Понятие системы институтов, органов и учреждений ЕС

ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Залогом успешного развития интеграционных процессов в рамках Европейского Союза и, одновременно, причиной отдельных трудностей и сбоев в его функционировании служит наличие у ЕС уникального наднационального механизма управления, который построен на сочетании элементов международной (межправительственной) организации и государственно-подобного (квазифедеративного) образования.

Неслучайно поэтому вопрос о совершенствовании данного механизма играл главенствующую роль во всех реформах правовых устоев ЕС, проводимых на протяжении последнего десятилетия XX века (Амстердамский договор 2007 г. и Ниццкий договор 2001 г.). Он являлся центральным пунктом дискуссий при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. и вновь стал предметом серьезного обсуждения при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. Найденный в итоге компромисс заключается в следующем.

В «новом», преобразованном Лиссабонским договором Европейском Союзе сохраняется вся сложившаяся ранее система руководящих и иных инстанций, которая будет теперь иметь трехуровневый характер:

1) Высший уровень, как и в настоящее время, займут институты Союза, образующие высший эшелон, центр, ядро всего механизма управления ЕС (единый «институциональный механизм»).

Согласно статье 13 Договора о Европейском Союзе институциональный механизм ЕС отныне включает семь элементов (институтов):

• Европейский парламент;

• Европейский совет;

• Совет (Совет Европейского Союза)^т;

• Европейская комиссия (Комиссия);

• Суд Европейского Союза;

• Европейский центральный банк (ЕЦБ);

• Счетная палата.

По сравнению со «старым» Союзом количество институтов увеличилось на два: за счет признания в этом качестве двух инстанций, которые играют принципиальную роль в управлении ЕС — Европейского совета (функционирует с 1974 г.) и Европейского центрального банка (функционируете 1998 г.).

Наиболее важные положения о статусе институтов ЕС отныне закрепляются в Договоре о Европейском Союзе (раздел III «Положения об институтах»). Дополнительные, уточняющие и развивающие их правила содержатся в Договоре о функционировании Европейского Союза (глава I «Институты» раздела I «Институциональные положения» части шестой). Основы правового статуса Европейского центрального банка и Счетной палаты целиком определяются Договором о функционировании ЕС.

На основании указанных норм каждый институт, будучи коллегиальным органом, разрабатывает внутренние правила своей организации и деятельности, именуемые «внутренний регламент», или «процессуальный регламент» (у Суда Европейского Союза).

Кроме того, в протоколы к учредительным документам вынесены детальные правила, регулирующие функционирование судебной системы ЕС («Протокол о Статуте Суда Европейского Союза») и Европейского центрального банка, вместе с образованной вокруг него системой центральных банков государств-членов («Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка») '³⁹.

2) Другие инстанции ЕС, не получившие ранг «института Союза», по сложившейся традиции будут именоваться его органами. В отличие от институтов количество органов не является фиксированным: последние могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза.

Органами «нового» Европейского Союза будут являться, в частности:

• Экономический и социальный комитет и Комитет регионов (параграф 4 статьи 13 Договора о Европейском Союзе; глава 2 «Консультативные органы Союза» раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС), а также другие многочисленные консультативные и вспомогательные органы, например Комитет по социальной защите (статья 160 Договора о функционировании ЕС);

• Европейский омбудсман (статья 228 Договора о функционировании ЕС) — независимый контрольный орган для расследования нарушений порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений ЕС;

• Европейский контролер по защите данных — особый «информационный омбудсман» Союза, учрежденный в 2000 г. Европейским парламентом и Советом для независимого контроля за соблюдением основного права человека на защиту персональных данных в случае их обработки и использования на уровне ЕС;

Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, образованное в 1999 г. Европейской комиссией для проведения административных расследований мошенничества и других правонарушении, посягающих на финансовые интересы ЕС;

• Европейская прокуратура в случае ее создания, которое прямо предусмотрено учредительными документами «нового» ЕС (статья 86 Договора о функционировании Европейского Союза).

3) Наконец, учредительные документы «нового» Европейского Союза впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (в «старом» Союзе они считались разновидностью органов).

Термин «учреждения» используется для обозначения тех ведомств Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридического лица (см. выше, пункт 2.2 комментария). Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы), напротив, статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка.

Аналогично органам Европейского Союза система его учреждений является открытой и постепенно расширяется. Создание учреждений, как и органов, может предусматриваться непосредственно в учредительных документах (например, Европейский инвестиционный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство).

Гораздо чаще, однако, появление новых учреждений ЕС является результатом правотворческой деятельности его законодательных институтов — Европейского парламента и Совета. В частности, это относится ко всем европейским агентствам, кроме Европейского оборонного агентства, и другим аналогичным учреждениям, которые будут созданы на основе других актов текущего законодательства Союза.

Действующим законодательством ЕС также предусмотрена возможность образования так называемых «исполнительных агентств» — временных учреждений, создаваемых по решению Европейской комиссии для реализации отдельных программ, финансируемых из бюджета ЕС: например, созданное в конце 2007 г. «Исполнительное агентство по научным исследованиям».

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Наиболее серьезные преобразования механизма управления Европейского Союза в Лиссабонском договоре 2007 г. связаны с реформой правового статуса политических институтов ЕС, а именно тех руководящих инстанций, совместными усилиями которых осуществляется разработка и претворение в жизнь политики Союза по всем ее направлениям — Европейского парламента (А), Европейского совета и Совета (Б), Европейской комиссии (В).

Европейский парламент

Европейский парламент — институт Союза, представляющий народы ЕС, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. — Ассамблея Европейских сообществ, после 1987 г. — Европейский парламент).

С 1979 г. члены Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин Союза может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает (статьи 20 и 22 Договора о функционировании Европейского Союза; статья 39 Хартии Европейского Союза об основных правах).

Численный состав Европарламента в «новом» Союзе не претерпит существенных изменений. Парламент не должен насчитывать более 751 депутата (вместо 785 в 2004-2009 гг.), а количество парламентариев, избираемых в каждом государстве-члене, зависит от численности его населения.

Ранее это количество определялось по системе квот, прямо зафиксированных в учредительных документах «старого» Союза (в Договоре об учреждении Европейского сообщества). В «новом» Союзе вводится более гибкий порядок: квоты государств-членов должно определять специальное решение, издаваемое Европейским советом по инициативе Европарламента и с его согласия (параграф 2 статьи 14 Договора о Европейском Союзе).

Величина новых квот будет устанавливаться согласно методу «убывающей пропорциональности». В соответствии с этим документом метод убывающей пропорциональности планируется установить как совокупность трех признаков:

• во-первых, соблюдение максимального (96) и минимального (6) количества мест как жесткого диапазона, в пределах которого должна определяться квота любого государства-члена;

• во-вторых, «чем больше численность населения государства-члена, тем на большее число мест оно имеет право»;

• в-третьих, «чем больше численность населения государства-члена, тем больше количество жителей, которое представляет каждый из его европейских депутатов».

Общие принципы избирательной процедуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, после вступления в силу Лиссабонского договора определяет специальный нормативный акт — «Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием», принятый в 1976 г. и вступивший в силу в 1979 г. (в редакции 2003 г.).

Этот документ, в частности, устанавливает:

• тип избирательной системы, по которой должны избираться депутаты во всех государствах-членах (система пропорционального представительства);

• возможность введения заградительного пункта, то есть минимального процента голосов, при недостижении которого партии не допускаются к распределению мандатов (не свыше 5% поданных голосов);

• правила о несовместимости должностей (запрет депутату Евро-парламента являться членом или сотрудником других институтов и органов Союза, правительств или парламентов государств-членов);

• временные интервалы для проведения голосования по выборам депутатов Европарламента (с четверга по воскресенье одной недели, на практике — последняя неделя июня). Детализацию указанных правил производят государства-члены в своем национальном законодательстве. Учредительные документы «нового» Европейского Союза не исключают при этом введения полностью одинаковой (единой) избирательной процедуры на всей территории ЕС. Однако, аналогично «старому» Союзу, для установления такой процедуры (то есть для принятия нового Акта о выборах в Европарламент или для пересмотра действующего Акта 1976 г.) по-прежнему требуется одобрение со стороны всех государств-членов через их представителей в Совете Европейского Союза с последующей ратификацией согласно национальным конституционным правилам (статья 223 Договора о функционировании ЕС).

В механизме управления «нового» ЕС Европейский парламент призван осуществлять четыре функции, первые две из них — совместно с Советом Европейского Союза, две другие — самостоятельно (параграф I статьи 14 Договора о Европейском Союзе):

1) Законодательная функция — издание законодательных актов Европейского Союза в форме регламентов, директив, а также решений (см. ниже, пункт 2.8. комментария).

Законодательные акты «нового» ЕС в большинстве случаев должны издаваться совместно Европарламентом и Советом по предложению Комиссии в рамках «обычной законодательной процедуры» (параграф 1 статьи 289 Договора о функционировании ЕС). Последняя выступает аналогом процедуры совместного принятия решений, использовавшейся в «старом» Союзе с 1993 г. (бывшая статья 251 Договора об учреждении Европейского сообщества).

Количество вопросов, к которым подлежит применению обычная законодательная процедура, существенно увеличено Лиссабонским договором 2007 г., что свидетельствует об очередном серьезном усилении позиций Европейского парламента в механизме управления ЕС.

Тем не менее, для многих законопроектов Лиссабонский договор сохранил так называемую консультативную процедуру, или процедуру консультаций (термин неофициальный, используется в доктрине): налогообложение, отдельные вопросы социальной политики, политики в сфере окружающей среды, ряд мер в области пространства свободы, безопасности и правосудия (например, законодательство о семейных делах с трансграничными последствиями, о полицейском сотрудничестве по уголовным делам) и др.

В рамках консультативной процедуры законодательный акт ЕС принимается единолично Советом Европейского Союза «после консультации» с Европейским парламентом. Она будет являться главной разновидностью «специальной законодательной процедуры» (параграф 2 статьи 289 Договора о функционировании ЕС).

Другими, реже встречающимися разновидностями специальной законодательной процедуры будет служить порядок, когда законодательный акт принимает единолично Европарламент, но после одобрения Советом, или, наоборот, единолично Совет после одобрения Европейского парламента. Этот порядок известен в доктрине как «процедура санкционирования», имеющая соответственно два варианта.

Первый вариант процедуры санкционирования («Европейский парламент после одобрения Совета принимает...») предусмотрен для издания законодательства о правовом положении депутатов Европарламента, об осуществлении Европарламентом следственных полномочий и о статусе Европейского омбудсмана (параграф 2 статьи 223, статья 226, параграф 4 статьи 228 Договора о функционировании ЕС).

Второй вариант процедуры санкционирования («Совет после одобрения Европейского парламента принимает...») будет применяться, например, при утверждении многолетнего финансового рамочного плана, которым определяются предельные величины расходов Союза, при учреждении Европейской прокуратуры и в ряде других случаев (параграф 2 статьи 312, параграф 1 статьи 86 Договора о функционировании ЕС).

После одобрения Европарламента также должны приниматься некоторые другие меры ЕС, не относящиеся к числу законодательных актов, например договоры о присоединении новых государств-членов или соглашения о выходе действующих государств-членов из Европейского Союза, отдельные международные соглашения ЕС с третьими странами и международными организациями.

2) Бюджетная функция — принятие бюджета Европейского Союза и контроль за его исполнением.

С учетом особого предмета и значения бюджета ЕС (роспись доходов и расходов на предстоящий финансовый год) его разработка и принятие должны производиться в рамках особой «бюджетной процедуры» (статья 314 Договора о функционировании ЕС). Последняя сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусматривает совместное утверждение бюджета Европейским парламентом и Советом (такой порядок был установлен еще в 1970-е годы).

В то же время Лиссабонский договор 2007 г. отменил ставшее уже архаическим деление расходов «старого» Союза на обязательные и необязательные (при утверждении первых больше прав имел Совет, при утверждении вторых — Европейский парламент)¹⁴⁶.

Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолетний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом после одобрения Европейского парламента (второй вариант процедуры санкционирования как разновидности «специальной законодательной процедуры»). Срок действия финансового плана — не менее пяти лет (статья 312 Договора о функционировании ЕС).

Что касается контроля за исполнением бюджета, то права Европейского парламента в данной области уже в настоящее время весьма широки и не подверглись изменениям. В частности, именно Европарламент по рекомендации Совета утверждает исполнение бюджета Европейской комиссией (см. ниже). Это полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми операциями Комиссии.

3) Функция политического контроля — одно из важнейших направлений деятельности всех парламентов, вытекающее из их демократической природы.

Европейский парламент в качестве представительного института ЕС осуществляет политический контроль, прежде всего за Европейской комиссией. Результатом этого контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия — важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь, из-за сложной процедуры, сохраненной и в «новом» Европейском Союзе (статья 234 Договора о функционировании ЕС).

Важными контрольными прерогативами Европарламента, существующими в настоящее время и сохраненными Лиссабонским договором 2007 г. являются его право обращаться с вопросами к Комиссии и Совету, а также право учреждать из своего состава следственные комиссии для расследования злоупотреблений в ходе применения права Европейского Союза.

В контексте взаимоотношений Европарламента с Европейской комиссией весьма серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии. Это право в силу его особой политической важности указано вместе с основными функциями Европарламента (параграф 1 статьи 14 Договора о Европейском Союзе). Отдельного вотума доверия со стороны Европарламента требует и утверждение состава Комиссии в целом (см. ниже).

4) Консультативная функция — старейшая из функций Европейского парламента, посредством которой он участвует в обсуждении
и принятии решений на уровне ЕС, но с правом совещательного голоса (в форме консультативных заключений и/или юридически не
обязательных резолюций).

С начала 50-х годов и до начала 70-х годов XX века консультативная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне. Сохранение консультативной функции Лиссабонским договором 2007 г., хотя и в более ограниченных масштабах, свидетельствует о том, что «дефицит демократии» в «новом» Союзе не будет преодолен в полной мере.

Совещательные (консультативные) полномочия сохранятся за Европейским парламентом, в частности в отношении следующих вопросов:

• принятие законодательных актов Европейского Союза в рамках консультативной процедуры (см. выше);

• издание иных правовых актов Союза в тех случаях, когда учредительные документы требуют предварительного проведения консультации с Европейским парламентом.

Примером таких актов могут служить регламенты Совета о применении правил, касающихся государственной помощи предприятиям, или решения Совета о создании совместных предприятий (статьи 109 и 188 Договора о функционировании ЕС). В обоих случаях Совет Европейского Союза перед изданием соответствующего акта обязан запросить мнение (консультативное заключение) Европарламента, которое имеет для него рекомендательный характер;

• формирование некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами Союза после консультации с Европарламентом.
Консультативными полномочиями Европарламент располагает, например, при назначении Дирекции, в том числе Председателя Европейского центрального банка, членов Счетной палаты;

• большинство мероприятий в сфере внешней политики Союза,
в том числе заключение соглашений с третьими странами и международными организациями (кроме важнейших международных
соглашений ЕС, которые требуют предварительного одобрения
Европейского парламента).