Как уже было отмечено в первой главе учебника, большинство государственно-правовых институтов уставного права города Москвы являются производными от такого рода институтов конституционного права Российской Федерации.
Производный характер понятия “основы уставного строя города Москвы” от понятия “основы конституционного строя Российской Федерации” позволяет под первым понимать совокупность уставных норм, закрепляющих экономические, социальные и политические начала организации и осуществления публичной власти (государственной власти и местного самоуправления) в городе федерального значения и столице России. При этом несомненно, что понятие “экономические основы уставного строя города Москвы” является производным от понятия “экономические основы конституционного строя Российской Федерации”.
Важно отметить, что для характеристики экономической основы уставного строя города Москвы федеральное и региональное законодательство использует такие термины как “городское хозяйство города Москвы” и “имущественный комплекс города Москвы”.
Вместе с тем, следует признать, Устав Москвы от 28 июня 1995 г (ч.6, ст.7) и его законодательство, используя в соответствии с требованиями федерального законодательства указанные термины, не раскрывают в полном объеме их понятие, объектный и субъектный состав.
Анализ положений главы 4 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. “Отношения собственности и земельно-имущественные отношения” позволяет выделить два основных элемента экономической основы уставного строя города:
1. Городское хозяйство (имущественный комплекс) города Москвы);
2. Имущественные права собственника, осуществляемые органами государственной власти данного субъекта Российской Федерации и другими специально определяемыми в законодательстве субъектами от имени города Москвы.
1. Используя методику определения состава местного хозяйства, заложенную законодателем в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, логично предположить, что в состав городского хозяйства Москвы (имущественного комплекса Москвы) следует включить определяемые в ст.1 Закона города Москвы от 25 июня 2008 г. №26 “О государственном имуществе города Москвы” следующие виды имущества (объекты), находящиеся в государственной собственности города и необходимые для:
- осуществления органами государственной власти города полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;
- обеспечения реализации функций столицы Российской Федерации;
- осуществления органами государственной власти города полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- обеспечения деятельности органов государственной власти города Москвы, государственных органов города Москвы, лиц, замещающих государственные должности города Москвы, государственных гражданских служащих города Москвы, работников государственных унитарных и казенных предприятий города Москвы и работников государственных бюджетных и автономных учреждений города Москвы.
- осуществления органами государственной власти города Москвы полномочий, предоставленных им федеральными законами.
В соответствии с требованиями ч.4, ст.1 указанного Закона в состав городского хозяйства подлежит включению имущество, которое в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" может находиться в собственности муниципальных образований, но не отнесено законами города Москвы к имуществу внутригородских муниципальных образований[363].
Тем самым указанный Закон детализирует положения ст.79 указанного Федерального закона о том, что органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга своими законами, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, могут, в частности, определять состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований.
Согласно ч.1 и 4, ст.20 Устава объектами собственности города могут быть:
- средства бюджета города Москвы;
- имущество городских государственных предприятий и учреждений;
- акции и доли города Москвы в хозяйственных обществах;
- иные объекты гражданских прав, в том числе земля и природные ресурсы в границах города Москвы, не находящиеся в соответствии с законом в частной собственности, собственности муниципальных образований, собственности Российской Федерации или других определенных законом собственников.
Имущество, являющееся собственностью города Москвы, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, а также средства бюджета города Москвы составляют казну города Москвы[364].
Следует подчеркнуть публичный объектов городского хозяйства (имущественного комплекса города Москвы), который находит отражение в положениях Устава и законов города Москвы, определяющих общественно-полезные цели их использования. Так, согласно ч.1, ст.7 Устава основной целью осуществления публичной власти в городе (в том числе в финансово-экономической области) является обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития города Москвы в интересах населения города Москвы.
Кроме этого, согласно ст.25 Устава использование земель в городе Москве является целевым. Оно осуществляется исходя из приоритета охраны жизни и здоровья человека, его всестороннего развития, обеспечения благоприятных экологических условий для его жизнедеятельности при соблюдении прав и законных интересов других лиц[365].
Публичные цели использования объектов не только городского, но и местного хозяйства находят отражение в положениях ч.6, ст.1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" о том, что перечень вопросов местного значения устанавливается, исходя из необходимости сочетания интересов жителей города Москвы и жителей муниципального образования[366].
Связанность органов публичной власти целевым назначением местного и городского хозяйства, исключает использование объектов государственной и муниципальной собственности для извлечения ими собственного дохода или иной выгоды. Коммерциализация деятельности органов публичной власти, несомненно, составляет серьезную опасность для самой их природы. В этой связи представляется важным обеспечение в хозяйственной деятельности органов публичной власти их равноудаленности от различных коммерческих организаций, что предполагает отказ от всех индивидуальных льгот и привилегий для всех негосударственных организаций[367].
Публичность городского хозяйства Москвы проявляется также в том, что управление составляющими их объектами должно быть направлено на создание и воспроизводство общественно-полезных, публичных благ, удовлетворение публичных интересов в масштабах внутригородского муниципального образования или города в целом[368].
Следует также выделить социальную направленность городского хозяйства Москвы, в основе которой лежат положения ст.18 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Важнейшим социальным аспектом осуществления принципа приоритета прав и свобод жителей города Москвы по отношению к городскому и местному хозяйству является установление равноправия возможностей, справедливости в распределении их объектов. В процессе использования таких объектов должны достигаться социально значимые результаты, удовлетворяться важнейшие права жителей.
Социальная направленность публичного хозяйства, по мнению А. А. Алексеева проявляется в том, что: во-первых, составляющие ее объекты приспособлены к общему пользованию, в то время как объекты частной собственности служат для удовлетворения личных или групповых интересов; во-вторых, господство и распоряжение объектами публичного хозяйства имеет характер «социального служения», господство же над предметами частной собственности имеет характер применения в порядке хозяйском[369].
Следует отметить, что применительно к государственной форме собственности отечественное законодательство традиционно использует такие понятия как "исключительная собственность государства", "национальное достояние", закрепляя перечень имущества, которое может находиться только в собственности государства, поскольку выражает общенародные интересы, не подлежит передаче в частные руки. В соответствии с указанной логикой, Устав города Москвы (ст.21) определяет следующие виды объектов имущественного комплекса (городского хозяйства) города, которые не подлежат отчуждению:
- земли общего пользования: земли транспортных магистралей, улицы, площади, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы в соответствии с перечнем, установленным законом города Москвы;
- земли особо охраняемых природных территорий;
- памятники истории и культуры, иные объекты историко-культурного назначения в соответствии с перечнем, установленным законом города Москвы;
- объекты оздоровительного назначения в соответствии с перечнем, устанавливаемым законом города Москвы;
- объекты, подаренные городу Москве, построенные или созданные на собранные гражданами средства[370].
Основываясь на анализе положений ст.4 Устава города, закрепляющих основы народовластия в данном субъекте Российской Федерации, а также в целях обозначения значимости публичного характера городского хозяйства Москвы представляется необходимым дополнить данную статью правовой нормой следующего содержания ”объекты собственности города Москвы являются достояние городского сообщества и используются в целях экономического, социального и культурного развития города в интересах обеспечения жизнедеятельности его жителей“.
2. Как уже было отмечено выше, вторым элементом экономической основы уставного строя города Москвы являются: имущественные права собственника, осуществляемые органами государственной власти данного субъекта Российской Федерации и другими специально определяемыми в законодательстве субъектами от имени города Москвы.
В соответствии требованиями ст. 214 Гражданского кодекса субъектами права публичной собственности являются, публично-правового образования, в том числе, такие как субъекты Российской Федерации, например город федерального значения Москва. В соответствии с требованиями ст.125 Гражданского кодекса от их имени права собственника вправе осуществлять определенные органы и лица[371].
Согласно требований ч.3, ст.20 Устава города Москвы собственником городского имущества в целом является субъект Российской Федерации. От его имени правомочия собственника осуществляют органы государственной власти города, а также по специальному поручению - государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане[372]. При этом органы и лица, реализующие право публичной собственности, по точному замечанию А. С. Тюхтенева, могут приобретать и осуществлять не только правомочия по владению, пользованию и распоряжению, но и иные вещные права для лиц, не являющихся собственниками[373].
Таким образом, органы и должностные лица публичной власти не являются собственниками имущества, образующего городское хозяйство города Москвы, а выступают только лишь в качестве властных субъектов, наделенных отдельными правомочиями, связанными с владением, пользованием или распоряжением объектами публичной собственности.
В силу этого, по точному замечанию Н. А. Тарасьян, такого рода наделение полномочиями нельзя трактовать как абсолютный переход права собственности от населения к органам и должностным лицам публичной власти, а поэтому оно имеет право изъять у них переданные полномочия[374].
Вместе с тем, представляется, что основным субъектом права государственной собственности города Москвы является его жители. О такой роли указанного субъекта можно судить, опираясь на положения ч.1, ст.4 Устава города, объявляющие их источником власти в городе[375].
Ведущая роль населения в управлении городским хозяйством проявляется также в определяемых в законодательстве формах непосредственной реализации населением основных правомочий права публичной собственности и, прежде всего, посредством референдумов. Согласно ч.2, ст.4 Устава города высшим непосредственным выражением власти жителей города Москвы являются референдум города Москвы[376]. Порядок его организации и проведения регламентируется Законом г. Москвы от 18 апреля 2007 г. № 11"О референдумах в городе Москве".
Следует признать, что законодательство города Москвы не относит жителей к числу субъектов права публичной собственности, что, по нашему мнению, не в полном объеме соответствует приведенным выше положениям ст.4 Устава города.
Т. П. Георгиева считает отсутствие в законодательстве указания на то, население является субъектом права публичной собственности попыткой законодателя сделать более удобным вовлечение публично-правовых образований (муниципальных образований, субъектов Российской Федерации) в гражданско-правовые отношения. По ее мнению, установление правосубъектности такого участника гражданского оборота, как «население», еще более затруднительно, чем регулирование гражданско-правового статуса публично-правового[377].
Представляется, что данная позиция не в полной мере соответствует приведенным выше рассуждениям о публичном характере городского хозяйства города Москвы. Исходя из основной цели осуществления публичной власти - удовлетворение потребностей населения, целесообразно рассматривать публичную собственность в качестве достояния населения[378]. В таком понимании публичная собственность, по мнению Н. С. Братуся, не тождественна, а значительно шире традиционного понятия собственности[379]. В. П. Мозолин, достояние отождествляется с “исключительной собственностью”[380].
Таким образом, определенный в данной работе подход к определению местного хозяйства внутригородских муниципальных образований и городскому хозяйству Москву как имущественным комплексам, призванным удовлетворять общие публичные потребности, создавать и воспроизводить общественно-полезные блага в масштабах муниципального образования или города в целом, вызывает настоятельную необходимость закрепления в законодательстве Москвы населения в качестве основного субъекта права публичной собственности, от имени которого другие субъекты вправе осуществлять свои вещные права.
В этой связи представляется правильным дополнить ч.3, ст.23 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г.. положением о том, что “от имени жителей города Москвы правомочия собственника осуществляют органы государственной власти города Москвы… ”.
