Функция определения политики

Координационная функция.

Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т.д.), производит­ся координация действий правительств государств-членов и выраба­тывается общая политика Союза в соответствующих областях.

Круг полномочий Совета в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработка обшей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществле­ния этой политики, на основании общих ориентиров и стратегиче­ских направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 статьи 26 Договора о Европейском Союзе); утверждение «главных ориентиров экономической политики государств-членов и Союза» и специальных ориентиров для политики занятости государств-чле­нов (статьи 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (статья 167 Договора о функциони­ровании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского обо­ронного агентства (статья 45 Договора о Европейском Союзе) и т.д.

С некоторыми оговорками к полномочиям Совета в рамках функ­ции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (статья 218 Договора о функциониро­вании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала по делам пуб­личной службы и других специализированных трибуналов); приме­нение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допуска­ющим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей Союза (параграф 3 статьи 7 Договора о Европейском Союзе) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (статья 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодатель­ным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по от­дельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.

Состав Совета Европейского Союза, как и ранее, будет основы­ваться на равноправном представительстве правительств всех госу­дарств — членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства «на министерском уровне»)¹⁵³.

Одновременно в учредительных документах «нового» ЕС получа­ет официальный статус понятие «формации» Совета (параграф 6 статьи 16 Договора о Европейском Союзе). Под «формациями» по­нимаются разные способы комплектования Совета в зависимости от профиля заседающих в нем министров: «Совет по общим вопросам» и «Совет по иностранным делам» — в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; «Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин)» — в составе ми­нистров экономики и/или финансов, «Совет по вопросам правосудия и внутренних дел» — в составе министров внутренних дел или юсти­ции и т.д.¹⁵⁴

В «новом» ЕС общим правилом принятия решений в Совете Ев­ропейского Союза становится квалифицированное большинство, сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с пре­жними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно уменьшится. По вопро­сам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим во­просам организационно-процедурного характера (например, учреж­дение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и со­циальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, то есть абсолютным большинством от сво­его состава (14 из 27 министров).

Что же будет представлять собой квалифицированное большин­ство в Совете и Европейском совете согласно Лиссабонскому дого­вору 2007 г. Данный вопрос стал наиболее серьезным камнем пре­ткновения в ходе подготовки Лисса­бонского договора 2007 г.

Дискуссия развивалась между двумя альтернативными методами определения квалифицированного большинства:

• сохранить изначально действующий в ЕС с 1950-х годов метод «взвешенного голосования», то есть определять квалифицирован­ное большинство на основе фиксированных квот дня каждого государства-члена с учетом его численности населения, но далеко не пропорционально (например, Германия, Франция, Велико­британия и Италия имеют каждая в «старом» Союзе по 29 голосов, хотя численность населения этих стран отнюдь не одинакова; Ис­пания и Польша располагают 27 голосами, хотя население этих стран примерно в два раза меньше населения Германии), либо

• ввести новый метод «двойного большинства», то есть определять квалифицированное большинство на основе одновременно двух критериев: большинство государств-членов (1), в которых сосре­доточено большинство населения ЕС (2).

В конечном счете победила вторая концепция. Однако в своем окончательном виде новое определение квалифицированного боль­шинства несколько усложнилось в сравнении с первоначально пред­ложенным. Кроме того, по требованию отдельных государств-чле­нов, прежде всего Польши, введение новых правил отсрочено до 1 ноября 2014 г. (до этого дня продолжится использование «взвешен­ного голосования»). В последующие два с половиной года — переход­ный период до 31 марта 2017 г. включительно — старый метод «взве­шенного голосования» может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования квалифициро­ванное большинство будет исчисляться по новой формуле).

По общему правилу «новое» квалифицированное большинство предполагает выполнение двух основных условий (параграф 4 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):

• поддержка проекта решения со стороны не менее 55% процентов членов Совета или Европейского совета;

• государства, представителями которых являются проголосовав­шие «за» члены Совета/Европейского совета, должны насчиты­вать, как минимум, 65% населения Европейского Союза в целом.

• В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие: количество проголосовавших «за» членов Совета/Европейского совета в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 27 и более государств-членов это условие выполняется автоматически (55% от 27 членов Совета/ Европейского совета равняется 15 человек);

• «блокирующее меньшинство» (то есть количество членов Совета/ Европейского совета, способных воспрепятствовать принятию решения) должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейших государства-члена (в на­стоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35% населения ЕС, не могут воспрепят­ствовать принятию решения Советом/Европейским советом. Для этого им требуется, как минимум, один дополнительный голос «против», то есть поддержка со стороны хотя бы еще одного госу­дарства-члена.

Кроме обычного квалифицированного большинства учредитель­ные документы «нового» Союза (параграф 2 статьи 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода «суперквалифицированное» большинство — для тех более редких случаев, когда Совет/Европейский совет принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере), или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

В рамках «суперквалифицированного» большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким — необхо­дима поддержка решения со стороны, как минимум, 72% членов Совета/Европейского совета. С другой стороны, к «суперквалифи­цированному» большинству не применяются вышеуказанные допол­нительные требования.

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Меж­правительственная конференция по подготовке Лиссабонского до­говора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета Европейского Союза), которым вносится ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация № 7).

Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуж­дения проекта акта Совета (своеобразное отлагательное вето) пред­ставителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. «Близость» к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55%, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирую­щего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взве­шенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет 3/4 (75%).

Вторая принципиальная реформа Лиссабонского договора 2007 г., затрагивающая статус обоих межправительственных институтов ЕС, касается «председательства» в Совете и Европейском совете.

Пост Председателя Совета традиционно выступает одной из глав­ных руководящих должностей Европейского Союза в целом, которая играет существенную роль как во внутренней политике ЕС, так и в его международных отношениях. Именно Председатель Совета в «старом» Союзе официально признавался его высшим представителем по во­просам общей внешней политики и политики безопасности.

С момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы «председательство» в Совете является прерогативой не физических лиц, а государств-членов в целом (данное правило обусловлено тем, что Совет заседает в разных составах — «формациях»).

Государства — председатели Совета через своих министров или иных должностных лиц руководят заседаниями Совета, а равно его вспомогательных подразделений (Комитет постоянных представи­телей правительств государств-членов, специальные комитеты и ра­бочие группы из национальных экспертов).

В свою очередь, высшее должностное лицо государства — пред­седателя Совета выступал в качестве Председателя Европейского совета.

Право председательства осуществлялось в течение одного полу­годия и переходило от одного государства-члена к другому в порядке ротации (в соответствии с графиком очередности, установленным самим Советом).

В «новом» ЕС пост Председателя Совета становится коллективной должностью. Ее будут совместно занимать сразу три государства-члена, но на протя­жении 18 месяцев и с соответствующим распределением обязанностей между собой.

Лисса­бонский договор 2007 г. отнимает у государств-членов право представлять Европейский Союз на международной арене. Это право переходит от них к Верховному представителю Союза по иностран­ным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9 коммента­рия), а также к постоянному Председателю Европейского совета.

Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе, — новая должность, не имеющая аналогов в «старом» Союзе.

Согласно учредительным документам ЕС в редакции Лиссабон­ского договора (параграфы 5—6 статьи 15 Договора о Европейском Союзе) Председатель Европейского совета избирается этим инсти­тутом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и яв­ляется его самостоятельным членом наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Европейской комиссии Европейский совет, таким образом, насчитывает 27 + 1 + 1 = 29 членов).

Учредительные документы «нового» Союза наделяют Председа­теля Европейского совета весьма ограниченным набором прерогатив, которые сводятся в основном к общему руководству работой возглав­ляемого им института. Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии не будут располагать правом голо­са на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда этот ин­ститут должен принимать решения путем голосования, то есть прос­тым, квалифицированным большинством или единогласно (см. выше).

В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, то есть максимум пять лет.