Понятие и принципы территориального устройства

Нормативное регулирование вопросов территориального устройства имеет важное значение для современного уставного права по ряду причин. Во-первых, это прямо связано с определением границ территорий, в пределах которых действуют положения уставов субъектов Российской Федерации. Во-вторых, от территориального деления соответствующего региона России зависит правовой статус и объем полномочий органов государственной власти и их должностных лиц, представляющих интересы населения, проживающего в пределах соответствующей территориальной единицы.

Под территориальным делением принято понимать разделение территории государства или его частей (субъектов) на определенные единицы, в которых образуются и функционируют органы государственной власти и местного самоуправления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей и сформировавшейся инфраструктуры[137].

Действующее законодательство столицы определяет территориальное деление Москвы как взаимосвязанную систему территориальных единиц, создаваемая в пределах границ города[138].

Вполне естественно, что территориальное деление Москвы изменялось с течением времени. Как известно, первое летописное упоминание о Москве относится к 1147 году. Именно тогда суздальский князь Юрий Владимирович Долгорукий пригласил «в Москов» черниговского князя Святослава Олеговича и 4 апреля устроил в его честь «обед силен»[139]. В XIV – первой половине XV вв. Москва превратилась в крупный город с многочисленным торгово-ремесленным населением.

Границы Москвы и ее внутреннее территориальное строение неоднократно изменялись в зависимости от роста населения, хозяйственно-экономического развития и других причин. К концу ХVI в. расширение территории города привело к выделению четырех крупных частей.

Первую из них представлял Кремль, который окончательно сложился в 1485 - 1495 гг., когда были возведены новые стены. В нем проживала царская семья, митрополит со свитой, бояре и именитые люди.

Второй частью стал Китай-город (1534 - 1535), стена которого проходила от реки Неглинки (ныне территория Александровского сада) до Москвы-реки (район Яузских ворот). В эту часть города входили Гостиный двор, торговые ряды, посольские дома и Красная площадь. Проживали в Китай-городе главным образом торговые люди и послы иностранных государств.

Третья часть - Белый город (1585 - 1591) полукольцом охватывал Китай-город и Кремль. Его граница проходила по современному бульварному кольцу. Эта часть города образовалась из предместий Москвы с загородными домами и садами бояр и именитых людей, здесь же находились некоторые ремесленные слободы (Кузнецкая, Пушечная и др.).

Четвертую часть составлял Земляной город (1591 - 1592). Он охватывал Кремль, Китай-город и Белый город. Его граница проходила по Земляному валу (современному Садовому кольцу). Здесь располагались многочисленные слободы (Гончарная, Конюшенная, Патриаршая, Садовничья и др.), в основном принадлежавшие казне, боярам и монастырям. Несколько обособленными от Земляного города были две его части - Замоскворечье (в излучине Москвы-реки) и Заяузье (между Москвой-рекой и рекой Яузой). Длина границы Москвы по Земляному валу составляла 14 верст[140]. Таким образом, в конце XVI в. сложилось историческое территориальное деление Москвы, в основу которого был положен кольцевой принцип.

Перенос в 1713 г. столицы в Санкт-Петербург не умалил значения Москвы как промышленного, торгового и культурного центра страны. Город продолжал расти и развиваться, в старых границах ему становилось тесно. В 1742 г. по указу Сената границей Москвы стал Камер-Коллежский вал (длиной более 32 верст)[141]. В черту города вошли Алексеевская, Басманная, Воронцовская, Дмитровская, Каменщики, Мещанская, Садовая, Спасская, Сущевская, Хамовническая и другие слободы, села Красное, Кудрино, Покровское и др. и пять ямских слобод: Дорогомиловская, Коломенская, Переяславская, Рогожская, Тверская[142]. При этом было осуществлено сегментно-кольцевое определение границ внутренних территорий Москвы.

Первое административно-территориальное деление Москвы было проведено лишь в 1782 г., главным образом в целях усиления полицейского надзора. Город указом Императрицы Екатерины II был разделен на 14 частей, которые не имели наименований и значились под номерами. На основе сегментно-кольцевого принципа границы этих частей определялись так:

1. В Кремле, Китай-городе, Белом городе, от реки Неглинной вправо до Москвы-реки.

2. В Белом городе, от реки Неглинной влево до Москвы-реки.

3. В Земляном городе, от середины Пречистенской до Никитской улицы.

4. За Земляным городом, от Москвы-реки в правую сторону до бывшего Новинского монастыря.

5. За Земляным городом, от Новинского монастыря вправо до реки Неглинной.

6. В Земляном городе, от Никитской ул. вправо до реки Неглинной.

7. В Земляном городе, от реки Неглинной вправо до Москвы-реки.

8. В Земляном городе, от реки Неглинной до Красных ворот.

9. За Земляным городом, от Красных ворот до села Покровского, вправо до реки Яузы.

10. За рекой Яузой в Земляном и за Земляным городом, от Ордынской улицы вправо до Москвы-реки.

11. За рекой Яузой в Земляном и за Земляным городом.

12. За Москвой-рекой в Земляном и за Земляным городом, от Ордынской улицы влево до Москвы-реки.

13. Село Покровское с Преображенской и Семеновской слободами.

14. В Земляном городе, от Пречистенской улицы влево до Москвы-реки[143].

Такое положение существовало в Москве до 1816 г., когда город подвергся новому административно-территориальному делению. Москва была разделена на 20 частей, каждая из которых теперь имела собственное наименование. Кремль и Китай-город входили в Городскую часть, Белый город делился на Мясницкую и Тверскую части, Земляной город состоял из Арбатской, Пречистенской, Пятницкой, Сретенской, Якиманской и Яузской частей. Предместья города (в черте Камер-Коллежского вала) были разделены на Басманную, Лефортовскую, Мещанскую, Новинскую, Покровскую, Пресненскую, Рогожскую, Серпуховскую, Сущевскую, Таганскую и Хамовническую части [144]. При этом также сохранял свое значение сегментно-кольцевой принцип территориального деления первой столицы Российской империи.

Из перечисленных частей три, входящие в предместья города (Новинская, Покровская и Таганская), были ликвидированы по указу Николая I от 12 октября 1829 г[145]. Таким образом, с 1829 г. Москва была разделена на 17 частей[146]. Это деление сохранилось вплоть до 1917 г.

Вместе с тем с ростом населения продолжалось и расширение территории города. Так, в 1823 г. в черту Москвы были включены селения, находящиеся в 2 верстах за Камер-Коллежским валом[147]. В 1866 г. к городу были присоединены Петровский парк, Сокольники, слободы Бережковская, Бутырская, Дорогомиловская, Живодерная, Лужнецкая, Рогожская, Симоновская, Шереметьевская, Ямская, а также Анненгофская роща и дачи, лежащие по западной стороне Санкт-Петербургского шоссе. В 1873 г. к городу была присоединена Даниловская слобода. В 1879 г. в черту города вошло село Богородское, а в 1903 г. - Марьина Роща. В результате расширения территории Москвы в 1909 г. ее границы были определены Московской окружной железной дорогой[148].

Бурное развитие городской промышленности и торговли, рост населения привели к тому, что уже в 1915 г. был поставлен вопрос о присоединении к Москве пригородных сел: Владыкино, Воробьево, Всехсвятское, Коптево, Леоново, Останкино, Ростокино и др., которые и были включены в черту Москвы постановлением Временного правительства от 23 мая 1917 г.[149], однако практически это выполнено не было из-за сложившейся политической обстановки.

22 августа 1917 г. Московская городская управа приняла решение вместо существовавших полицейских частей, преобразованных в комиссариаты в марте 1917 г., образовать в Москве 17 административных районов. Ими стали:

1. Мясницко-Яузский с вошедшими в него Мясницкой и Яузской частями.

2. Городской - Тверская часть.

3. Пречистенско-Арбатский, состоявший из Пречистенской и Арбатской частей.

4. Калужский - Якиманская часть.

5. Пятницкий - Пятницкая часть без Нижних Котлов.

6. Симоновский - Симоновский и 3-й Рогожский Участки.

7. Рогожский - Новоандроньевский участок, 1-й и 2-й Рогожские участки, часть 3-го Лефортовского участка.

8. Преображенский - 2-й Лефортовский участок, Черкизово, Благуша.

9. Сокольнический - 2-й и 4-й Мещанские участки, Богородский участок, часть 1-го Лефортовского участка, пригород: Погонно-Лосиный остров.

10. Лефортовский - Сыромятники, 2-й Яузский участок, Басманные участки, часть 1-го и 3-го Лефортовских участков.

11. Алексеевский - Алексеевский участок, пригороды: Владыкино, Останкино, Ростокино, Нижние Лихоборы, Леоново, Марфино.

12. Мещанский - 1-й и 3-й Мещанские участки, 1-й и 3-й Сущевские участки.

13. Сущево-Марьинский - Сущевская часть и Марьинский участок.

14. Бутырский - Петровско-Разумовская часть.

15. Петровский - вновь образованный.

16. Пресненский - Пресненская часть.

17. Хамовнический - Хамовническая часть, а также пригороды - Поклонная гора и Потылиха[150].

Однако на деле административно-территориально реформа города не была завершена, поскольку после Февральской революции 1917 г. в Москве, как и по всей России, сложилась своеобразная политическая обстановка: одновременно существовали органы власти Временного правительства в лице Городской и районных дум, с одной стороны, и Московского и районных Советов рабочих депутатов - с другой. Уже в марте 1917 г. Москва была разделена на 11 районов, в которых были образованы районные Советы рабочих депутатов[151].

В результате победы Октябрьской революции 1917 г. Московская городская и районные думы были упразднены и вся власть полностью перешла в руки Советов рабочих и солдатских депутатов[152]. К январю 1918 г. в Москве существовали 12 административно-территориальных районов: Алексеевско-Ростокинский, Басманный, Благуше-Лефортовский, Бутырско-Всехсвятский, Городской, Железнодорожный, Замоскворецко-Даниловский, Пресненский, Рогожско-Симоновский, Сокольническо-Богородский, Сущевско-Марьинский и Хамовническо-Дорогомиловский[153].

В декабре 1918 г. был упразднен Железнодорожный район, а некоторые другие районы изменили свое название. Так, Сокольническо-Богородский стал именоваться Сокольническим, Бутырско-Всехсвятский - Бутырским, Хамовническо-Дорогомиловский - Хамовническим, Замоскворецко-Даниловский - Замоскворецким. Менял свое название и Благуше-Лефортовский район, однако новое название (Лефортовский) не прижилось, и уже в январе 1919 г. район вновь именуется Благуше-Лефортовским^.. В итоге в декабре 1918 г. в Москве имелось 11 районов[154].

В феврале 1920 г. постановлением Президиума Моссовета Алексеевско-Ростокинский район был слит с Сокольническим (новое образование получило название Сокольнический район). В марте 1920 г. произошло объединение Бутырского, Сущевско-Марьинского и Пресненского районов (новое название - Пресненский район), а также слияние Басманного и Благуше-Лефортовского районов (новое название - Басманный район). В апреле 1920 г. Басманный район переименован в Бауманский, Пресненский - в Красно­пресненский[155]. К этому времени Москва была разделена на 7 административных районов: Бауманский, Городской, Замоскворецкий, Краснопресненский, Рогожско-Симоновский, Сокольнический и Хамовнический. Такое деление было подтверждено постановлением Президиума Моссовета от 4 марта 1921 г[156]. Однако Постановлением Президиума Моссовета от 10 июня 1922 г. был упразднен Городской район, а его территория была разделена между оставшимися 6 районами[157]. В 20-е гг. начался новый рост города за счет оживления промышленности, большого притока населения из сельской местности. Поскольку пригородные села превращались в рабочие поселки, население которых работало на московских предприятиях, Президиум Моссовета постановлением от 21 января 1927 г. включил в черту города села: Алексеевское, Воробьевы горы, Дубровка, Кожухово, Марфино, Нижние Лихоборы, Ростокино, Старое Коптево, Шелепиха, поселки ВАИ (Всероссийская ассоциация инженеров), Измайловский зверинец, Соколиная гора[158]. Постепенно назрела необходимость разукрупнения московских районов. Постановлением Президиума Моссовета и Мособлисполкома от 11 декабря 1930 г. в Москве было образовано 10 новых районов: Бауманский, Октябрьский, Краснопресненский, Ленинский, Москворецкий, Октябрьский, Пролетарский, Сокольнический, Сталинский и Фрунзенский[159]. Указанное территориальное строение Москвы впервые стало основываться на сегментном принципе.

С принятием в 1935 г. Генерального плана реконструкции города Москвы предусматривались развитие всех отраслей городского хозяйства, массовое жилищное строительство, рост промышленности и увеличение населения. В связи с этим Пленум Московского Совета своим постановлением от 14 апреля 1936 г. счел необходимым разукрупнить районы Москвы. Вместо существующих 10 районов было образовано 23. К раннее существовавшим добавились: Дзержинский, Железнодорожный, Киевский, Кировский, Коминтерновский, Красногвардейский, Куйбышевский, Ленинградский, Первомайский, Ростокинский, Свердловский, Советский и Таганский[160].

Рост населения города происходил, однако, более быстрыми темпами, чем это было предусмотрено. К 1940 г. население Москвы увеличилось на 1 млн. человек[161]. Некоторые районы по величине территории и численности населения оказались громоздкими, в связи с чем границы ряда районов изменялись и были образованы: Калининский район - 15 апреля 1941 г. из частей Сталинского и Первомайского районов Москвы и части Ухтомского района Московской области, Тимирязевский район выделен 22 мая 1941 г. из Октябрьского района[162].

Таким образом, к середине 1941 г. количество административных районов Москвы достигло 25. В мае 1945 г. Ростокинский район был переименован в Щербаковский, а в октябре 1948 г. Таганский район - в Ждановский[163].

После принятия в мае 1957 г. закона о совнархозах в Москве был создан Совет народного хозяйства Московского городского экономического района. Переход большого количества предприятий в непосредственное ведение Мосгорсовнархоза привел к уменьшению количества районов города до 20. Указом Верховного Совета РСФСР от 28 сентября 1957 г. были объединены: Бауманский и Красногвардейский районы - в Бауманский район; Калининский и Первомайский районы - в Калининский район; Куйбышевский и Железнодорожный район - в Куйбышевский район; Пролетарский и Молотовский районы - в Пролетарский район; Свердловский и Коминтерновский районы - в Свердловский район[164].

14 марта 1958 г. Президиум Верховного Совета РСФСР Указом «О расширении черты г. Москвы» расширил площадь Москвы за счет присоединения к ней некоторых резервных территорий с населенными пунктами: Никольский, Верхние Мневники, Хорошево, Раменки, Черемушки, Волхонка, Стрелка[165]. Проблемы Москвы этим, однако, решены не были, и уже 18 августа 1960 г. последовал Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О расширении городской черты, изменении административно-территориального деления города Москвы и передаче в административно-хозяйственное подчинение Московскому городскому Совету депутатов трудящихся лесопаркового защитного пояса». Этим указом в черту Москвы были включены города: Бабушкин, Кунцево, Люблино, Перово и Тушино, а также рабочие, дачные поселки и сельские населенные пункты Московской области, находящиеся на территории, ограниченной Московской кольцевой автомобильной дорогой[166]. Было сокращено количество городских районов, вместо 20 их стало 17.

Одновременно на территории лесопаркового защитного пояса было образовано 5 районов, подчиненных Московскому городскому Совету депутатов трудящихся совету: Балашихинский, Красногорский, Люберецкий, Мытищинский и Ульяновский, которые позднее (в ноябре 1961 г.) были возвращены в Московскую область.

Расширение в 1960 г. границ Москвы позволило на присоединенной территории развернуть широкое жилищное и социально-культурное строительство. Возникли новые крупные жилые массивы, которые перераспределили население города. Количество жителей в центральной части города стало неуклонно уменьшаться, а на окраинах - расти. С помощью существовавших районов уже не возможно было эффективно руководить городским хозяйством. В этих условиях Президиумом Верховного Совета РСФСР было изменено административно-территориальное деление Москвы. Указом от 25 ноября 1968 г. в Москве были образованы 29 новых районов, 13 из которых составляли внутренний пояс, а 16 - внешний (30-м районом стал г. Зеленоград)[167]. В 1977 году были созданы Железнодорожный и Севастопольский районы, и в 1984 появился последний - Солнцевский район.

Историко-правовой анализ явлений, связанных с административно-территориальным делением Москвы, позволяет сделать вывод о том, что в разные периоды ее развития основными принципами такого деления были: кольцевой (конец XV – конец XVI вв.), сегментно-кольцевой (1742 – 1930 гг.) и сегментный (1930 – 1991 гг.). Интересно также отметить, что вопросы административно-территориального деления Москвы были предметами ведения Императора (1742 – март 1917 гг.), Московской городской управы (март – декабрь 1917 г.), Президиума Московского Совета депутатов трудящихся (декабрь 1917 – апрель 1936 гг.), Пленума Московского Совета народных депутатов (апрель 1936 – сентябрь 1957 гг.), Президиума Верховного Совета РСФСР (сентябрь 1957 – июнь 1991 гг.).

К началу постсоветского периода в Москве существовало 33 района. 10 июля 1991 года Мэр Москвы издал Распоряжение № 47-РМ «Об образовании административных округов г. Москвы». Этим распоряжением были упразднены существовавшие до этого районы города и учреждены новые территориальные единицы - административные округа. Москва была разделена на 10 административных округов:

1. Центральный.

2. Северный.

3. Северо-Восточный.

4. Восточный.

5. Юго-Восточный.

6. Южный.

7. Юго-Западный.

8. Западный.

9. Северо-Западный.

10. Зеленоградский.

Указанное деление территории столицы Российской Федерации стало отражением введения нового принципа ее административного устройства – радиально-кольцевого[168].