Организация местного самоуправления

В ГОРОДЕ МОСКВЕ

Конституционно-правовые основы местного самоуправления

В городе Москве

Местное самоуправление, несмотря на короткий период своего становления в нашей стране, уже имеет свою историю, определенную теоретическую основу, опыт законодательного и иного правового регулирования, а также проверенные практикой формы и способы организации и осуществления самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления в нашей стране составляют положения:

общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации (важнейшим документом здесь является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ);

Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, других федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

уставов муниципальных образований, решений, принятых на местных референдумах и сходах граждан, и иных муниципальных правовых актов.

Конституция Российской Федерации является важнейшим, основополагающим правовым регулятором общественных отношений в нашем государстве. Конституционные нормы обладают верховенством и высшей юридической силой в отношении всех иных законодательных актов. При этом Конституция Российской Федерации не только представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения, но и является «императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок государства...»[339].

Конституция закрепила базовые установления, касающиеся местного самоуправления. Местное самоуправление упоминается в ряде статей Конституции (ст. 3, 8, 9, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 72, 130-133), содержащих важнейшие характеристики этого института. Закрепление в главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ места и роли органов местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3), признания и защиты муниципальной собственности равным образом с частной, государственной и иными формами собственности (ст.8), принципов самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, признания и гарантированностиместного самоуправления Конституцией Российской Федерации, не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12), обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч.2 ст.15) свидетельствует о том, что современное российское государство на конституционном уровне признает невозможность своего существования без местного самоуправления, которое конституционными положениями встроено в систему публичной власти, является составной частью основ конституционного строя, выражением подлинного народоправства.

Связь местного самоуправления с осуществлением личных, политических, социально-экономических прав и свобод человека и гражданина подчеркивается также содержанием ряда статей главы 2 «Права и свободы человека и гражданина». Конституция Российской Федерации провозгласила, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18). Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч.2 ст.32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33), реализовывать свои права на жилище, включая предоставление, в установленных законом случаях, жилья бесплатно или за доступную плату из муниципальных жилищных фондов, охрану здоровья, образование, через деятельность соответствующих муниципальных учреждений (ст. 40, 41, 43).

Обладая правом на осуществление местного самоуправления, граждане не могут отказаться от реализации этого права, что подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая дело о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области от 30 ноября 2000 г.[340]. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Именно поэтому местное самоуправление является обязательным и необходимым институтом в механизме государства.

Конституция Российской Федерации закрепила важное положение о том, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72) находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В ней содержатся указания на функциональную направленность местного самоуправления и формы его осуществления (ст. 130), территориальные и организационные основы местного самоуправления (ст. 131), основные полномочия органов местного самоуправления и основы взаимодействия с органами государственной власти (ст. 132), гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133).

Таким образом, характерным для уяснения современной российской правовой модели местного самоуправления является то, что это деятельность населения:

а) признаваемая Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя, формы осуществления народом своей власти, демократического института гражданского общества;

б) гарантируемая Конституцией Российской Федерации, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию и самодеятельность населения в рамках местного самоуправления, самостоятельность в решении вопросов местного значения, не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, преимущественно законодательное установление компетенции и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления;

в) имеющая самостоятельный характер, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ), отсутствие отношений соподчинения между муниципальными образованиями, органами местного самоуправления и какими-либо иными государственными или муниципальными структурами, а также соотнесение принимаемых решений только с законом;

г) осуществляемая под свою ответственность, что означает, во-первых, взятие населением, органами местного самоуправления на себя ответственности за негативные последствия принимаемых решений; во-вторых, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами (ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Ее можно понимать и как хозяйственную самостоятельность в том смысле, что намечаемые и осуществляемые решения и действия местного самоуправления должны опираться преимущественно на собственные материальные ресурсы и финансовые средства. Согласно ст. 126 Гражданского кодекса, муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, иными средствами. Государство и его органы не отвечают по обязательствам муниципальных образований, равно как и муниципальные образования не отвечают по обязательствам других субъектов права;

д) осуществляемая непосредственно населением путем проведения муниципальных выборов, местного референдума, сходов граждан и других форм, и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц;

е)исходящая из интересов самого населения, которые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке планов и программ развития территории, проекта местного бюджета, при принятии решений, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке эффективности деятельности депутатов и должностных лиц местного самоуправления;

ж) учитывающая исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление в максимальной степени разнообразно. Местная специфика, причем не только природно-географическая и экономическая, но и уклад жизни людей, их общение, язык, культура, должна быть отражена в местном самоуправлении в полной мере.

Важнейшим источником, правовой основой формирования местного самоуправления в нашей стране, развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2009 года. Закон закрепил статус местного самоуправления как одного из элементов основ конституционного строя Российской Федерации, формы осуществления народом своей власти; установил принципы территориальной организации местного самоуправления; определил вопросы местного значения и полномочия для каждого уровня муниципальных образований; урегулировал порядок передачи и реализации органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельных государственных полномочий; установил структуру органов местного самоуправления, включая перечень органов, образование которых является обязательным; существенно расширил перечень форм прямой демократии, используемых в местном самоуправлении; определил целевое назначение и состав муниципальной собственности; закрепил полномочия местного самоуправления по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и регулированию бюджетных правоотношений; регламентировал механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Правовое регулирование местного самоуправления в городе Москве осуществляется Уставом города Москвы, законами города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»[341],от 14 июля 2004 г. № 50 «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)[342], от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве»[343], иными законодательными актами с учетом предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ особенностей организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В частности, Закон устанавливает, что в соответствии с Уставом города Москвы местное самоуправление в городе осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях; установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами города Москвы с учетом мнения населения[344]; перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами города Москвы исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами города Москвы.

Устав города Москвы закрепляет в главе 9 основные требования к организации местного самоуправления в городе. Прежде всего, в соответствии со ст. 60 Устава местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города (включая районы города Зеленограда). Границы территорий и наименования муниципальных образований, наименование представительного органа, исполнительно-распорядительного органа, главы муниципального образования, перечень вопросов местного значения муниципального образования, состав муниципального имущества, источники доходов бюджетов муниципальных образований определяются законами города Москвы (ст. 61). Устав закрепляет также возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями), устанавливает гарантии осуществления деятельности органов местного самоуправления и основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы.

Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 установил, что местное самоуправление в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения Москве – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества (жителей внутригородского муниципального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения устанавливается данным законом исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, сочетания интересов жителей города Москвы и жителей муниципального образования.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований в городе Москве непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами города Москвы, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов в городе Москве входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования – муниципального Собрания;

3) правовые акты высшего должностного лица муниципального образования - Руководителя муниципального образования, постановления и распоряжения Руководителя муниципалитета, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Особое место среди муниципальных правовых актов занимают устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме[345]. Они являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[346].

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования и действующим законодательством. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено: органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт; судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти города Москвы).