Разработкой политического курса правительства в первые годы XX в. руководил сам Николай II. Его ближайшими помощниками были лица, занимавшие пост министра внутренних дел. Д.С. Сипягин, министр внутренних дел с 1899 г., был лично предан царю, но не имел никакой программы действий. Идеологом правительства стал князь В.П. Мещерский. Программа будущих реформ обрела форму Манифеста, проект которого был готов в феврале 1902 г. После убийства Сипягина в апреле 1902 г. новым министром внутренних дел, по рекомендации Мещерского, стал В.К. Плеве. Он допускал возможность замены старого государственного строя новым через 30-50 лет и провозгласил главным принципом политики властей проведение реформ «только сверху, а не снизу». Плеве предполагал сначала успокоить общество и пресечь антиправительственную пропаганду интеллигенции, а затем – расширить права земств и созвать выборную Государственную думу, но уточнял, что это будет возможно только на основе сплочения общества вокруг сильной власти. Манифест, разработанный царем вместе с Мещерским и Плеве, был издан 26 февраля 1903 г. Он декларировал «неприкосновенность общинного строя», но, вместе с тем, подготовку мер, облегчающих отдельным крестьянам выход из общины. Говорилось о будущей отмене круговой поруки, об увеличении кредитов на укрепление благосостояния дворянства и крестьянства. Было также обещано улучшить правовое положение крестьян, провести реформу местной администрации, оказать помощь органам самоуправления, дать самостоятельность Православной церкви при переходе к свободе вероисповедания и др. 6 июня 1904 г. вышел закон о крестьянских переселениях, наделивший губернаторов правом разрешать переселения из некоторых губерний и увеличивавший помощь переселенцам. Реализация программы преобразований была сорвана убийством Плеве в июле 1904 г.
Ключевым для России оставался крестьянский вопрос. Неурожай 1901 г. и крестьянские волнения 1902 г. подтолкнули власть к важным реформам. В марте 1903 г. была отменена круговая порука в уплате податей крестьянами, в августе 1904 г. отменялись телесные наказания по приговорам крестьянских волостных судов. В 1904 г. были уменьшены недоимки по выкупным платежам и налогам. Но решение самых острых вопросов крестьянского землевладения было вновь отсрочено. Между тем, на необходимость срочного реформирования деревни указывала возраставшая интенсивность крестьянских волнений. В 1900-1904 гг. произошло 1205 волнений; массовое движение крестьян Полтавской и Харьковской губерний весной 1902 г. охватило 165 сел и деревень с населением 150 тыс. жителей. В разгроме 104 помещичьих имений участвовало 5 тыс. крестьян. Причиной волнений были неурожай и крестьянское малоземелье. Волнения не были направлены против властей. Крестьяне по-прежнему возлагали свои надежды на царя. Вскоре начались волнения в соседних губерниях. Появились слухи о царском указе, разрешающем передел земли.
В 1901-1902 гг. начались массовые политические протесты рабочих. 1 мая 1901 г. сопротивление полиции оказали рабочие военного Обуховского завода в Петербурге. Первомайские демонстрации 1902 г. прошли в Харькове, Баку, Тифлисе, Вильно, Сормове. Политические выступления возглавили социал-демократические, эсеровские и бундовские группы. Созданием рабочих кружков и пропагандой марксистского учения о передовой роли пролетариата занималась социалистическая интеллигенция. Стачки и демонстрации прошли в Баку, Тифлисе, Одессе, Николаеве, Екатеринославе, Харькове. Разрозненные выступления рабочих слились в единое политическое движение. Требования 8-часового рабочего дня и официального признания дня 1 мая праздником сочетались с лозунгами «Долой самодержавие!», «Да здравствует демократическая республика!» и т.п. Ответные шаги властей поначалу сводились к репрессиям против рабочего движения. Однако на рубеже XIX–XX вв. начальник московского охранного отделения С.В. Зубатов отказался от старой тактики. Он создал новую систему политического сыска с опорой на тайную агентурную сеть. Это позволило более эффективно действовать против революционных сил. В 1901-1902 гг. Зубатов начал создавать, по примеру Германии, легальные рабочие профсоюзы, подконтрольные полиции, направляя рабочее движение в русло экономических требований. В Москве Зубатов учредил «Общество взаимного вспомоществования рабочих в механическом производстве», а затем – ряд подобных организаций в других городах, прежде всего в Западном крае и на Юге. В них проводились собрания, лекции либеральных деятелей и ученых. Полиция выступала на стороне рабочих в их конфликтах с предпринимателями. Используя идеи «экономистов» (умеренных марксистов), Зубатов выдвинул концепцию «полицейского социализма» и, пользуясь поддержкой Плеве, в 1902-1903 гг. занимал пост начальника Особого отдела Департамента полиции. Но он не сумел предотвратить массовые стачки, начавшиеся летом 1903 г. на Юге России, и был уволен со службы. В первые годы XX в. правительство, по инициативе Плеве и Витте, одобрило ряд мер по улучшению положения рабочих. Это – закон 2 июня 1903 г. о страховании рабочих от несчастных случаев за счет капиталистов (инвалидам сохранялось 2/3 среднего заработка) и закон 10 июля 1903 г. о назначении старост из числа рабочих для защиты их интересов.
