие общественным или религиозным организациям. Государственные предприятия делились на; союзные, республиканские, областные, окружные и коммунальные. Предполагалось создание совместных предприятий, арендных и малых государственных предприятий. Предприятия могут объединяться в союзы, хозяйственные ассоциа­ции, концерны по отраслевому, территориальному и иным призна­кам. Чистая прибыль предприятий (после уплаты налогов и других платежей в бюджет) поступала в полное распоряжение предпри­ятий. Основу планов предприятия составляют договоры, заключен­ные с потребителями, договор стал основой всех отношений, в кото­рые вступало предприятие. Предприятие само устанавливало цены на свою продукцию.

Государство обязано обеспечивать предприятию, независимо от форм собственности, равные правовые и экономические условия хозяйствования, способствовать развитию рынка и при регулирова­нии использовать лишь экономические рычаги. Само предприятие несет за все свои действия полную имущественную ответственность.

В декабре 1990 г. Верховным Советом СССР были приняты Ос­новы законодательства об инвестиционной деятельности в СССР, перечислявшие в качестве объектов такой деятельности: вновь со­здаваемые и модернизируемые основные фонды и оборотные сред­ства, ценные бумаги, целевые денежные вклады, научно-техничес­кую продукцию, интеллектуальные ценности, имущественные права и др. Субъектами (инвесторами и участниками) могут быть советские и иностранные граждане, юридические лица, государства.

Демократизация социальных структур проявилась в содержании новых законов «Об общественных объединениях» (октябрь 1990 г.) и «О профессиональных союзах» (декабрь 1990 г.). К общественным объединениям законодатель относил: политические партии, массо­вые движения, профсоюзы, женские, ветеранские организации, ор­ганизации инвалидов, молодежные и детские, научные, технические, культурно-просветительские, физкультурно-спортивные и иные добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие объединения граждан. В законе о профсоюзах наряду с общими правами союзов перечислялись их имущественные права: как юридические лица они «владеют, пользуются и распоря­жаются принадлежащими им на праве собственности имуществом и денежными средствами», могут участвовать во внешнеэкономичес­кой деятельности, создавать банки, страховые и акционерные обще­ства, совместные коммерческие предприятия, заниматься издатель­ской деятельностью, формировать различные фонды.

В области уголовного права внимание законодателя вновь при­влекла спекуляция «В связи с усилившимися негативными явления­ми на потребительском рынке и использованием этих обстоятельств в целях извлечения незаконных доходов... при переходе к рыночной экономике...» законом СССР (октябрь 1990 г.) под спекуляцией по­нималась скупка товаров, на которые установлены государственные розничные цены. Спекуляция могла иметь место на предприятиях торговли; под ней понималась продажа товаров со складов, баз и т.п. в нарушение установленных правил; сокрытие товаров от покупате­лей; уклонение от регистрации. Дальнейшее развитие рыночных отношений изменило представления о спекуляции и о ее соотноше­нии с легальной торговой деятельностью.

В целом законодательство периода «перестройки» заложило пра­вовую основу для радикальных социально-экономических преобра­зований последующих лет.

109. Преобразования в государственном аппарате и праве в период 91—93 гг.

Современные тенденции правового развития России, можно ска­зать, только намечаются. Несмотря на большое количество издан­ных актов (а может быть, именно в силу этого), главные стратегичес­кие направления развития лишь формируются. Общая задача, по­ставленная перед законодателем, — обеспечить правовую базу ры­ночным отношениям — не может считаться достаточно конкретизи­рованной. Решается она двумя способами: изданием актов общего значения (основ, кодексов, актов широкого радиуса действия) и конкретных, узконаправленных норм, регулирующих отношения, которые представляются законодательно наиболее важными и акту­альными.

Развитие рыночных отношений потребовало принятия специаль­ных законов: «О товарных биржах и биржевой торговле» (февраль 1992 г.) и «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» (ноябрь 1992 г.). Эти акты были приняты на фоне нарастающих инфля­ционных процессов, усиления частно-хозяйственных начал и эконо­мического ослабления государственного сектора экономики.

Для решения хозяйственных споров между предприятиями и более четкого урегулирования этой процедуры в марте 1992 г. при­нимается Арбитражный процессуальный кодекс Российской Феде­рации и вносится ряд соответствующих изменений в ГК и ГПК РСФСР. Экономическая политика конверсии в оборонной промыш­ленности потребовала принятия в марте 1992 г. специального акта.

В мае и июне 1992 г. принимаются законы, направленные на интенсификацию обращения объектов недвижимости: Закон о зало­ге и дополнения к Закону «О приватизации государственных и муни­ципальных предприятий». В июне вносится ряд существенных изме­нений и дополнений в Гражданский кодекс, также ориентированных на развитие рынка и рыночных отношений.

Тогда же, в июле, принимается целый пакет законов, направлен­ных на развитие новых экономических начал. Среди них: «О крес­тьянском (фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе», «О банках и банковской деятельности в РСФСР», «О предприятиях и предпринимательской деятельности», «О конкуренции и ограни­чении монополистической деятельности на товарных рынках», «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». Все основные положения этих актов позже (в конце 1994 г.) войдут в принятую Государственной Думой часть первую нового Гражданского кодекса.

В декабре 1992 г. принимается закон, предоставивший гражданам право получать в частную собственность и на продажу земельные участки. Земля перестает быть монопольной собственностью госу­дарства.

Вместе с тем правительство предпринимает меры по регулирова­нию выходящих из-под контроля хозяйственных отношений. В фев­рале 1993 г. был образован Комитет по земельным ресурсам и земле­устройству. Тогда же принимается правительственное постановле­ние «О государственном регулировании иен на хлеб и хлебобулоч­ные изделия». В апреле принимается Положение о Госкомитете Российской Федерации по промышленной политике. Однако начала хозяйственной децентрализации и автономии все шире вторгаются в экономику.

В феврале 1993 г. принимается Указ Президента РФ «О мерах по регулированию порядка обращения и погашения приватизационных чеков» — широкая акция по приватизации государственной собст­венности предполагала оживление коммерческого оборота, частной инициативы и ослабление государственных монополий. В марте при Президенте учреждены Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам, а правительство принимает постановление об усилении валютного и экспортного контроля. В апреле принимается Положе­ние о Фонде поддержки предпринимательства и развитии конкурен­ции. В мае формируется Совет по развитию предпринимательства при правительстве, в августе была образована Межведомственная комиссия по содействию организации акционерных промышленных компаний и финансово-промышленных групп (в начале декабря).

В 1993 г. принимается ряд актов, регламентирующих процессы акционирования, а также направленных на либерализацию внешне­экономической деятельности.

В декабре принимается Положение о Российском фонде феде­рального имущества и Положение о Продовольственной комиссии Совета Министров — тем самым делается попытка сформировать механизмы общегосударственного экономического регулирования. Параллельно происходит регламентация деятельности налоговых и аудиторских служб.

С конца декабря начинается реализация Государственной про­граммы приватизации государственных и муниципальных предпри­ятий. Легализируются новые формы собственности (трасты). В фев­рале 1994 г. создается Комиссия по товарным биржам при Госкоми­тете по антимонопольной политике и поддержке новых экономичес­ких структур, а также принимаются акты о порядке лицензирования бирж и государственном комиссаре на товарной бирже.

В мае 1994 г. с указа Президента начинается новый этап в рефор­ме государственных предприятий — на базе ликвидируемых феде­ральных предприятий предлагалось создавать «казенные заводы». Параллельно уточнялась государственная налоговая политика в от­ношении государственных предприятий и принимались меры по укреплению платежной дисциплины. Проблема неплатежей встала во весь рост: в июне принимается Указ «О продаже государственных предприятий — должников». Меры по обеспечению государствен­ного управления экономикой предлагались также в июльском указе Президента РФ.

Одновременно (март 1994 г.) была выработана и утверждена постановлением правительства Программа демонополизации эко­номики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации, в сентябре принимается правительственное постановление об акти­визации работы по привлечению иностранных инвестиций в эконо­мику. В октябре были расширены полномочия правительства по передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность.

Реорганизация системы высших органов власти и управления начинается с внесения изменений во внутренний порядок их работы. В феврале и июне 1992 г. вносится ряд изменений в регламент Вер­ховного Совета РСФСР. В апреле ряд изменений и дополнений был внесен в текст Конституции РСФСР. В октябре был принят Закон «О защите конституционных органов власти в Российской Федера­ции», в ноябре — внесены изменения в Закон «О выборах народных депутатов РСФСР». В декабре принимается Закон «О Совете Мини­стров — Правительстве Российской Федерации».

Постановлениями правительства в декабре — январе 1992— 1993 гг. создаются комитеты по торговле и по муниципальному хо­зяйству, Федеральная служба занятости.

В феврале 1993 г. был издан Указ Президента Российской Феде­рации о статусе представителей Президента в краях, областях, авто­номных областях и округах, Москве и Санкт-Петербурге. Принима­ются положения о Президентском Совете, о Совете глав администра­ций при Президенте Российской Федерации, об Администрации Президента, уточняется структура Государственно-правового уп­равления Президента.

Столкновение разных ветвей власти создало кризисную ситуацию в стране. 20 марта 1993 г. Президент издал Указ «О деятельности исполнительных органов до преодоления кризиса власти». Происхо­дит обострение межнациональных отношений в ряде регионов стра­ны: вводится чрезвычайное положение в части Северо-Осетинской и части Ингушской республик.

С целью урегулирования межнациональных противоречий и про­ведения устойчивой национальной политики в апреле создается Гос­комитет по делам Федерации и национальностей.

Обострение политической борьбы вызвало необходимость при­нятия Указа «О мерах по предотвращению вмешательства полити­ческих партий и их структур в деятельность государственных орга­нов, предприятий, учреждений и иных организаций».

В мае был принят Указ, регламентирующий порядок проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования. В июле — Положение о борьбе с преступностью и коррупцией, в сентябре были приняты Дополнительные меры по укреплению пра­вопорядка в Российской Федерации.

В начале июня 1993 г. президентским указом устанавливается порядок работы Конституционного совещания. В сентябре прини­мается Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской федерации», Положение о федеральных органах власти на переход­ный период и Положение о выборах депутатов Государственной Думы.

В сентябре же издаются указы «О досрочных выборах Президен­та Российской Федерации», «О формировании Центральной избира­тельной комиссии по выборам в Государственную Думу Федераль­ного Собрания Российской Федерации». Выборы народных депута­тов были назначены на 26 сентября и 3 октября.

Ликвидация советской системы приняла в центре крайние формы (события 3—4 октября 1993 г.), на местах этот процесс протекал спокойнее. Уже в конце сентября был издан Указ «Об ответствен­ности лиц, противодействующих проведению поэтапной конститу­ционной реформы» и постановление правительства «О мерах по усилению охраны общественного порядка». 4 октября Москва объ­является в состоянии чрезвычайного положения со всеми вытекаю­щими правовыми последствиями.

Формирование новых органов власти начинается с октября 1993 г. В самом начале месяца принимается Положение о выборах депутатов Государственной Думы. Здание «Белого дома» 5 октября передается под резиденцию правительства. Одновременно издается Указ «О мерах по ликвидации последствий попытки вооруженного государственного переворота». Через два дня — Указ «О расследо­вании вооруженного мятежа в г. Москве».

7 октября был издан Указ Президента «О Конституционном Суде Российской Федерации». И октября — Указ о выборах в Совет Фе­дерации Федерального Собрания Российской Федерации. 15 октяб­ря принимается Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции. Тогда же создается Министерство безопасности Рос­сийской Федерации. Для завершения работы над проектом новой Конституции было сформировано Конституционное совещание, со­стоящее из Государственной и Общественной палат. В конце октяб­ря проводится ряд мер по реорганизации Совета безопасности Рос­сийской Федерации. При Президенте учреждается Комиссия зако­нодательных предположений.

6 ноября 1993 г. был принят Указ Президента «О проекте Консти­туции Российской Федерации, представляемом на всенародное го­лосование». В конце месяца принимается Положение о государст­венном гербе Российской Федерации (старинный двуглавый орел был восстановлен в правах). 12 декабря 1993 г. всенародным голосо­ванием была принята Конституция РФ. Указом Президента в декаб­ре 1993 г. производится преобразование и реорганизация Совета Министров, структура и деятельность которого сообразуется с положениями Конституции Российской Федерации. Совет Министров преобразуется в Правительство Российской Федерации. В январе 1994 г. оформляется типовая структура федеральных органов испол­нительной власти: министерства, комитеты, службы, управления, агентства и проч. Защита свободы информации потребовала созда­ния общей Судебной палаты по информационным спорам при Пре­зиденте Российской Федерации. При Президенте образуется также Общественная палата для политических, правовых и социально-эко­номических консультаций, а в августе 1994 г. — управления по взаи­модействию с политическими партиями, общественными объедине­ниями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания. В июне указом были определены меры по реализации Договора об общественном согласии, акта, призванного обеспечить социальный мир в обществе, находящемся в состоянии кризиса. На преодоление кризиса власти был направлен Указ 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» — акт, принятый в годовщину октябрьских событий в Москве.

Весной — летом 1994 г. вносится ряд изменений в Регламент Государственной Думы. Сама Дума в течение года принимала боль­шое число постановлений, вносящих изменения в ранее принятые правовые акты или формирующих новые правовые институты, нормы и отрасли (в УК, ГК, ГПК, УПК, КЗоТ и др.).

С весны 1992 г. Верховный Совет принимает ряд законов, регла­ментирующих деятельность и структуру местных органов власти. В марте принимается Закон о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации, в июне — законы «О местном самоуправлении в РСФСР» и «О дополнительных пол­номочиях местных советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»; в июле — «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в РФ» и «О закрытом административно-территориальном образова­нии». В июле и ноябре вносятся изменения в Закон о выборах народ­ных депутатов местных советов.

После октябрьских событий 1993 г. в Москве принимается Указ Президента «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». 22 октября принимается Положение об основных началах организации и дея­тельности органов государственной власти в субъектах Федерации (краях, областях, городах, автономных областях и округах). Прини­маются положения о выборах в Московскую городскую Думу и в Московскую областную Думу. В конце месяца принимаются указы о реформе местного самоуправления и о выборах в органы местного самоуправления. На их основе издаются положения. Советы заменя­ются собраниями представителей, думами, муниципальными коми­тетами. Возникают институты глав администрации, мэров, старост и т.п. Тогда же принимаются Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. В марте 1994 г. создается специ­альное Управление Администрации Президента по работе с терри­ториями — делается новая попытка усилить контроль центра за местами. Одновременно был издан Указ «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления».

В июле принимается Положение о Комиссии по подготовке до­говоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами госу­дарственной власти субъектов Федерации, делалась очередная по­пытка разграничить сферы влияния центра и мест.

Формирование нового управленческого аппарата потребовало принятия специального Указа, регламентирующего порядок органи­зации и систему государственной службы в России. Создается (в июне 1993 г.) Совет по кадровой политике при Президенте. В июле принимается Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов фе­деральной исполнительной власти и Положение о проведении кон­курса при приеме на эти должности. Для всех работников бюджетной сферы в августе была введена единая тарифная сетка по оплате труда. В ноябре создается Управление делами Президента Россий­ской Федерации, в декабре принимается единое Положение о феде­ральной государственной службе.