Представительный) орган государственной власти города Москвы

В апреле 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил Постановление «О статусе и структуре органов управления города Москвы – столицы РСФСР», в соответствии с которым высшим представительным органом государственной власти в городе Москве являлся Московский городской Совет народных депутатов[190].

В результате известных событий осени 1993 г. Моссовет прекратил свое существование.[191] Указом Президента РФ от 24 октября 1993 г. № 1738 «О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области» было утверждено Временное положение о системе органов государственной власти г. Москвы, которым был определен правовой статус Московской городской Думы – постоянно действующего представительного органа государственной власти г. Москвы. Данным Указом было также утверждено Положение о выборах в Мосгордуму 12 декабря 1993 г. [192]

В настоящее время правовой статус и порядок работы Московской городской Думы как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Уставом города Москвы от 28 июня 1995 г., другими законами города Москвы, постановлениями Московской городской Думы, иными нормативными правовыми актами города.

Р.В. Енгибарян определяет современный парламент как общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.[193] С понятием парламента тесно связано и понятие парламентаризма – системы организации и функционирования государственной власти, структурно и функционально основанной на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента, а также теории и практики деятельности парламента.[194]

Но можно ли обозначать термином «парламент» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации? С.А. Авакьян выделяет ряд признаков парламентаризма, совокупность которых позволяет считать, что законодательный (представительный) орган субъекта Федерации представляет собой полноценный парламент: 1) освобождение депутатов от выполнения основных производственных функций; 2) тесно связанный с предыдущим признак депутатства как профессии, как социального состояния, характеризующийся почти полным запретом иных источников заработка помимо депутатской зарплаты (разрешено лишь преподавание, научная работа либо творчество); 3) определенный круг дел представительного учреждения: принятие законов, утверждение бюджета государства (или государственного образования в составе федеративного государства), определение доходов и расходов государства (или субъекта Федерации), влияние на осуществление им внутренней и внешней политики, выполнение задач парламентского контроля и т.д.: 4) определенные формы, методы и стиль работы, характерные для парламента: пленарные заседания (сессии), работа в комитетах и комиссиях, фракциях и т.д., при этом используются устоявшиеся в мировой практике процедуры (прения, депутатские запросы – интерпелляции и проч.)[195].

Как будет показано ниже, все указанные признаки в настоящее время свойственны Московской городской Думе, которая является представительным (законодательным) органом государственной власти – парламентом субъекта Российской Федерации (города Москвы).Мосгордума обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

Московская городская Дума состоит из 35-ти депутатов. Срок полномочий Мосгордумы 1-4 созывов составлял 4 года, однако следующий состав Думы будет избираться уже на пять лет в соответствии с изменениями, которые были внесены в п.3 ст. 33 Устава города Москвы Законом города Москвы от 22 октября 2008 г. № 48 «О внесении поправок в устав города Москвы».[196] Таким образом, срок полномочий Мосгордумы начиная с 5-го созыва совпадает с предельным сроком полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ, установленным в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

Депутаты Московской городской Думы избираются жителями города Москвы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года и обладающий избирательным правом. Порядок выборов депутатов установлен Избирательным кодексом города Москвы. В соответствии с п. ст. Федерального закона № 184, а также п.п. 4 и 5 ст. 34 Устава города, Московская городская Дума является правомочной, если в ее состав избрано не менее двух третей депутатов от установленного численного состава Московской городской Думы. Полномочия депутатов Думы предыдущего созыва прекращаются с момента открытия первого заседания Московской городской Думы нового созыва.

Полномочия государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений – это их права и обязанности, установленные нормативным юридическим актом.[197]

Полномочия Московской городской Думы как парламента субъекта Российской Федерации – города Москвы можно объединить в следующие группы:

1. Законотворческие (правотворческие) полномочия: принятие Устава города Москвы, законов города Москвы в пределах полномочий города Москвы, а также постановлений Московской городской Думы; установление порядка назначения и проведения референдума города Москвы, а также утверждение договоров и соглашений города Москвы в порядке, установленном федеральным законодательством и законами города Москвы (п. 21 ч. 1 ст. 35 Устава города).

2. Представительские полномочия – полномочия на осуществление государственной власти, выражение интересов и воли жителей города Москвы, «делегированные» депутатам Мосгордумы жителями города Москвы.

3. Учредительные полномочия по созданию органов парламента (определению своей внутренней структуры) – избранию и освобождению от должности Председателя и его заместителей, образованию и упразднению депутатских комиссий, рабочих групп и т.д..

4. Контрольные полномочия, которые являются важнейшими в деятельности любого парламента, что было подчеркнуто фактом последней федеральной конституционной реформы.[198] Е.В. Коврякова определяет парламентский контроль как систему норм, регулирующую установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.).[199] А.Х. Саидов и Т.Я. Хабриева выделяют следующие формы парламенского контроля: участие парламента в назначении высших должностных лиц и их освобождении от должности; обсуждение политики правительства с возможностью постановки вопроса о доверии правительству; контроль за расходованием бюджетных средств; депутатские запросы; деятельность расследовательских комиссий; резолюция порицания, интерпелляция, письменные и устные вопросы правительству (парламентские вопросы) и др.[200]

В соответствии с Уставом города Москвы, Мосгордума осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, исполнением бюджета города Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью города Москвы (ч. 1 ст. 38 Устава города). Органы власти города Москвы, иные организации, должностные лица обязаны в месячный срок предоставлять Мосгордуме запрашиваемую информацию, незамедлительно принимать меры для устранения нарушений и привлечения виновных к ответственности (ч. 2 ст. 38 Устава города). Дума принимает участие в назначении и отрешении от должности ряда должностных лиц города Москвы (Прокурора, Председателя Контрольно-счетной палаты, его заместителя и аудиторов, судей Уставного суда города Москвы, Мэра Москвы, Уполномоченного по правам человека, мировых судей), а также участвует в формировании избирательных комиссий города (подп. 10-12, 14, 15, 18,19 п. 1 ст. 35 Устава города). Дума может выразить недоверие Мэру Москвы и должностным лицам, в назначении которых она принимала участие, в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством и Уставом города (п. 16 ч. 1 ст. 35 Устава).

В соответствии с п. 8 ст. 34 Устава города, депутаты Мосгордумы имеют право на внесение депутатских запросов. Порядок внесения запросов определяется Законом города Москвы от 22 ноября 1995 г. № 24 «О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса».[201] Депутатский запрос – особая форма обращения депутата (депутатов) Московской городской Думы о предоставлении информации, применяемая в тех случаях, когда иные установленные законом формы обращения не позволяют получить запрашиваемую информацию или когда из содержания запроса следует необходимость ее оперативного получения. Депутат (депутаты) Московской городской Думы вправе направить запрос Мэру Москвы, членам Правительства Москвы, руководителям органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления, Прокурору города Москвы, Председателю Московской городской избирательной комиссии и другим должностным лицам (с соблюдением требований статьи 14.1 Закона города Москвы "О статусе депутата Московской городской Думы").

5. Участие в федеральном законотворческом процессе и иные формы взаимодействия с федеральными органами государственной власти: осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; избрание представителя от Московской городской Думы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и согласование назначения представителя от исполнительного органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы; направление в Конституционный Суд Российской Федерации запроса в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации.

6. Межпарламентское сотрудничество. Московская городская Дума заключает соглашения с органами законодательной (представительной) власти других субъектов Российской Федерации и иностранных государств (п. 20 ст. 35 Устава).

Перечень полномочий Мосгордумы, приведенный в ч. 1 ст. 35 Устава города Москвы, является открытым, т.е. Дума может решать и иные вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, другими правовыми актами Российской Федерации, законами города Москвы к ее ведению (п. 22 ч. 1 ст. 35 Устава).

Внутренняя структура Мосгордумы регулируется Уставом города Москвы, Положением о структуре Московской городской Думы, утвержденным Постановлением Мосгордумы от 21 декабря 2005 г. № 4 (в ред. от 27 сентября 2006 г.),[202] Положением о комиссиях Московской городской Думы, утвержденным Постановлением Мосгордумы от 19 апреля 2006 г. № 120 (в ред. от 16 апреля 2008 г.),[203] Регламентом Московской городской Думы.[204]

В структуре Московской городской Думы имеются Председатель Думы и его заместители, депутатские объединения, комиссии и рабочие группы.

Председатель Мосгордумы и его заместители избираются из числа депутатов Думы тайным голосованием большинством голосов от установленного числа депутатов на срок полномочий Думы (ч. 1 ст. 37 Устава города, п.п. 1, 3 ст. 118 Регламента Мосгордумы). В качестве недостатка правового регулирования статуса Председателя Думы и его заместителей следует указать на отсутствие в Уставе города установленного числа заместителей Председателя Мосгордумы. В соответствии с Положением о структуре Московской городской Думы (п. 1), в Думе созыва 2005-2009 годов избирается один заместитель Председателя Думы. Председатель Думы: отвечает за подготовку заседаний Московской городской Думы и ведет их; подписывает постановления, заявления, обращения и другие документы Московской городской Думы; выполняет представительские и иные функции. В отсутствие Председателя его функции выполняет один из его заместителей.

Порядок образования и функционирования добровольных депутатских объединений в Мосгордуме установлен ст.ст. 108-113 Регламента Мосгордумы. Депутаты Думы имеют право образовывать фракции, блоки, клубы, другие объединения на основе свободного волеизъявления. Депутатские объединения по определению образуются только из числа депутатов. Депутатские объединения могут быть постоянными или временными. Внутренняя деятельность депутатских объединений Мосгордумы организуется ими самостоятельно, однако, о своих решениях депутатские объединения информируют Председателя Думы.

Фракцией является депутатское объединение, сформированное из депутатов, принадлежащих к одному избирательному объединению, на основании решения руководящего органа этого объединения. В настоящее время депутатский состав Думы представлен тремя фракциями: «Единая Россия», «Коммунистическая партия Российской Федерации» и «Яблоко – объединенные демократы».

Комиссии и рабочие группы – структурные подразделения Мосгордумы. Парламентской комиссией является постоянный или временный орган, создаваемый парламентом (палатой парламента) из числа своих депутатов.[205] Комиссии Мосгордумы являются постоянными структурными подразделениями Думы, состоят из депутатов Думы и образуются на срок полномочий депутатов Думы очередного созыва. Создание комиссий, утверждение их персонального состава, внесение в него изменений, а также упразднение комиссий осуществляются постановлениями Думы. Порядок работы комиссий регулируется Положением о комиссиях Московской городской Думы (п.п. 9, 10). В Московской городской Думе созыва 2005-2009 годов образовано 18 комиссий (по безопасности, бюджетно-финансовая комиссия, по городскому хозяйству и жилищной политике, по государственному строительству и местному самоуправлению, по делам ветеранов, по законодательству и другие). К ведению каждой из комиссий относится определенный круг вопросов, установленых Положением о комиссиях Думы. Депутаты, как правило, могут входить в состав не более трех комиссий.

В соответствии с Положением о структуре Московской городской Думы (п.п. 6-9), рабочие группы состоят из депутатов Думы и образуются для подготовки проектов правовых актов, а также для подготовки иных вопросов, относящихся к ведению Думы.

Порядок и формы работы.

Московская городская Дума нового созыва собирается на свое первое заседание по праву на тридцатый день после дня избрания не менее двух третей депутатов от установленного численного состава Московской городской Думы. Первое заседание Московской городской Думы может быть созвано и ранее указанного срока в соответствии с указом Мэра Москвы. Открывает первое заседание старейший по возрасту депутат (ч. 4 ст. 34 Устава города).

Основной формой работы Мосгордумы как парламента субъекта Российской Федерации являются заседания. Классифицировать парламентские заседания можно на открытые и закрытые, очередные и внеочередные, пленарные и заседания комитетов (комиссий) и рабочих групп и т.д. Очередные заседания Думы (утреннее и дневное) проводятся еженедельно по средам, за исключением летнего и зимнего перерывов в работе Думы: утреннее заседание - с 10 часов 00 минут до 12 часов 30 минут; дневное заседание - с 14 часов 30 минут до 17 часов 00 минут. Время заседаний может быть продлено протокольным решением Думы, но не более чем на 30 минут, также в течение дня по решению Думы может быть проведено одно заседание.

Заседания проводятся открыто, однако в отдельных случаях, на основании протокольных решений Думы могут проводиться и закрытые заседания. На закрытом заседании (закрытом рассмотрении отдельных вопросов повестки дня) вправе присутствовать Мэр Москвы, полномочный представитель Мэра Москвы, Председатель Московского городского суда, Председатель Арбитражного суда города Москвы, Председатель Уставного суда города Москвы, Прокурор города Москвы, член Совета Федерации – представитель от Московской городской Думы, а также приглашенные Думой лица.

Парламенские (депутатские) слушания – это форма публичного обсуждения в парламенте актуальных и значимых вопросов с привлечением общественности.[206] В процессе рассмотрения проекта закона города Москвы или постановления Думы могут проводиться депутатские слушания по инициативе субъектов законодательной инициативы в рамках заседаний профильных комиссий в соответствии с решениями комиссий (рабочих групп) Думы. В рамках депутатских слушаний осуществляется ознакомление депутатов с аргументами разработчиков проектов законов и мнением экспертов, а также с мнением экспертов по интересующим депутатов вопросам, решение которых находится в компетенции Думы (п. 1 ст. 46, п. 3 ст. 47 Регламента Мосгордумы).

В парламентах обычно проводятся и иные мероприятия: семинары, «круглые столы», совещания, конференции по различной тематике и т.д.

Законодательный процесс в Московской городской Думе.

В теории парламентского права законодательный процесс определяется как система процедурных действий по созданию закона, обычно закрепленная в конституции и регламенте соответствующего представительного органа. В узком смысле законодательный процесс рассматривается как порядок деятельности парламента – от принятия законопроекта к рассмотрению до принятия закона. В широком смысле этого строго регламентированный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов создания закона, не ограничивающихся рамками парламента.

В законодательном процессе, как правило, выделяются следующие основные этапы (стадии): 1) внесение законопроекта в парламент (законодательная инициатива); 2) обсуждение законопроекта (чтения); 3) принятие закона; 4) подписание и обнародование закона (промульгация). Каждая из указанных стадий относительно самостоятельна, имеет свою специфику, но все они, последовательно сменяясь, образуют единый процесс.[207] Исходя из позиции субъекта Федерации по вопросам законодательной деятельности, характера принимаемого закона, сложившихся мнений по нему палат парламента (в бикамеральных парламентах), главы государства, осуществляющего промульгацию, других органов (например, Общественной палаты) количество чтений может варьироваться от 1 до 4-х, а также могут появляться дополнительные стадии процесса (например, передача законопроекта на экспертизу в Общественную палату, возвращение закона к процедурам прошедших чтений, возвращение закона в парламент главой государства (субъекта Федерации) и назначение согласительной комиссии и т.д.).

В теории парламентского права законодательная инициатива определяется как право внесения законопроектов в законодательные органы, влекущее обязанность этих органов обсудить законопроект и принять по нему решение; начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение в законодательный орган управомоченным субъектов законопроекта или законодательного предложения.[208] Субъектов права законодательной инициативы можно подразделить на две группы, в первую из которых входят субъекты, полномочные вносить в парламент законопроекты по любым вопросам, а во вторую – субъекты, полномочные вносить в парламент законопроекты только по вопросам своего ведения. Перечень субъектов права законодательной инициативы регионального (московского) уровня значительно отличается от перечня субъектов права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, установленных ст. 104 Конституции РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Устава города Москвы, к первой группе субъектов права законодательной инициативы относятся депутаты, комиссии Думы и фракции в Думе, Мэр Москвы, Прокурор города Москвы, представитель от Московской городской Думы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления, а также граждане, реализующие право гражданской законодательной инициативы в порядке, установленном Законом города Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве».[209] Как можно заметить, среди «общих» субъектов права законодательной инициативы нет Московской городской Думы как коллегиального органа (как, впрочем, и среди соответствующих субъектов федерального уровня нет Государственной Думы). Это объясняется двумя обстоятельствами: во-первых, при условии наделения парламента в целом правом вносить на рассмотрение законопроекты, внесение законопроекта, по существу, предопределяло бы и его принятие как закона, ибо исход голосования был был решен в момент внесения проекта; и во-вторых, существует некоторое техническое противоречие, объясняемое тем, что парламент (или его нижняя палата) не может вносить законопроект фактически себе самому.[210]

Правом законодательной инициативы в Московской городской Думе по вопросам своего ведения обладают Председатель Московского городского суда, Председатель Арбитражного суда города Москвы, Уставный суд города Москвы и Уполномоченный по правам человека в городе Москве.

Право законодательной инициативы реализуется путем внесения в Московскую городскую Думу проектов закона города Москвы, постановления Московской городской Думы на имя Председателя Думы (ч. 3 ст. 36 Устава города, п. 1 ст. 9 Закона № 70). Датой официального внесения проекта считается дата его регистрации в Думе.

В соответствии со ст. 8 Закона № 70, текст проекта закона города или постановления Московской городской Думы должен содержать все необходимые реквизиты (название проекта, ознакомительные визы и т.д.) и быть подписан внесшим его субъектом законодательной инициативы, например, депутатом от фракции, редактором проекта, внесенного Мэром Москвы и т.д.. К проекту должна прилагаться пояснительная записка с социально-экономическим и правовым обоснованием необходимости его принятия, прогнозом последствий принятия данного закона или постановления, а также перечень нормативных правовых актов города Москвы, подлежащих признанию утратившими силу или изменению, либо принятию в связи с принятием данного закона или постановления. К проекту могут быть приложены и иные документы (заключения Государственно-правового управления аппарата Московской городской Думы, Мэра Москвы и др. заключения, отзывы, сопроводительные документы). К проекту закона или постановления, реализация которых потребует финансовых затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование, содержащее сведения об источниках и объемах его финансирования. В случае если проект закона или постановления не соответствует указанным требованиям, он возвращается субъекту (субъектам) законодательной инициативы в порядке, установленном Регламентом Московской городской Думы, для выполнения указанных требований.

В соответствии с п.п. 5 и 6 ст. 36 Устава города, Устав принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Московской городской Думы. Законы города Москвы принимаются большинством голосов от установленного численного состава депутатов Московской городской Думы, если иное не предусмотрено федеральным законом. Постановления Московской городской Думы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом. Московская городская Дума правомочна принимать законы города Москвы, постановления Московской городской Думы, заявления, обращения, документы по организации работы Московской городской Думы, если число депутатов, присутствующих (зарегистрированных) на заседании Московской городской Думы, составляет не менее половины от установленного числа депутатов Московской городской Думы (п. 4 ст. 36 Устава города).

Проекты законов города и постановлений Мосгордумы рассматриваются Думой не менее чем в двух чтениях. Первое чтение заключается в представлении проекта, проведении прений и завершается голосованием о принятии проекта в первом чтении. Второе чтение проекта проводится после его принятия в первом чтении, заключается в рассмотрении поправок к проекту и завершается голосованием о принятии закона города Москвы, постановления Московской городской Думы либо голосованием о принятии проекта во втором чтении. Третье чтение проекта проводится после его принятия во втором чтении, заключается в рассмотрении поправок к проекту и завершается голосованием о принятии закона города Москвы, постановления Московской городской Думы. Продолжительность перерывов между чтениями не может превышать одного месяца, если Московская городская Дума не примет иного решения. Чтение проекта может проводиться на одном или нескольких заседаниях Московской городской Думы.

Закон города Москвы подписывается и обнародуется Мэром Москвы в четырнадцатидневный срок со дня получения закона. Мэр Москвы в течение указанного срока вправе наложить вето на принятый Московской городской Думой закон города Москвы и направить его на повторное рассмотрение Думы вместе со своими поправками или с отрицательным заключением. Каждая из поправок Мэра Москвы может быть отклонена Думой при повторном рассмотрении закона числом голосов не менее 2/3 от числа депутатов, присутствующих на заседании, неотклоненные поправки Мэра Москвы включаются в текст закона без голосования. Вето Мэра Москвы может быть преодолено путем одобрения закона в ранее принятой редакции большинством голосов не менее 2/3 от установленного числа депутатов Думы. Закон города Москвы, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен Мэром Москвы и подлежит подписанию в течение трех дней со дня получения закона.

Законы города Москвы и постановления Московской городской Думы подлежат опубликованию в официальном издании Московской городской Думы "Ведомости Московской городской Думы", а законы города Москвы, кроме того, – в официальных изданиях Правительства Москвы.

Правовой статус депутата Московской городской Думы.

Устав города Москвы (ст. 34) определяет требования к кандидатам на должность депутата Мосгордумы, основания возникновения и прекращения его полномочий, основные принципы и формы депутатской деятельности, основные права депутата и т.д.

Более полно правовой статус депутата Московской городской Думы и гарантии депутатской деятельности регулируются специальным Законом города Москвы от 13 июля 1994 г. № 14-60 «О статусе депутата Московской городской Думы» (в ред. от 18 октября 2006 г.).[211]

Отдельные стороны депутатской деятельности закреплены в Законах города Москвы от 22 ноября 1995 г. № 24 «О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса», от 14 декабря 2001 г. № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы»,[212] от 15 июля 2005 г. № 43 «О государственных должностях города Москвы»[213].

Важную роль в регулировании вопросов правового статуса депутатов играет также Регламент Московской городской Думы.

Депутатом Мосгордумы является избранный в соответствии с законодательством о выборах представитель жителей города Москвы, осуществляющий в Думе законодательные и иные полномочия (п. 1 ст. 1 Закона города Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы»).

Как можно заметить, в данном определении депутат именуется представителем «жителей города Москвы». В Уставе города Москвы в п. 1 ст. 34 закрепляется, что депутаты Московской городской Думы избираются «жителями города Москвы» на основе демократических принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако, в п. 1 ст. 8 Закона города Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы» установлено, что депутат Думы, избранный по одномандатному избирательному округу, представляет интересы «избирателей этого округа», а депутат, избранный по городскому избирательному округу, представляет интересы «избирателей избирательного округа (избирательных округов)», определенного (определенных) фракцией в Думе, членом которой он является.

На данное противоречие в регулировании содержания представительных полномочий депутата Мосгордумы справедливо обращают внимание В.И. Фадеев и М.В.Варлен, полагая, что следовало бы на федеральном уровне – в рамках общих принципов организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ – более полно отразить характер представительных полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.[214]

Депутатом Московской городской Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года и обладающий избирательным правом, в порядке, установленном Избирательным кодексом города Москвы от 6 июля 2005 г.

Срок полномочий депутата Думы начинается со дня регистрации избранного депутата Московской городской избирательной комиссией или окружной избирательной комиссией по выборам депутата Думы. Таким образом, регистрация депутата является юридическим фактом, с которым связано возникновение депутатского мандата.[215] Депутату Думы вручается удостоверение, являющееся его основным документом, подтверждающим личность и полномочия депутата Думы, и нагрудный знак "Депутат Московской городской Думы",[216] которым он пользуется в течение срока своих полномочий. При вступлении в должность депутат Московской городской Думы приносит присягу. Депутатские полномочия могут быть прекращены досрочно в ряде случаев (письменное заявление депутата о сложении полномочий, избрание (назначение) на должность, несовместимую с должностью депутата, утрата гражданства РФ или приобретение гражданства иностранного государства, смерть, отзыв депутата[217] и др.).

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ст. 11) предоставил субъектам РФ право самостоятельно определять условия осуществления депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Согласно Уставу города Москвы (п. 7 ст. 34) и специальному Закону «О статусе депутата Московской городской Думы» (п. 1 ст. 6), все 35 депутатов Думы осуществляют депутатскую деятельность на постоянной профессиональной основе. В большинстве субъектов РФ какая-то часть депутатов парламентов совмещают свой мандат со служебной или производственной деятельностью по основному месту работы.

Депутатская деятельность сопряжена с определенными ограничениями, которые обусловлены положением депутата как представителя населения соответствующей территории, необходимостью полноценного выполнения депутатских функций. В числе таких ограничений невозможность занимать определенные должности и заниматься иной оплачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности), будучи депутатом; невозможность (под угрозой потери места в Думе) приобрести гражданство иного государства и другие. Появились в этом списке и определенные нововведения, так, у депутата отсутствует право выхода из парламентской фракции той партии, по списку которой он был избран в Думу; депутат может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит и др.

Следует отметить, что ограничения, налагаемые на осуществление деятельности депутата Московской городской Думы, рассредоточены в Законах города Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы» (п. 2 ст. 6) и «О государственных должностях города Москвы» (ст. 7). В последнем Законе в п. 2 ст. 7 содержится, кроме того, норма, в поисках иных ограничений отсылающая к федеральным законам. Такое правовое регулирование следует признать некачественным. Существует, на наш взгляд, необходимость закрепления ограничений депутатской деятельности в Законе «О статусе депутата».

Важным условием осуществления депутатской деятельности являются ее организационно-правовые формы. Депутат Мосгордумы осуществляет свои полномочия в следующих формах: а) участие в заседаниях Думы; б) участие в работе комиссий, рабочих групп, координирование направлений деятельности Думы; в) внесение в Думу проектов законов города Москвы, проектов постановлений Думы, проектов иных принимаемых Думой документов, внесение поправок к указанным документам; г) участие в выполнении поручений Думы; д) участие в депутатских слушаниях; е) внесение депутатского запроса, обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, а также обращение к указанным должностным лицам по иным вопросам, входящим в их компетенцию; ж) работа с избирателями; з) участие в работе фракций и иных депутатских объединений в Думе.

Депутатская деятельность может осуществляться также в иных формах, предусмотренных законодательством.

На основании п. 1 ст. 13 Федерального закона № 184-ФЗ, гарантии депутатской деятельности устанавливаются Уставом города Москвы и Законом города Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы». Законодательно установлены следующие гарантии депутатской деятельности депутата Мосгордумы (разбиение на группы осуществлено в соответствии с подходом, предлагаемым С.А. Авакьяном[218]):

1. Гарантии, связанные с правами и возможностями парламентария: право законодательной инициативы; право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседании Думы, комиссии, рабочей группы, членом которых является депутат; права, реализуемые депутатом на заседании Думы, комиссии, рабочей группы в соответствии с Регламентом Думы и иными документами; право личного участия в в заседании Думы, комиссии, рабочей группы, членом которых депутат является; право присутствовать на всех мероприятиях, проводимых Думой; право участвовать в проводимых в рамках заседаний комиссий Думы депутатских слушаниях; право на внесение депутатского запроса; право на получение и распространение информации, и другие.

2. Гарантии личной неприкосновенности[219] (п.п. 2 и 3 ст. 13 Федерального закона № 184-ФЗ, ст. 15 Закона города Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы»).

3. Социальные, материально-финансовые гарантии и гарантии трудовых прав: обязательное государственное страхование жизни и здоровья депутата Думы на весь срок его полномочий за счет средств бюджета города; отсрочка от призыва на военную службу и освобождение от военных сборов; зачет срока полномочий депутата в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности; предоставление прежней или равноценной работы по окончании срока депутатских полномочий; единовременное денежное пособие в случае роспуска Думы; право на досрочную пенсию; ежегодный оплачиваемый отпуск и др.

4. Организационные гарантии: предоставление служебного помещения; право пользования видами связи, которыми располагают органы государственной власти и органы местного самоуправления города Москвы и организации, расположенные на территории города Москвы; право на бесплатные телефонные переговоры; право на служебный автотранспорт и др. Депутат Мосгордумы вправе иметь помощников (советников) числом не более шести, являющихся государственными гражданскими служащими города Москвы, а также помощников (советников), работающих на общественных началах, количество которых определяется постановлением Думы.

Досрочное прекращение полномочий депутата Московской городской Думы.

Уставом города Москвы (ст. 39) регламентируются следующие основания для досрочного прекращения полномочий Мосгордумы:

1. Принятие Московской городской Думой решения о самороспуске в порядке, предусмотренном законодательством города Москвы.

2. Роспуск Московской городской Думы Мэром Москвы. А.Х. Саидов и Т.Я. Хабриева определяют роспуск парламента как досрочное прекращение деятельности парламента с объявлением новых выборов, выступающее как форма ответственное парламента либо как средство разрешения политического конфликта между парламентом и правительством.[220]

В соответствии с п. 2 ст. 39 Устава города, Мэр Москвы вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий Московской городской Думы в случае принятия Думой закона или постановления, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и города Москвы, Уставу города, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Московская городская Дума не устранила их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Иные основания роспуска парламента субъекта высшим должностным лицом субъекта Федерации установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (п. 2.1. ст. 9).

3. Вступление в силу решения Московского городского суда о неправомочности данного состава депутатов Московской городской Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

4. Роспуск Московской городской Думы Президентом Российской Федерации по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (п.п. 4 и 4.1.).

В указанном Федеральном законе предусмотрено два основания роспуска парламента субъекта Федерации Президентом РФ. В соответствии с первым из них, соответствующим судом должно быть установлено, что парламентом субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Если парламент субъекта РФ в течение шести месяцев (либо иного срока, предусмотренного решением суда) со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил «спорный» нормативный правовой акт, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения парламента субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение парламенту субъекта РФ (в форме указа). Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения парламент субъекта РФ не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Второе основание роспуска парламента субъекта Федерации Президентом РФ связано с установленной процедурой утверждения парламентом субъекта Федерации кандидатуры на пост высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ. Если законодательный (представительный) орган субъекта РФ дважды не принимает решения о наделении представленной Президентом РФ кандидатуры полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ, то он может быть распущен указом Президента РФ. Однако, это решение, являющееся одним из вариантов (другими являются внесение Президентом РФ в третий раз кандидатуры на указанный пост либо назначение временного исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ) не является для Президента РФ обязательным. Если парламент субъекта РФ в третий раз не принимает решения о наделении предложенной Президентом РФ кандидатуры полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ, Президент РФ вправе распустить парламент субъекта РФ. Это решение опять-таки представляет собой право, а не обязанность Президента РФ, однако, для него уже не предусмотрено никаких альтернатив.

В случае досрочного прекращения полномочий Московской городской Думы в соответствии с настоящим Уставом и законом города Москвы назначаются внеочередные выборы в Московскую городскую Думу. Указанные выборы проводятся через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий Московской городской Думы.