Основы правового статуса столицы Российской Федерации

Согласно ч. 2 ст. 70 Конституции город Москва является столицей Российской Федерации.

Несмотря на свою многостатусность, Москва не является особой территориальной единицей, чей правовой статус отличался бы от статуса других публично-правовых образований, поскольку Конституцией установлен принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации.

Между тем, в иных федеративных государствах, например, США, Мексике, Бразилии в структуре территориальной организации предусмотрены федеральные округа – административно-территориальные единицы с располагающимися на них столицами этих государств.

Следует иметь в виду, что созданные в России Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 федеральные округа не имеют ничего общего с округами – столицами в зарубежных федеративных государствах. Выделение федеральных округов имеет политические цели и цели обеспечения внутренней безопасности. Столица – это всегда в определенном смысле «вывеска», «лицо» государства, которому необходимо особое положение, особый имидж. В то же время столица – наиболее уязвимое с политической точки зрения место в стране.[77]

Статус города Москвы как столицы РФ установлен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1.[78] Вопросы осуществления Москвой столичных функций регулируются также Уставом города (глава 11).

Статья 1 Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации» дает определение столицы Российской Федерации – это место нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации.

Территорией столицы Российской Федерации является территория города Москвы. Это определение расшифровывает широко используемое в законодательстве понятие «столичные функции», которые в наиболее общем виде сводятся к обеспечению функционирования высших органов государственной власти, созданию условий для взаимодействия между этими органами и важнейшими социальными институтами российского общества и обеспечению их контактов с представителями иностранных государств.[79]

Под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными Законом РФ «О статусе столицы Российской Федерации» особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации (ст. 2 Закона).

Столичный статус придает городу федерального значения Москве как субъекту РФ определенные особенности.

В целях реализации столичных функций органы государственной власти города Москвы наделяются специальными полномочиями, которые закреплены одновременно в Законе РФ «О статусе столицы РФ» и Уставе города Москвы, причем в последнем указанные полномочия представлены более широко.

В соответствии со ст. 4 Закона РФ «О статусе столицы РФ», а также п. 1 ст. 70 Устава города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации органы государственной власти города Москвы предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги.

Законом РФ «О статусе столицы РФ» (ст. 8) установлено, что здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации находятся в федеральной собственности. Земельные участки, на которых расположены указанные здания, строения, сооружения, а также земельные участки, которые расположены на территории города Москвы и право собственности Российской Федерации на которые признано федеральными законами или возникло при разграничении государственной собственности на землю либо которые приобретены Российской Федерацией по предусмотренным гражданским законодательством основаниям, находятся в федеральной собственности.

Установлены особенности предоставления федеральным органам государственной власти Российской Федерации земельных участков, находящихся в собственности города Москвы (ст. 9 Закона РФ «О статусе столицы РФ»). Земельные участки предоставляются органами государственной власти города Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти Российской Федерации, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством Российской Федерации. Указанные земельные участки в установленном законом порядке приобретаются федеральными органами государственной власти Российской Федерации в федеральную собственность Российской Федерации или предоставляются им в аренду в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы и программами развития отдельных городских территорий.

В соответствии со ст. 10 рассматриваемого Закона, здания, строения, сооружения и помещения, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга в аренду в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В таком же порядке предоставляются в аренду находящиеся в собственности города Москвы здания, строения, сооружения и помещения дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации. В решении вопросов о предоставлении в аренду указанных зданий, строений, сооружений и помещений интересы дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти города Москвы представляют органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации.

На основании уже упоминавшихся выше ст. 4 Закона РФ «О статусе столицы РФ» и п. 1 ст. 70 Устава города Москвы и в рамках реализации столичных функций органы власти города Москвы обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы – столицы Российской Федерации; участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города Москвы; согласовывают проект генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

В юридической литературе отмечается, что не все положения Закона РФ «О статусе столицы РФ» исполняются на практике. Так, на протяжении многих лет федеральные органы государственной власти не обеспечивают в полном объеме оплату услуг города Москвы по непосредственному обеспечению деятельности органов государственной власти РФ, представительств, других столичных учреждений, в частности, не выплачивая арендную плату за предоставленные земельные участки, здания, другую недвижимость, не уплачивая земельный налог за находящиеся в собственности РФ земельные участки под зданиями высших органов государственной власти РФ.

Федеральные органы государственной власти не обеспечивают принятие, финансирование и реализацию целевых федеральных программ развития города Москвы, что вынуждает органы власти города Москвы полностью, включая обеспечение столичного уровня городской среды, осуществлять развитие города Москвы за счет средств городского бюджета и привлеченных средств инвесторов. При этом органы государственной власти города Москвы выполняют свои обязанности по непосредственному обеспечению деятельности федеральных органов государственной власти, представительств, других столичных учреждений практически в полном объеме.[80]

В Уставе города (ст. 71) предусмотрен механизм компенсации затрат города в связи с осуществлением им функций столицы РФ. Установлено, что дополнительные расходы бюджета города Москвы на осуществление функций столицы Российской Федерации, возникшие в результате решений федеральных органов государственной власти, подлежат компенсации за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законодательством. В соответствии с п. 2 ст. 70 Устава, органы власти города Москвы вносят в федеральные органы в установленном порядке предложения о возмещении потерь и затрат бюджета города Москвы за счет субвенций федерального бюджета в соответствии с федеральными законами.

Следует отметить, что последняя редакция Закона РФ «О статусе столицы РФ» не содержит правового регулирования возмещения затрат города Москвы на осуществление столичных функций. Ранее в Законе имелась ст. 6, которая предусматривала полную компенсацию указанных затрат за счет субвенций из республиканского бюджета Российской Федерации, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти Российской Федерации, представительствами республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации. Субвенции из бюджета РФ должны были выделяться отдельной строкой в бюджете РФ в рублях и в валюте.

С 2004-го года положения ст. 6 указанного Закона утратили юридическую силу,[81] хотя в литературе отмечается, что и прежде данные нормы выполнялись не всегда и не в полном объеме.[82]

Затраты Москвы компенсировались лишь частично, причем не в форме субвенций, а путем, например, передачи в собственность города Москвы находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ. Так, в соответствии со ст. 62 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 г.», в целях частичной компенсации расходов на осуществление функций столицы Российской Федерации в собственность Москвы в 2004 г. передавались акции на сумму до 3 300,0 млн. рублей по их рыночной стоимости[83].

Дополнительные услуги, связанные с обеспечением охраны и безопасности, использованием земельных участков, зданий, строений, сооружений и помещений, проведением в городе Москве общегосударственных и международных мероприятий, предоставляются органами исполнительной власти города Москвы на договорной основе.

На основании ст. 7 Закона РФ «О статусе столицы РФ» и ч. 4 ст. 70 Устава города Москвы, проект генерального плана развития города Москвы, разрабатываемый администрацией города Москвы, согласовывается с Правительством Российской Федерации в части осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации и вносится на утверждение представительного органа власти города Москвы. Споры, возникающие по вопросам перспективного планирования развития города Москвы, разрешаются согласительными комиссиями, создаваемыми заинтересованными органами государственной власти на паритетной основе.

Генеральный план города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы) принят Законом города Москвы от 27 апреля 2005 г. № 14 (в ред. от 25 июня 2008 г.).[84] В числе принципов градостроительного развития города в Законе названо обеспечение интересов Российской Федерации в создании градостроительных условий для осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации. Главой 4 Закона регулируются особенности градостроительного развития города Москвы в части осуществления городом столичных функций.

К объектам градостроительной деятельности, обеспечивающим осуществление городом Москвой функций столицы Российской Федерации, отнесены: 1) здания, строения, сооружения, занимаемые федеральными органами государственной власти; 2) здания, строения, сооружения, занимаемые представительствами субъектов Российской Федерации и дипломатическими представительствами иностранных государств в городе Москве; 3) здания, строения, сооружения жилого, общественного, культурно-бытового, коммунального и иного назначения, обеспечивающие функционирование федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации и дипломатических представительств иностранных государств в городе Москве; 4) здания, строения, сооружения, необходимые для проведения общегосударственных и международных мероприятий в городе Москве; 5) здания, строения, сооружения федеральных систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования, иных транспортных систем федерального значения на территории города Москвы. Урегулированы вопросы размещения указанных объектов, обеспечения развития объектов федеральных систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования, иных транспортных систем федерального значения, а также возможности установления для объектов, обеспечивающих осуществление городом Москвой функций столицы Российской Федерации, зон с особыми условиями использования территорий. Глава 4 Закона вступает в силу через 10 дней после принятия Правительством Российской Федерации решения о согласовании Генерального плана в части осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации.

В связи с размещением в Москве федеральных государственных органов, деятельность многих из которых вызывает повышенный общественный интерес, территория города представляется наиболее удобной для проведения массовых акций (митингов, шествий, пикетирований и т.д.), связанных с осуществлением гражданами права собираться мирно и без оружия (ст. 31 Конституции РФ), и в то же время здесь наиболее вероятно проявление факторов, угрожающих общественной безопасности, жизни и здоровью людей (таких, как деятельность экстремистских и террористических организаций, возникновение массовых беспорядков и др.). В этой связи особую актуальность приобретают проблемы обеспечения безопастности и охраны общественного порядка.[85]

Порядок проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирований установлен Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ.[86] На основании ст. 74 Устава города Москвы, в качестве дополнительных мер по обеспечению безопасности и общественного порядка в столице, обеспечению условий функционирования федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации правовыми актами города могут устанавливаться особенности проведения массовых акций, въезда в город Москву, учета и регистрации граждан, движения транспорта, санитарно-эпидемиологических мер.

Глава III