С экономической точки зрения профицит бюджета означает излишнюю мобилизацию доходов в бюджет, что негативно влияет на экономику, поскольку излишняя централизация финансовых ресурсов в руках органов государственной власти и местного самоуправления уменьшает инвестиционный потенциал хозяйствующих субъектов, тем самым снижая их возможности по обновлению производства, внедрению новых технологий, что отрицательно сказывается на эффективности результатов их работы.
Именно из-за этого негативного влияния на экономику в законодательстве многих стран присутствует правовая норма, запрещающая формировать и принимать бюджет с профицитом. В России эта норма БК РФ не предусматривается.
Бюджет должен составляться и утверждаться сбалансированным. В российской бюджетной практике бюджеты на субфедеральном и муниципальном уровнях чаще принимаются с дефицитом. Однако реже, но встречаются случаи формирования бюджетов с профицитом, включая и федеральный бюджет России последних лет. Если при составлении или рассмотрении проекта бюджета прогнозируется превышение доходов над расходами, то до момента утверждения бюджета необходимо принять меры по устранению профицита бюджета в такой последовательности:
- сократить привлечение доходов от продажи государственной (муниципальной) собственности, сократить поступления доходов в федеральный бюджет от реализации государственных запасов и резервов;
- предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;
- увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.
Если перечисленные меры проводить нецелесообразно, следует сократить налоговые доходы бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации.
Если профицит бюджета обнаружится в процессе исполнения бюджета, то и здесь его наличие не может быть оценено однозначно положительно. Профицит бюджета, возникающий в результате более экономного и эффективного использования бюджетных средств при стопроцентном финансировании предусмотренных по бюджету расходов, - явление положительное. Однако если более высокие доходы бюджета были получены лишь в результате выгодно сложившейся экономической конъюнктуры, явились следствием экономического бума или недофинансирования расходов, то нет оснований положительно оценивать профицит бюджета.
Но какой бы ни была причина образования профицита бюджета, необходимо принять меры к сохранению бюджетных средств, не предназначенных для расходования в рамках утвержденного бюджета. Как правило, средства, полученные при профиците бюджета, направляются на пополнение резервов, на дополнительное погашение долговых обязательств, на покрытие расходов, предусматриваемых в бюджете на очередной финансовый год.
4.5. Государственные социальные внебюджетные фонды
В ходе развития современной цивилизации общество пришло к выводу о необходимости социальной защиты людей. Развитие экономики, появление новых технологий способствуют повышению рисков потери трудоспособности, заболеваний, безработицы и др. Одновременно с индивидуальными способами защиты от таких рисков государство берет на себя обязанность по гарантии компенсации последствий этих рисков.
В рамках социальной политики государства можно выделить систему обязательных гарантий по обеспечению граждан в старости, по болезни, инвалидности, потере работы, а также малообеспеченных семей. Эта система гарантий, защита прав работников составляют понятие социальной защиты. А система мер по непосредственному материальному обеспечению нетрудоспособных и малообеспеченных граждан в рамках этой защиты называется социальным обеспечением.
Социальное обеспечение может быть основано:
- на социальном страховании;
- социальной помощи.
Социальное страхование - это механизм социальной защиты, который предполагает формирование специального денежного фонда за счет обязательных страховых взносов, расходы которого связаны с осуществлением гарантированных государством социальных выплат, предназначенных для полного или частичного возмещения заработной платы в результате утраты трудоспособности, а также основного дохода после потери кормильца.
В большинстве стран, как правило, выделяют четыре основных вида социального страхования:
- пенсионное;
- на случай безработицы;
- на случай общего заболевания;
- от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Организационно-страховыми формами социального страхования в Российской Федерации являются государственные социальные внебюджетные фонды.
Источником формирования фондов, из которых финансируются мероприятия по социальной защите населения, служит национальный доход, созданный трудоспособными гражданами и проходящий затем перераспределение через бюджеты и внебюджетные фонды. Мобилизуемые в бюджеты и внебюджетные фонды денежные средства позволяют государству осуществлять социальную политику.
Внебюджетные фонды - это совокупность денежных распределительных и перераспределительных отношений, в результате которых формируются фонды финансовых ресурсов, не входящих в бюджет и имеющих, как правило, целевое назначение.
Внебюджетные фонды выполняют распределительную и контрольную функции. Распределительная функция - перераспределение через внебюджетные фонды части национального дохода в пользу социальных слоев населения. Контрольная функция - сигнализация обществу о возникших отклонениях в производственном либо социальном процессе.
Внебюджетные фонды, как и бюджет, способствуют государственному регулированию социальных процессов, содействуют более справедливому распределению национального дохода между социальными слоями населения.
В настоящее время в Российской Федерации функционируют только государственные внебюджетные фонды социального назначения, к которым относятся Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС РФ), Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования.
Пенсионный фонд Российской Федерации - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и предназначенный для финансового обеспечения защиты граждан от особого вида социального риска - утраты заработка (или другого постоянного дохода) вследствие потери трудоспособности при наступлении старости, инвалидности; для нетрудоспособных членов семьи - смерти кормильца; для отдельных категорий трудящихся - длительного выполнения определенной профессиональной деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М.: Финансы и статистика; ИНФРА-М, 2010. С. 434.
ПФР является государственным социальным внебюджетным фондом, средства которого не входят в состав федерального бюджета, не могут использоваться на другие цели и изъятию не подлежат. В соответствии с принятыми в 2001 г. Законами в настоящее время через ПФР осуществляются выплаты по обязательному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению.
Трудовые пенсии в Российской Федерации состоят из следующих составных частей <2>:
- базовой - фиксированной части, устанавливаемой в твердой сумме, размер которой дифференцируется в зависимости от вида пенсии (по старости, инвалидности или по случаю потери кормильца), установленной группы инвалидности и наличия иждивенцев;
- страховой - дифференцированной части, зависящей от результатов труда застрахованного лица, отражаемых на его индивидуальном лицевом счете в форме расчетного (условного) пенсионного капитала, под которым понимается объем приобретенных пенсионных прав в связи с уплатой страховых взносов в течение всей трудовой деятельности с учетом индексации;
- накопительной - части, исчисляемой из накопленных сумм страховых взносов и инвестиционного дохода, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.
--------------------------------
<2> См.: ст. ст. 5, 14 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (в ред. от 27 декабря 2009 г. N 378-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. N 52 (1 ч.). Ст. 4920.
Суммы страховых взносов, поступившие за застрахованное лицо в бюджет ПФР, учитываются на его индивидуальном лицевом счете.
Доходы ПФР формируются за счет следующих источников:
- страховых взносов на обязательное пенсионное страхование (работодатели, индивидуальные предприниматели);
- средств федерального бюджета;
- сумм пеней и иных финансовых санкций;
- доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования (ценные бумаги, рублевые депозиты, денежные средства (в том числе номинированные в иностранной валюте)) на счетах в кредитных организациях;
- добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц;
- иных источников, не запрещенных законодательством РФ.
Расходы ПФР можно сгруппировать следующим образом:
- по обязательному пенсионному страхованию;
- по государственному пенсионному страхованию;
- на дополнительное пенсионное обеспечение;
- финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности фонда (включая содержание его центральных и территориальных органов);
- прочие расходы.
Денежные средства обязательного пенсионного страхования хранятся на счетах ПФР, открываемых в учреждениях Банка России, а при отсутствии учреждений Банка России - на счетах, открываемых в кредитных организациях, перечень которых определяется Правительством РФ.
Фонд социального страхования Российской Федерации (далее - ФСС РФ) был создан в 1990 г. в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 г. <1> в целях управления средствами государственного социального страхования России. Основные задачи ФСС РФ:
- обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также другие цели государственного социального страхования;
- участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;
- разработка совместно с Минздравсоцразвития России и Минфином России предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;
- организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Совета Министров РСФСР и Федерации независимых профсоюзов от 25 декабря 1990 г. N 600/9-3 "О совершенствовании управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование трудящихся РСФСР".
Доходы ФСС РФ образуются за счет:
- страховых взносов на обязательное социальное страхование;
- страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
- капитализированных платежей;
- трансфертов из Федерального фонда обязательного медицинского страхования на обязательное социальное страхование;
- доходов от размещения временно свободных средств Фонда;
- добровольных взносов физических и юридических лиц;
- ассигнований из федерального бюджета для финансирования расходов в рамках обязательств Российской Федерации по отдельным видам социальной помощи, а также дотаций федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Фонда;
- прочих доходов.
Доходы и расходы ФСС РФ условно можно разделить на четыре части:
1) обязательное социальное страхование;
2) социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
3) обязательства Российской Федерации по социальной помощи отдельным категориям граждан;
4) оплата медицинских услуг в соответствии с родовыми сертификатами.
Денежные средства ФСС РФ являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет ФСС РФ и отчет о его исполнении утверждаются Правительством РФ.
Фонды обязательного медицинского страхования - денежные фонды, предназначенные для финансирования гарантированной государством медицинской помощи населению. Эти фонды созданы в 1991 г. в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 <1>.
--------------------------------
<1> Закон РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 920.
Основное назначение территориальных фондов обязательного медицинского страхования - финансовое обеспечение базовой программы обязательного медицинского страхования в субъектах РФ. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования предназначен для обеспечения финансовой устойчивости всей системы обязательного медицинского страхования на основе выравнивания условий финансирования территориальных программ. Закон направлен на усиление заинтересованности и ответственности населения и государства, предприятий, учреждений, организаций в охране здоровья граждан в новых экономических условиях и обеспечивает конституционное право граждан РФ на медицинскую помощь. Этим Законом в стране было введено медицинское страхование. Его цель - гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия.
Медицинское страхование осуществляется в двух видах: обязательном и добровольном. Обязательное медицинское страхование является всеобщим для населения РФ и реализуется в соответствии с программами медицинского страхования, которые гарантируют объем и условия оказания медицинской, лекарственной помощи гражданам. Добровольное медицинское страхование осуществляется на основе программ добровольного медицинского страхования и обеспечивает гражданам получение добровольных медицинских и иных услуг сверх установленных программами обязательного медицинского страхования.
Фонды медицинского страхования предназначены для финансирования страховыми организациями медицинской помощи и иных услуг в соответствии с договорами обязательного медицинского страхования. Такие фонды созданы на федеральном и территориальном уровнях.
Страховыми медицинскими организациями выступают юридические лица, являющиеся самостоятельными хозяйствующими субъектами, с любыми формами собственности, обладающие необходимым для осуществления медицинского страхования уставным фондом.
Они имеют право: выбирать медицинские учреждения для оказания медицинской помощи и услуг по договорам медицинского страхования; устанавливать размер страховых взносов по добровольному медицинскому страхованию; принимать участие в определении тарифов на медицинские услуги; контролировать объем, сроки и качество медицинской помощи в соответствии с условиями договора; защищать интересы застрахованных.
Финансовые ресурсы, предназначенные для обязательного медицинского страхования, направляются в Федеральный и территориальные внебюджетные фонды обязательного медицинского страхования, которые были созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования.
Финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности и не входят в состав федерального и региональных бюджетов.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования формируется за счет:
- страховых взносов, уплачиваемых работодателями на обязательное медицинское страхование;
- трансфертов из федерального бюджета;
- субсидий на обязательное медицинское страхование неработающих (детей);
- субсидий, связанных с отдельными расходными обязательствами Российской Федерации и субъектов РФ в рамках социальной помощи;
- дотаций на покрытие дефицита бюджета Фонда;
- доходов от размещения временно свободных финансовых средств Фонда;
- добровольных взносов физических и юридических лиц;
- других поступлений.
Доходы и расходы территориальных фондов обязательного медицинского страхования условно можно разделить на две группы:
- финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования;
- отдельные расходы, связанные с обязательствами Российской Федерации и субъектов РФ в сфере здравоохранения и социальной помощи.
Контрольные вопросы и задания для обсуждения
1. Какова структура бюджетной системы Российской Федерации (звенья и виды бюджетов)?
2. Изложите ключевые принципы организации системы доходов бюджета.
3. Объясните, как реализуются принципы бюджетной системы Российской Федерации.
4. Как можно классифицировать доходы бюджета?
5. Какие группы доходов включаются в доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов? Ответ аргументируйте.
6. Как вы понимаете "бюджетный дефицит" и "бюджетный профицит"? Каков бюджет в современной России?
7. Охарактеризуйте внешние и внутренние источники финансирования бюджетного дефицита.
8. Какие государственные внебюджетные фонды функционируют в Российской Федерации?
9. Назовите основные виды доходов государственных социальных внебюджетных фондов.
10. Каков современный механизм функционирования Пенсионного фонда Российской Федерации?
Глава 5. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КРЕДИТ
5.1. Социально-экономическая сущность
государственного кредита
Одной из приоритетных задач экономической политики государства является стимулирование экономического роста, решение проблемы сбалансированности бюджетов различных уровней, в том числе поиск альтернативных источников покрытия их возможных дефицитов.
Для обеспечения непрерывного финансирования многочисленных потребностей, в том числе бюджетного дефицита, государство привлекает заемные дополнительные финансовые ресурсы путем мобилизации временно свободных денежных средств населения и хозяйствующих субъектов. Вместе с тем государство само распоряжается временно свободными денежными средствами, а также может принимать на себя ответственность за погашение ссуд, взятых различными экономическими субъектами. Все это объективно делает государство активным участником кредитных отношений, что, в свою очередь, порождает специфическую форму кредита - государственный кредит.
Государственный кредит представляет собой одну из форм существования публичных финансов наряду с бюджетами и внебюджетными государственными фондами и входит в число основных способов привлечения государством дополнительных денежных средств и увеличения его финансовых возможностей.
Государственный кредит - это особая и во многом обособленная часть финансовой системы. Она имеет свои источники доходов, их особое назначение и порядок использования. Сущность этой формы публичных финансов определяется содержанием категории "кредит". Следовательно, сущностная черта кредитных отношений заключается в предоставлении предмета ссуды на срок и его возвратности. Соответственно, государственный кредит представляет собой одну из форм движения ссудного капитала, когда владелец денежных средств передает на время заемщику не сам капитал, а лишь право пользования им. Субъектами кредитных отношений в этом случае являются, с одной стороны, государство, с другой - юридические и физические лица, иностранные государства, международные финансовые организации.
Государственный кредит как экономическая категория - это совокупность экономических отношений между государством (в лице органов власти), с одной стороны, и другими экономическими субъектами - с другой, при которых государство выступает преимущественно в качестве заемщика, а также кредитора и гаранта. В количественном отношении преобладает деятельность государства как заемщика средств. Объемы операций в качестве кредитора, т.е. когда государство предоставляет ссуды юридическим и физическим лицам, значительно ниже. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов и выполнение других обязательств, взятых физическими и юридическими лицами, оно выступает гарантом.
Государственный кредит представляет собой отношения вторичного распределения части стоимости валового общественного продукта. В сферу заемных операций государства попадает часть доходов и денежных средств, сформированных на стадии первичного распределения и вложенных затем, например, в государственные ценные бумаги. Выплата доходов кредиторам обеспечивается преимущественно за счет бюджетных средств, т.е., по сути, за счет всех налогоплательщиков. Таким образом, имеет место еще одно проявление перераспределительных отношений. Следовательно, государственный кредит представляет собой распределительные отношения, точнее отношения вторичного распределения. Существование государственного кредита вполне закономерно, поскольку кредитное финансирование расходов государства обусловлено объективным противоречием между возрастанием общественных потребностей и ограниченными бюджетными возможностями государства. С развитием экономических и социальных функций государства в условиях рыночного хозяйства соответствующие расходы неизбежно возрастают. Посредством кредита государство может привлечь дополнительные финансовые ресурсы для их осуществления.
Средства, взятые взаймы государством, чаще всего не имеют инвестиционного характера и трансформируются в дополнительные финансовые ресурсы для покрытия государственных расходов. Источником погашения государственных займов выступают бюджетные средства. Таким образом, функционирование механизма государственного кредита приводит к образованию государственного долга.
По результатам анализа государственного кредита как экономической категории можно сформулировать следующие выводы:
- сущность государственного кредита заключается в перераспределении капитала от частного сектора к государственному на условиях срочности, платности и возвратности. Вся сумма государственных обязательств представляет собой величину государственного долга;
- ключевой фактор, обусловливающий возникновение государственного долга, - дефицит бюджета. Его возникновение порождается временным разрывом между объемом мобилизуемых доходов и запланированными расходами, а также чрезвычайными обстоятельствами;
- государственный долг - инструмент "перекладывания экономического бремени" на последующие поколения, поскольку основным источником его погашения являются текущие и будущие расходы бюджета.
Функции государственного кредита вытекают непосредственно из его сущности. Как элемент финансовой системы государственный кредит выполняет распределительную, регулирующую и контрольную функции.
Распределительная функция государственного кредита проявляется в перераспределении части вновь созданной стоимости на финансирование текущих или капитальных расходов. Через распределительную функцию государственного кредита осуществляется формирование централизованных денежных фондов государства и их использование на принципах срочности, платности и возвратности.
Положительное воздействие распределительной функции государственного кредита заключается в том, что с ее помощью налоговое бремя распределяется во времени более равномерно. Налоги в период финансирования расходов за счет государственного займа не увеличиваются, зато потом, когда кредиты погашаются, налоги взимаются не только для их уплаты, но и для погашения процентов по задолженности.
Регулирующая функция государственного кредита имеет две стороны - экономическую и социальную. Экономическая сторона проявляется, прежде всего, в формировании основных общеэкономических пропорций (воспроизводственных, отраслевых, территориальных). Она реализуется через поддержку и стимулирование развития отдельных отраслей, предприятий, территорий, в частности путем выделения им целевых кредитов. Выделение бюджетных ресурсов на безвозмездной основе далеко не всегда оправданно, особенно в условиях их ограниченности, а порой и дефицитности. В целом государственный кредит не только стимулирует высокие темпы экономического роста, но и смягчает циклические колебания. Посредством государственного кредита осуществляется государственное регулирование экономики. Социальная сторона государственного кредита связана с обеспечением воспроизводства рабочей силы за счет поддержки социальной сферы (образования, здравоохранения, социального страхования), создания рабочих мест и снятия социальной напряженности. Развитие каналов привлечения средств населения для участия в формировании государственного кредита можно расценивать также как фактор увеличения доходов физических лиц.
Одной из функций государственного кредита является учет и контроль за целевым и рациональным использованием средств, привлекаемых и (или) выделяемых государством. Контрольная функция вытекает из самой природы кредита.
Таким образом, государственный кредит - это совокупность экономических отношений, складывающихся между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, иностранными государствами и международными финансовыми организациями - с другой, по поводу движения денежных средств на условиях срочности, возвратности, платности и формирования на этой основе дополнительных финансовых ресурсов участников этих отношений.
Как экономическая категория государственный кредит находится на стыке финансов и кредита и воплощает в себе их черты. Так, государственный кредит участвует в формировании и использовании централизованных денежных фондов государства (бюджета и внебюджетных фондов), что делает его элементом финансов, финансовой системы. В то же время процесс его формирования и использования осуществляется в специфической форме - привлечение денежных средств на временной и, как правило, на возмездной основе. Связь государственного кредита с финансами заключается также в том, что, во-первых, это распределительные отношения, отношения вторичного распределения части ВВП; во-вторых, одним из участников отношений неизменно является государство - субъект с особыми правами, которые, как правило, используются при заимствованиях (например, принудительное размещение государственных займов или же особое право на гарантии при международном кредитовании и т.п.); в-третьих, целью этих отношений является привлечение государством дополнительных финансовых ресурсов.
Тем не менее от финансов кредит, в том числе и государственный, отличается тем, что в основе его лежат иные принципы организации:
- в отличие, например, от налогов и обязательных платежей привлечение или предоставление средств при кредитовании осуществляется на возвратной и нередко возмездной основе;
- движение средств осуществляется в прямом и обратном направлении, тогда как налоги и платежи движутся лишь в одном направлении;
- государственный кредит независимо от формы его существования имеет, как правило, добровольный характер, хотя отклонения могут иметь место;
- существование кредита ограничено конкретным, заранее известным сторонам сроком. Так, БК РФ предусматривает, что любые долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определены конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет;
- кредит имеет ситуационный, разовый характер, и в дальнейшем он может не возобновляться, в то время как налоги и платежи осуществляются регулярно;
- государственный кредит имеет избирательный, селективный характер в отличие от финансов, в которые вовлечены практически все участники экономической системы.
Как способ финансирования расходов правительства государственный кредит обладает рядом преимуществ и имеет существенно меньшие негативные последствия по сравнению с традиционными приемами - дополнительной денежной эмиссией и увеличением доходов бюджета за счет прямого повышения налогов. Государственный кредит служит одним из факторов улучшения денежного обращения и укрепления внутренней валюты, позволяя государству, с одной стороны, не прибегать к дополнительной денежной эмиссии, а с другой стороны, "связывать" временно свободные денежные средства юридических и физических лиц и привлекать их в качестве кредитных ресурсов. Преимущество и особенность государственного кредита и в том, что как источник финансирования правительственных расходов он исключает дополнительную нагрузку на традиционные доходы государственного бюджета, текущее потребление и позволяет равномерно распределить долговую нагрузку между нынешним и будущими поколениями и соблюсти принцип справедливости в распределении рисков между держателями государственных ценных бумаг.
