Декларация прав народов России в 1917 г. провозгласила право на самоопределение для каждой нации. Конкретные обстоятельства (географическое положение, международное окружение, уровень национального самосознания и проч.) создавали разные условия для реализации этого права. Польша, Финляндия, Прибалтика, опираясь на политическую поддержку западных государств, отошли от группы национальных государственных образований, возникших на территории бывшей Российской империи, стали играть роль «санитарного кордона» для Запада, отделяя его от советской России.
Декларация прав народов России не сформировала идеи государственного устройства (унитарное или федеративное) будущего государства. Провозглашался «добровольный и честный союз народов России», утверждалось, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация Советских национальных республик». Федерация мыслилась как переходный этап на пути к союзу, преодолению национальных различий и мировой революции.
С 1918 г. по 1922 г. развитие союза республик шло по пути вхождения республик и автономных областей в состав РСФСР и по пути двусторонних договоров, заключавшихся между независимыми республиками и РСФСР.
Система двусторонних межреспубликанских договоров начала развиваться с 1920 г. В ноябре этого года был подписан договор РСФСР с Азербайджаном, предусматривавший объединение ведомств и функции обороны, экономики, внешней торговли, продовольствия, транспорта, финансов и средств связи. В декабре 1920 г. аналогичный договор подписали РСФСР и Украина, в январе 1921 г. — РСФСР и Белоруссия, в декабре 1920 г. — РСФСР и Армения, в мае 1921 г. — РСФСР и Грузия.
В 1921—1922 гг. были ликвидированы таможенные границы между республиками, и торговое пространство стало рассматриваться как внутригосударственное и единое. На общих принципах строилось налоговое законодательство. Республики осуществляли совместное финансирование многих хозяйственных проектов. Законодательство РСФСР с согласия республик действовало на их территориях. Бюджеты республик формировались в рамках общего бюджета.
Одну из альтернативных форм объединения республик дал опыт Закавказья. В марте 1922 г. в Тифлисе был образован Совет республик Закавказья, принявший в свое ведение вопросы общей обороны, финансов, внешних связей, управления экономикой и транспортом трех республик (Грузии, Армении, Азербайджана). Сложился территориальный союз (конфедерация), имевший своим высшим органом Конференцию центральных исполнительных комитетов республик. В декабре 1922 г. конфедеративный союз был преобразован в Закавказскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику (ЗСФСР). Высшими органами власти стали Съезд Советов и ЦИК. Возникла новая (по сравнению с РСФСР) форма федерации — союзные республики обладали более широкими правами, чем автономные (в области конституционного строительства, вопросах гражданства и т.п.).
В августе 1922 г. для разработки модели новой федерации была создана комиссия из представителей ЦК РПК(б) и ЦК компартий республик. Предложенный для обсуждения проект Наркомнаца предусматривал вхождение Украины, Белоруссии, Грузии, Азербайджана и Армении в состав РСФСР, сохранив органы последней в качестве федеративных (так называемый проект автономизации). Тезисы были приняты комиссией ЦК РКП(б) в конце сентября. Однако В.И. Ленин отверг идею автономизации и предложил другой вариант, согласно которому федеративные органы власти ставились
над республиканскими, а в федерацию объединялись равноправные,
а не подчиненные РСФСР, республики. В октябре новый проект был
одобрен ЦК РКП(б), Утвержденные в конце ноября Основные пункты Конституции, разработанные специальной комиссией, были направлены на обсуждение в союзные республики.
Конституция СССР 1924 г.
В декабре 1922 г. I съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, подписанные представителями четырех республик: РСФСР, Украины, Белоруссии и ЗСФСР. Каждая из республик уже имела свою конституцию. Съезд Советов СССР принял решение о разработке общесоюзной конституции (проект был разработан в течение 1922 г.), которая и была утверждена II съездом Советов СССР в январе 1924 г. Возникшие в ходе ее разработки разногласия по вопросам национально-государственного строительства были урегулированы решением XII съезда РКП(б).
Конституция Союза Советских Социалистических Республик состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. В Декларации указывалось на особый характер национальной политики советского государства, на причины объединения советских республик, принципы их объединения (добровольность и равноправие). Договор состоял из одиннадцати глав:
I. О предметах ведения верховных органов власти СССР;
II. О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве;
III. О Съезде Советов СССР;
IV. О Центральном Исполнительном Комитете СССР;
V. О Президиуме ЦИК СССР;
VI. О Совете Народных Комиссаров СССР;
VII. О Верховном Суде СССР;
VIII. О Народных комиссариатах СССР;
I.. Об Объединенном Государственном политическом управлении;
.. О союзных республиках;
.I. О гербе, флаге и столице СССР.
По Конституции в исключительное ведение Союза входили: внешние сношения и торговля, решения по вопросам войны и мира, организация и руководство вооруженными силами, общее руководство и планирование экономики и бюджета, разработка основ законодательства (общесоюзная юстиция). Утверждение и изменение основных начал Конституции находились в исключительной компетенции Съезда Советов СССР. За союзной республикой сохранялось право выхода из Союза, ее территория могла быть изменена только с ее согласия. Устанавливалось единое союзное гражданство.
Высшим органом власти СССР объявлялся Съезд Советов СССР избиравшийся от городских советов (1 депутат от 25 000 избирателей) и от губернских съездов советов (1 депутат от 12 500 избирателей).
В период между съездами высшим органом власти был Центральный Исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). ЦИК состоял из Союзного Совета, который избирался съездом из представителей республик пропорционально их населению, и Совета Национальностей, составленного из представителей союзных и автономных республик (пять депутатов от каждой) и автономных областей (по одному депутату от каждой). ЦИК работал в сессионном порядке, число председателей ЦИК СССР соответствовало числу союзных республик.
В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным и исполнительным органом был Президиум ЦИК СССР, избиравшийся на совместном заседании палат. Президиум ЦИК мог приостанавливать действие постановлений съездов Советов союзных республик и отменять постановления СПК СССР, наркоматов СССР, ЦИК союзных республик и СНК союзных республик.
ЦИК СССР формировал высший исполнительный и распорядительный орган — Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР), в который входил председатель СНК, его заместители и десять наркомов. Наркомы руководили отдельными отраслями государственного управления. Пять наркоматов были общесоюзными: иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. Пять наркоматов были объединенными: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, РКИ. Общесоюзные наркоматы действовали на территории союзных республик через уполномоченных (уполномоченные общесоюзных наркоматов входили с правом совещательного голоса в СНК республики), объединенные — через одноименные наркоматы союзных республик. Ряд наркоматов были республиканскими: юстиции, внутренних дел, земледелия, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения.
Изменение статуса союзных республик в процессе образования СССР выразилось в том, что они становились частью федеративного союза и попадали в подчинение его органов власти и управления. Юрисдикция республиканских органов стала распространяться на те сферы и вопросы, которые не составляли исключительную компетенцию Союза. Интересы республики были представлены в структурах союзных органов (Президиум ЦИК СССР, Совет национальностей) ее представителями.
