Порядок разработки Государственной программы экономического и социального развития

Украины

 

 

Разработка Государственной программы экономического и социального развития Украины – это достаточно трудоемкий, занимающий значительное количество времени процесс. Его процедура утверждена постановлением Кабинета Министров Украины № 621 от 26 апреля 2003 года.

В соответствии с утвержденным «Порядком разработки прогнозных и программных документов экономического и социального развития и составления государственного бюджета» проект Государственной программы экономического и социального развития на краткосрочный период должен быть представлен Кабинетом Министров в Верховную Раду к 15 сентября года, предшествующего планируемому. Базовыми документами для разработки программы являются:

1. Прогноз экономического и социального развития Украины на краткосрочный период

2. Основные направления бюджетной политики на предстоящий год.

Разработка прогноза экономического и социального развития Украины начинается за год до представления в Верховную Раду Украины проекта Государственной программы.

К 15 сентября года разработки прогноза министерство экономики представляет соисполнителям сценарные условия функционирования экономики, график разработки проекта прогноза экономического и социального развития Украины на среднесрочный период, а такжеперечень прогнозных показателей, распределение разделов прогноза между ответственными исполнителями и требования к их написанию.

К 20 октября года разработки министерства и другие центральные органы исполнительной власти, а также областные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации подают в министерство экономики среднесрочные прогнозные показатели по сценарным условиям функционирования экономики с учетом предполагаемых данных выполнения бюджета за текущий год, на основании которых министерство экономики начинает подготовку проекта прогноза экономического и социального развития Украины на среднесрочный период.

К 20 ноября года разработки подготовленный министерством экономики проект среднесрочного прогноза должен быть согласован с соисполнителями.

Порядок разработки предусматривает, что 1 декабря года разработки проект прогноза экономического и социального развития Украины на среднесрочный период представляется министерством экономики в Кабинет Министров Украины для рассмотрения и принятия решения.

До 1 января первого прогнозного года Кабинет Министров Украины должен принять решение в отношении проекта прогноза.

Одновременно с этим на основании отчетных данных за предыдущий год министерство экономики осуществляет разработку проекта прогноза экономического и социального развития Украины на текущий, будущий и три последующие годы.

К 23 апреля текущего года проект прогноза экономического и социального развития Украины должен быть представлен министерством экономики в Кабинет Министров Украины, который до 15 мая должен принять решение в отношении данного прогноза.

К этому же времени (15 мая) министерство финансов подает в Кабинет Министров Украины Основные направления бюджетной политики на будущий год, которые должны быть рассмотрены и в отношении которых до 25 мая должно быть принято решение.

Указанные ранее документы кладутся в основу разработки проекта закона о Государственной программе экономического и социального развития Украины на краткосрочный период. Подготовка такого проекта должна быть завершена министерством экономики 1 августа года, предшествующего планируемому. В случае необходимости проект дорабатывается в период 1-8 августа.

15 августа министерство экономики представляет проект закона о государственной программе экономического и социального развития Украины на краткосрочный период Национальному банку и Кабинету Министров Украины для одобрения. Для рассмотрения проекта закона о Государственной программе экономического и социального развития Украины на краткосрочный период и одновременно проекта закона о государственном бюджете на будущий год Кабинету Министров отводится 25 дней - до 10 сентября.

15 сентября года, предшествующего планируемому, Кабинет Министров Украины представляет Верховной Раде Украины проекты законов о государственном бюджете на будущий год и о Государственной программе экономического и социального развития Украины на краткосрочный период.

Одновременно с передачей в Верховную Раду Украины проект закона о Государственной программе экономического и социального развития Украины на краткосрочный период направляется в Национальный банк.

В первом чтении проект закона о Государственной программе экономического и социального развития Украины на будущий год (равно как и о государственном бюджете) может быть не принят и отправлен на доработку. Тогда, и только в случае необходимости в период между первым и вторым чтением министерство экономики осуществляет уточнение макроэкономических показателей на будущий и три последующие годы.

После принятия Верховной Радой Украины закона «О Государственной программе экономического и социального развития Украины на соответствующий год» документ обретает юридическую силу и публикуется в средствах массовой информации для ознакомления с ним общественности и деловых кругов.

Общая характеристика методов индикативного планирования

 

Метод планирования – это способ (прием), посредством которого осуществляется обоснование того или иного показателя, задания или мероприятия индикативного плана.

Разнообразие показателей и мероприятий в индикативном плане диктует необходимость использования различных методов, которые между собой зачастую взаимосвязаны и, таким образом, образуют систему методов. Таковыми могут быть:

· балансовый метод;

· нормативный метод;

· метод факторов;

· методы экспертных оценок;

· метод системного анализа;

· экономико-статистические методы, такие как индексный, метод экстраполяции, метод корреляционно-регрессионного анализа и др.;

· экономико-математические методы.

При обосновании показателей индикативного плана может использоваться балансовый метод, суть которого сводится к увязке потребностей всех потенциальных потребителей с ресурсами, которые можно получить для их удовлетворения от всех потенциальных поставщиков. Целью применения данного метода является выявление пропорций и диспропорций в экономике, разработка рекомендаций по ликвидации выявленных диспропорций и на основании этого сбалансированное развитие экономики. Инструментом балансового метода выступает документ особого образца - баланс. В процессе планирования могут использоваться три группы балансов:

- материальные, отражающие потребность в материальных ресурсах и источники их покрытия;

- трудовые, позволяющие характеризовать трудовые пропорции и отражающие формирование, распределение и использование трудовых ресурсов;

- финансовые, характеризующие соотношение между потребностями в финансовых ресурсах и источниками их получения.

При разработке балансов, а также при обосновании показателей индикативного плана органами государственного планирования используется также нормативный метод, суть которого заключается в использовании норм и нормативов.

Использование нормативного метода в планировании дает возможность с помощью норм и нормативов определять потребность в продукции или услугах. Эту потребность обосновывают ресурсами, которые также рассчитываются с применением норм. Кроме того, нормы и нормативы выполняют в планировании контрольную функцию. Например, контролируют степень достижения ориентированных уровней эффективности производства, состояние окружающей среды.

Нормы и нормативы подразделяются на технико-экономические, социально-экономические и экономические.

Технико-экономические нормы порождены конкретными технологическими процессами, фиксируемыми в соответствующих документах. Они являются важными и сегодня в технико-экономических расчетах. К ним относятся нормы затрат и запасов сырья, материалов, топлива и энергии, нормы затрат труда, нормы потребности в оборудовании и др.

Особую роль в планировании играют социально-экономические нормы и нормативы, которые включают следующие три группы:

· нормы и нормативы потребления товаров;

· нормы и нормативы потребления платных услуг;

· нормы и нормативы развития материальной базы социальной инфраструктуры.

Нормы и нормативы потребления товаров предусматривают рациональные нормы потребления основных пищевых продуктов, изделий легкой промышленности в расчете на 1 человека, а также нормы рационального обеспечения предметами культурно-бытового и хозяйственного назначения.

Нормы и нормативы потребления платных услуг – это взаимосвязанная система оценок уровней потребления одним человеком отдельных видов услуг, построенная на научно-обоснованных расчетах рациональных потребностей.

Среди норм и нормативов обеспечения населения материальной базой инфраструктуры следует назвать нормативные параметры развития пассажирского транспорта, сети учреждений образования, охраны здоровья, жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания и т.д.

Разрабатываемые на государственном уровне э кономические нормативы или нормативы экономической эффективности в условиях рыночной экономики утрачивают свое значение всеобъемлющего критерия принятия хозяйственных решений. Это, однако, не означает, что предпринимательские решения принимаются предпринимателями или предпринимательскими структурами без ориентира на некий предел, ниже (или выше) которого производственная, инвестиционная или иная хозяйственная деятельность по собственному мнению таковых считается нецелесообразной. Иными словами, в рыночных условиях хозяйствования каждая предпринимательская единица, функционирование которой осуществляется не за счет государственных средств и ресурсов, самостоятельно устанавливает для себя нормативы экономической эффективности. В то же время для государственных предприятий, организаций и учреждений, а также для хозяйственных мероприятий, осуществляемых за счет средств государственного (в том числе и местного) бюджета действуют установленные государством нормативы экономической эффективности. Например, норматив экономической эффективности государственных капитальных вложений.

Довольно широко при разработке программ экономического и социального развития используется метод экстраполяции, основанный на изучении исследуемого явления в прошлом периоде и переносе его закономерностей на будущий период. Результаты

экстраполяции значительно зависят от выбора кривой, характеризующей тенденцию развития.

Сущность методов экспертных оценок заключается в организации проведения экспертами анализа экономической проблемы с количественной оценкой их суждения и математико-статистической обработкой полученных результатов. Суждение (мнение) эксперта – это результат мысленного анализа и обобщения процессов на основании собственного опыта, квалификации и интуиции. Итоговое решение экспертов принимается в качестве решения проблемы. Среди методов экспертных оценок выделяют: метод экспертных комиссий, индивидуальную экспертную оценку, коллективную экспертную оценку, дельфийский метод и др.

 

 

Опыт индикативного планирования в развитых странах

 

 

В ряде стран индикативное планирование как одна из форм государственного регулирования доказало свою эффективность. Среди этих стран выделяются Франция и Япония.

Французская система индикативного планирования оказала стимулирующее влияние на развитие макропланирования в Германии и Великобритании, а в последнее время ее принципы более пристально изучаются органами международного регулирования ЕС.

Еще в конце 40-х годов ХХ века во Франции была разработана и начала реализовываться уникальная «демократическая система планирования», позволяющая органам государственного управления регулировать хозяйственные процессы таким образом, чтобы государственная система не помешала эффективному функционированию рыночных субъектов [18,с.7]. Вместо обычной иерархической системы «сверху вниз» утверждалось планирование «снизу», которое базировалось на принципах консультирования и согласования.

И теперь плановые показатели не являются обязательными (директивными), а выступают, прежде всего, в качестве экономических индикаторов – носителей информации об ожидаемой экономической конъюнктуре.

Роль государства в управлении экономикой во Франции до сих пор считается одной из наиболее существенных среди промышленных стран мира. Такой тип экономической политики получил название «дирижизма».

Индикативное планирование начало применяться во Франции с 1947 года. Анализ эволюции индикативного планирования во Франции показывает, что его эффективность изменялась в зависимости от экономической конъюнктуры.

После второй мировой войны французская экономика была дезорганизована, поэтому необходимо было использовать отраслевой подход к планированию.

В дальнейшем, начиная с середины 60-х годов, происходит эволюция методов планирования. Индикативное планирование сменилось долгосрочным стратегическим планированием с более свободными и гибкими рамками. Центральное место постепенно начинает занимать программное регулирование. Разрабатываются общие и специальные программы и проекты, намечающие ориентиры в определенной области и реализуемые посредством госзаказов и контрактной системы.

Французское планирование основано на следующих трех положениях.

1. Макроэкономическое планирование в условиях рыночных отношений - это коллективный процесс выявления сильных и слабых сторон общества, идентификации проблем, поставленных экономическим и социальным развитием.

Коллективное изучение сил и слабостей экономики - это наиболее существенная особенность французского планирования. В отличие от централизованной системы французское планирование основывается на подключении к анализу и процессу принятия решений всех экономических и социальных партнеров. Этот процесс принимает форму диалога и согласования и направлен на объединение различных партнеров (администрации государства, предпринимателей и профсоюзов) с экспертами для совместного выявления проблем в различных областях и, по возможности, для предложения конкретных решений. Таким образом, французское планирование выполняет значительную информационную функцию. Как указывал Жан Моне, «поскольку выполнение плана требует сотрудничества со стороны всех партнеров, необходимо, чтобы все жизнеспособные силы страны участвовали в его разработке» [40, с.27].

2. Макроэкономическое индикативное планирование вырабатывает систему правил и данных, направленных на обеспечение более совершенного функционирования экономики и рынка. Французский план предоставляет экономическим и социальным партнерам лишь ориентиры, а не детальные указания показателей. Он указывает информационные данные, которые позволят им самим сделать выбор. Таким образом, французское планирование исправляет «ошибки» рынка.

3. Макроэкономическое индикативное планирование формирует целостную систему среднесрочных задач и приоритетов такой государственной политики, которая вписывается в долгосрочную перспективу. Данное положение исходит из того, что любая экономическая и социальная политика должна предвидеть ее последствия в средней и дальней перспективе.

С точки зрения французского планирования составление плана – это не только и не столько предвидение, сколько осуществление выбора, который будет учитывать как предсказуемые, так и непредвидимые изменения. План же (и в средней, и в далекой перспективе) представляет собой государственный институт, обеспечивающий непротиворечивость решений правительства. При этом ведущим советником является Генеральный комиссариат планирования - организация, находящаяся в подчинении Премьер-министру и выполняющая задачи: организации и координирования в процессе разработки плана, консультирование правительства; изучение долгосрочных структурных проблем.

Таким образом, французское планирование выполняет информационную функцию и функцию обеспечения непротиворечивости принимаемых на государственном уровне решений, а разрабатываемые во Франции планы направлены на поддержание стабильности экономической системы.

Не меньший интерес представляет общегосударственное планирование в Японии, которое, как и во Франции, носит индикативный характер. Японцы убеждены, что планирование – это особая, эффективная форма государственно-монополистического регулирования.

Разрабатываемые в Японии планы формально не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья той или иной экономической структуры на их выполнение в общенациональных интересах.

К выводу об эффективности таких программ в условиях рынка японские менеджеры и экономисты пришли еще в пятидесятых годах ХХ столетия. Именно тогда было положено начало общегосударственному планированию. Первый общегосударственный план в Японии, известный как „Пятилетний план экономического самообеспечения”, охватывал период 1956-1960 гг.

Сложившейся формой макроэкономического планирования в Японии являются разрабатываемые периодически общегосударственные планы социально-экономического развития страны. В их разработке принимают участие все, имеющие отношение к экономике, правительственные учреждения.Прежде всего, это министерство финансов и министерство внешней торговли и промышленности. К этой работе привлекаются также научно-исследовательские организации, специалисты и эксперты. При этом главную координирующую роль в процессе разработки планов играет Управление экономического планирования, являющееся структурным звеном Кабинета Министров. При нем создан Экономический совет, который по поручению премьер-министра изучает положение дел в экономике, формулирует мнение о ее развитии, а также готовит материалы по разработке долгосрочных планов и непосредственно разрабатывает общегосударственные планы социально-экономического развития страны.

Ведущие японские экономисты утверждают, что разрабатываемые в Японии общегосударственные планы отражают интересы всех слоев населения. По мнению К.Тани, „Японское правительство создало такую систему принятия стратегических решений, которая позволяет представителям самых различных интересов участвовать в формировании экономической политики” [40,с.28]. Экономический совет является той структурой, где представители различных мнений и точек зрения собираются вместе с целью поиска общих интересов в рамках экономической политики.

Особого внимания заслуживает специфическая черта японского общегосударственного планирования - его продуманная и заранее предусмотренная гибкость. Как показывает анализ, ни один из действовавших в Японии планов не просуществовал в первоначальном виде до намеченных конечных сроков. Их досрочная замена очередными новыми программами не является результатом провала, а вызвана тем, что основные плановые показатели были превзойдены или почти выполнены за более короткий период. Это вызывало необходимость разработки новых ориентиров, отвечающих изменившимся внутренним и внешним условиям.

С начала процесса планирования в Японии разработано 14 общегосударственных программ социально-экономического развития страны. Цели, поставленные в них, преследовали решение наиболее важных проблем, стоящих перед страной и японским обществом в тот или иной период.

Следует отметить, что лишь три общегосударственных плана в Японии потерпели провал. Это „Новый план экономического и социального развития”, разработанный на период 1970-1975 гг., „Базовый экономический и социальный план” (1973-1978 гг.) и „Пятилетний план создания державы благосостояния” (1992-1996 гг.). При этом два первых совпали с экономическим кризисом (наиболее острым в послевоенный период), охватившим ведущие капиталистические страны. Третий же пришелся на период глубокой экономической депрессии в самой Японии. Но, по мнению японских специалистов, даже эти планы сыграли положительную роль в развитии экономики.

Опыт Японии позитивно влияет на экономические системы соседних стран. Главная ценность этого опыта заключается в том, что японская система управления развивалась как синтез национальной идеи в этой области и лучших достижений западного мира.