Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание организационных и иных условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям, прежде всего, относится: а) наличие выборных органов местного самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; в) наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией; г) наличие необходимой материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.
Важнейшим элементом организации местного самоуправления является определение и правовое закрепление структуры органов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации содержит принципиальные положения о том, что органы местного самоуправления не входят с систему органов государственной власти (ст. 12), и что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч.1 ст. 131). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.34) закрепил общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления, в развитие ст. 131 Конституции РФ определил порядок проведения местного референдума по вопросу определения населением структуры органов местного самоуправления при образовании на межселенных территориях новогомуниципального образования (вновь образованного) или при преобразовании существующего муниципального образования и установил, что под структурой органов местного самоуправления понимается перечень этих органов.
В соответствии со ст. 34 Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Осуществление местного самоуправления органами государственной власти, участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (включение представителей органов государственной власти субъекта Федерации в состав конкурсной комиссии при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации; расторжение контракта с главой местной администрации в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации).
Законодательство города Москвы детализировало положения Федерального закона, применительно к условиям функционирования внутригородских муниципальных образований, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти города Москвы. В соответствии с Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (ст. 10) структуру органов местного самоуправления в городе Москве составляют:
1) представительный орган местного самоуправления, образуемый в соответствии с федеральными законами, законами города Москвы, уставом муниципального образования - муниципальное Собрание внутригородского муниципального образования в городе Москве (далее - муниципальное Собрание);
2) глава муниципального образования - Руководитель внутригородского муниципального образования в городе Москве (далее - Руководитель муниципального образования);
3) исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, образуемый в соответствии с федеральными законами, настоящим Законом, уставом муниципального образования - муниципалитет внутригородского муниципального образования в городе Москве (далее - муниципалитет).
4) другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Закон закрепил также, что наличие муниципального Собрания, муниципалитета и Руководителя муниципального образования в структуре органов местного самоуправления является обязательным.
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется решением муниципального Собрания не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий муниципального Собрания, принявшего указанное решение.
Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти города Москвы и их должностными лицами не допускается, также, как не допускается осуществление местного самоуправления органами государственной власти города Москвы и их должностными лицами, за исключением случаев временного осуществления органами государственной власти города Москвы полномочий органов местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законодательством.
Устав города Москвы (ст.57) закрепляет гарантии осуществления деятельности органов местного самоуправления:
правовые акты органов местного самоуправления, принятые на основе законодательства в пределах их полномочий, обязательны для исполнения должностными лицами и служащими органов местного самоуправления, а также находящимися на территории муниципального образования организациями, их должностными лицами, гражданами и органами территориального общественного самоуправления;
разногласия и споры между органами местного самоуправления и расположенными на территории муниципального образования подразделениями органов исполнительной власти города Москвы, другими организациями рассматриваются согласительной комиссией, а в случаях, установленных законом, - в суде или арбитражном суде;
обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти города Москвы, должностными лицами исполнительной власти города Москвы, к которым эти обращения направлены. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.
Представительному органу муниципального образования – муниципальному Собранию - принадлежит ведущая роль в структуре органов муниципального образования, в реализации власти местного самоуправления, в решении важнейших вопросов обеспечения жизнедеятельности населения на своей территории. Принимая решения от имени жителей всего муниципального образования, представительный орган учитывает их самые разнообразные запросы и нужды, обеспечивает поступательное социально-экономическое развитие территории муниципального образования, обеспечивает контроль за деятельностью иных органов местного самоуправления.
Муниципальное Собрание состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численность депутатов определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек. Муниципальное Собрание может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Полномочия муниципального Собрания определяются уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы. В исключительной компетенции муниципального Собрания находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) принятие нормативных правовых актов по вопросам местного значения, установленных настоящим Законом;
3) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;
7) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) осуществление права законодательной инициативы в Московской городской Думе в порядке, установленном законом города Москвы;
10) принятие решения о проведении местного референдума;
11) принятие решения об участии муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
12) внесение в соответствии с законом в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы, Комиссию по монументальному искусству предложений по вопросам местного значения;
13) образование комиссий муниципального Собрания;
14) согласование предложений, вносимых управой района в префектуру административного округа города Москвы в соответствии с п. 20 статьи 8 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56.
Организацию деятельности муниципального Собрания в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет Руководитель муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является Руководителем муниципалитета, - Председатель муниципального Собрания, избираемый муниципальным Собранием из своего состава.
Порядок проведения заседаний, правила и процедуры работы муниципального Собрания устанавливаются уставом муниципального образования или регламентом муниципального Собрания.
По вопросам, отнесенным к его компетенции законами, уставом внутригородского муниципального образования муниципальное Собрание большинством голосов от установленной численности депутатов принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
Правовое положение депутата определяется Законом города Москвы от 25 февраля 2004 г. № 9 «О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве».
Муниципальное Собрание обладает правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.
Полномочия муниципального Собрания прекращаются со дня начала работы муниципального Собрания нового созыва (его первого заседания). Полномочия могут быть прекращены досрочно и по основаниям, предусмотренным ч. 15 ст. 12 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56. При этом досрочные муниципальные выборы депутатов проводятся не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий муниципального Собрания.
Руководитель муниципального образованияявляется высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с законом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо муниципальным Собранием из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав муниципального Собрания с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет муниципалитет;
3) в случае избрания муниципальным Собранием является его Председателем;
4) не может быть одновременно Председателем муниципального Собрания и Руководителем муниципалитета.
В соответствии с законом и уставом муниципального образования Руководитель муниципального образования может осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Он подконтролен и подотчетен населению и муниципальному Собранию.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если он является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения, в случае, если он является главой местной администрации.
Как выборное должностное лицо местного самоуправления глава муниципального образования обладает значительными материальными и социальными гарантиями. Например, в соответствии с Законом города Москвы от 25 февраля 2004 года № 10 «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве»[357] выборному должностному лицу, в частности, гарантируется (ст.10):
1) предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска продолжительностью 30 календарных дней и дополнительного оплачиваемого отпуска продолжительностью 15 календарных дней;
2) предоставление ежегодно бесплатной путевки с оплатой проезда к месту отдыха и обратно или соответствующей компенсации при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;
3) бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта(кроме такси), в том числе проезд автобусом от города Москвы до города Зеленограда или от города Зеленограда до города Москвы;
4) медицинское обслуживание выборного должностного лица местного самоуправления и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию при наличии стажа, дающего право на ежемесячную доплату к пенсии по старости или инвалидности при наличии ограничения способности к трудовой деятельности ІІІ или ІІ степени;
5) страхование на случай причинения вреда жизни, здоровью и имуществу в связи с исполнением им полномочий;
6) выплата в размере 10 ежемесячных денежных вознаграждений при прекращении исполнения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления в связи с выходом на государственную пенсию, в том числе по инвалидности независимо от возраста;
7) выплата одного ежемесячного денежного вознаграждения в связи с юбилеями при достижении 50 лет и далее каждые 5 лет;
8) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период осуществления им своих полномочий;
9) 50-процентная скидка в оплате жилищных услуг занимаемой им и проживающими совместно с ним членами его семьи общей площади жилых помещений (в пределах социальной нормы)плате за наем или оплате жилья по договору найма или плате за техническое обслуживание дома, а также по оплате коммунальных услуг независимо от вида занимаемой площади в пределах нормативов потребления коммунальных услуг и др.
Полномочия Руководителя муниципального образования прекращаются досрочно в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Муниципалитет наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами города Москвы. Положение о муниципалитете утверждается муниципальным Собранием. По представлению Руководителя муниципалитета муниципальным Собранием утверждается структура муниципалитета.
Муниципалитетом руководит Руководитель муниципалитета на принципах единоначалия. В соответствии с уставом муниципального образования Руководителем муниципалитета является:
1) лицо, назначаемое на должность Руководителя муниципалитета по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования;
2) Руководитель муниципального образования в случае его избрания непосредственно на муниципальных выборах.
Руководитель муниципалитета не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Полномочия Руководителя муниципалитета, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случаях, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Муниципалитет обладает правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.
Руководитель муниципалитета в пределах своих полномочий, установленных законами, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также распоряжения (приказы) по вопросам организации работы муниципалитета.
