Понятие системы институтов, органов и учреждений ЕС

ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Залогом успешного раз­вития интеграционных процессов в рамках Европейского Союза и, одновременно, причиной отдельных трудностей и сбоев в его функ­ционировании служит наличие у ЕС уникального наднационально­го механизма управления, который построен на сочетании элементов международной (межправительственной) организации и государ­ственно-подобного (квазифедеративного) образования.

Неслучайно поэтому вопрос о совершенствовании данного меха­низма играл главенствующую роль во всех реформах правовых устоев ЕС, проводимых на протяжении последнего десятилетия XX века (Амстердамский договор 2007 г. и Ниццкий договор 2001 г.). Он яв­лялся центральным пунктом дискуссий при подготовке проекта Ев­ропейской конституции 2004 г. и вновь стал предметом серьезного обсуждения при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. Найден­ный в итоге компромисс заключается в следующем.

В «новом», преобразованном Лиссабонским договором Европей­ском Союзе сохраняется вся сложившаяся ранее система руководя­щих и иных инстанций, которая будет теперь иметь трехуровневый характер:

1) Высший уровень, как и в настоящее время, займут институты Союза, образующие высший эшелон, центр, ядро всего механизма управления ЕС (единый «институциональный механизм»).

Согласно статье 13 Договора о Европейском Союзе институцио­нальный механизм ЕС отныне включает семь элементов (институ­тов):

• Европейский парламент;

• Европейский совет;

• Совет (Совет Европейского Союза)^т;

• Европейская комиссия (Комиссия);

• Суд Европейского Союза;

• Европейский центральный банк (ЕЦБ);

• Счетная палата.

По сравнению со «старым» Союзом количество институтов уве­личилось на два: за счет признания в этом качестве двух инстанций, которые играют принципиальную роль в управлении ЕС — Европей­ского совета (функционирует с 1974 г.) и Европейского центрального банка (функционируете 1998 г.).

Наиболее важные положения о статусе институтов ЕС отныне закрепляются в Договоре о Европейском Союзе (раздел III «Положения об институтах»). Дополнительные, уточняющие и развивающие их правила содержатся в Договоре о функционировании Европейского Со­юза (глава I «Институты» раздела I «Институциональные положения» части шестой). Основы правового статуса Европейского централь­ного банка и Счетной палаты целиком определяются Договором о функционировании ЕС.

На основании указанных норм каждый институт, будучи колле­гиальным органом, разрабатывает внутренние правила своей орга­низации и деятельности, именуемые «внутренний регламент», или «процессуальный регламент» (у Суда Европейского Союза).

Кроме того, в протоколы к учредительным документам вынесены детальные правила, регулирующие функционирование судебной сис­темы ЕС («Протокол о Статуте Суда Европейского Союза») и Евро­пейского центрального банка, вместе с образованной вокруг него системой центральных банков государств-членов («Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка») '³⁹.

2) Другие инстанции ЕС, не получившие ранг «института Союза», по сложившейся традиции будут именоваться его органами. В отли­чие от институтов количество органов не является фиксированным: последние могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза.

Органами «нового» Европейского Союза будут являться, в част­ности:

• Экономический и социальный комитет и Комитет регионов (пара­граф 4 статьи 13 Договора о Европейском Союзе; глава 2 «Кон­сультативные органы Союза» раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС), а также другие многочисленные кон­сультативные и вспомогательные органы, например Комитет по социальной защите (статья 160 Договора о функционировании ЕС);

• Европейский омбудсман (статья 228 Договора о функционировании ЕС) — независимый контрольный орган для расследования нару­шений порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений ЕС;

• Европейский контролер по защите данных — особый «информаци­онный омбудсман» Союза, учрежденный в 2000 г. Европейским парламентом и Советом для независимого контроля за соблюде­нием основного права человека на защиту персональных данных в случае их обработки и использования на уровне ЕС;

Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, образованное в 1999 г. Европейской комиссией для проведения административных расследований мошенничества и других правонарушении, посягающих на финансовые интересы ЕС;

• Европейская прокуратура в случае ее создания, которое прямо предусмотрено учредительными документами «нового» ЕС (статья 86 Договора о функционировании Европейского Союза).

3) Наконец, учредительные документы «нового» Европейского Союза впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (в «старом» Союзе они считались разновидностью органов).

Термин «учреждения» используется для обозначения тех ведомств Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юриди­ческого лица (см. выше, пункт 2.2 комментария). Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы), напротив, статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка.

Аналогично органам Европейского Союза система его учрежде­ний является открытой и постепенно расширяется. Создание учреж­дений, как и органов, может предусматриваться непосредственно в учредительных документах (например, Европейский инвестицион­ный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство).

Гораздо чаще, однако, появление новых учреждений ЕС является результатом правотворческой деятельности его законодательных ин­ститутов — Европейского парламента и Совета. В частности, это от­носится ко всем европейским агентствам, кроме Европейского оборонного агентства, и другим аналогичным учреждениям, которые будут созданы на ос­нове других актов текущего законодательства Союза.

Действующим законодательством ЕС также предусмотрена возможность образования так называемых «исполнительных агентств» — временных учреждений, создаваемых по решению Европейской ко­миссии для реализации отдельных программ, финансируемых из бюджета ЕС: например, созданное в конце 2007 г. «Исполнитель­ное агентство по научным исследованиям».

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Наиболее серьезные преобразования механизма управления Ев­ропейского Союза в Лиссабонском договоре 2007 г. связаны с рефор­мой правового статуса политических институтов ЕС, а именно тех руководящих инстанций, совместными усилиями которых осуще­ствляется разработка и претворение в жизнь политики Союза по всем ее направлениям — Европейского парламента (А), Европейского со­вета и Совета (Б), Европейской комиссии (В).

Европейский парламент

Европейский парламент — институт Союза, представляющий на­роды ЕС, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. — Ас­самблея Европейских сообществ, после 1987 г. — Европейский парламент).

С 1979 г. члены Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин Союза может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом госу­дарстве-члене, где он проживает (статьи 20 и 22 Договора о функцио­нировании Европейского Союза; статья 39 Хартии Европейского Союза об основных правах).

Численный состав Европарламента в «новом» Союзе не претерпит существенных изменений. Парламент не должен насчитывать более 751 депутата (вместо 785 в 2004-2009 гг.), а количество парламента­риев, избираемых в каждом государстве-члене, зависит от численно­сти его населения.

Ранее это количество определялось по системе квот, прямо зафиксированных в учредительных документах «старого» Союза (в До­говоре об учреждении Европейского сообщества). В «новом» Союзе вводится более гибкий порядок: квоты государств-членов должно определять специальное решение, издаваемое Европейским советом по инициативе Европарламента и с его согласия (параграф 2 статьи 14 Договора о Европейском Союзе).

Величина новых квот будет устанавливаться согласно методу «убывающей пропорциональности». В соответствии с этим документом метод убывающей пропорциональности планируется установить как совокупность трех признаков:

• во-первых, соблюдение максимального (96) и минимального (6) количества мест как жесткого диапазона, в пределах которого должна определяться квота любого государства-члена;

• во-вторых, «чем больше численность населения государ­ства-члена, тем на большее число мест оно имеет право»;

• в-третьих, «чем больше численность населения государства-члена, тем больше количество жителей, которое представляет каждый из его европейских депутатов».

Общие принципы избирательной проце­дуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, после вступления в силу Лиссабонского договора определяет специ­альный нормативный акт — «Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием», принятый в 1976 г. и вступивший в силу в 1979 г. (в редакции 2003 г.).

Этот документ, в частности, устанавливает:

• тип избирательной системы, по которой должны избираться де­путаты во всех государствах-членах (система пропорционального представительства);

• возможность введения заградительного пункта, то есть минималь­ного процента голосов, при недостижении которого партии не допускаются к распределению мандатов (не свыше 5% поданных голосов);

• правила о несовместимости должностей (запрет депутату Евро-парламента являться членом или сотрудником других институтов и органов Союза, правительств или парламентов государств-чле­нов);

• временные интервалы для проведения голосования по выборам депутатов Европарламента (с четверга по воскресенье одной не­дели, на практике — последняя неделя июня). Детализацию указанных правил производят государства-члены в своем национальном законодательстве. Учредительные документы «нового» Европейского Союза не исключают при этом введения пол­ностью одинаковой (единой) избирательной процедуры на всей территории ЕС. Однако, аналогично «старому» Союзу, для установления такой процедуры (то есть для принятия нового Акта о выборах в Ев­ропарламент или для пересмотра действующего Акта 1976 г.) по-прежнему требуется одобрение со стороны всех государств-членов через их представителей в Совете Европейского Союза с последу­ющей ратификацией согласно национальным конституционным правилам (статья 223 Договора о функционировании ЕС).

В механизме управления «нового» ЕС Европейский парламент призван осуществлять четыре функции, первые две из них — со­вместно с Советом Европейского Союза, две другие — самостоятель­но (параграф I статьи 14 Договора о Европейском Союзе):

1) Законодательная функция — издание законодательных актов Европейского Союза в форме регламентов, директив, а также реше­ний (см. ниже, пункт 2.8. комментария).

Законодательные акты «нового» ЕС в большинстве случаев долж­ны издаваться совместно Европарламентом и Советом по предложе­нию Комиссии в рамках «обычной законодательной процедуры» (па­раграф 1 статьи 289 Договора о функционировании ЕС). Последняя выступает аналогом процедуры совместного принятия решений, ис­пользовавшейся в «старом» Союзе с 1993 г. (бывшая статья 251 Дого­вора об учреждении Европейского сообщества).

Количество вопросов, к которым подлежит применению обычная законодательная процедура, существенно увеличено Лиссабонским договором 2007 г., что свидетельствует об очередном серьезном уси­лении позиций Европейского парламента в механизме управления ЕС.

Тем не менее, для многих законопроектов Лиссабонский договор сохранил так называемую консультативную процедуру, или процедуру консультаций (термин неофициальный, используется в док­трине): налогообложение, отдельные вопросы социальной политики, политики в сфере окружающей среды, ряд мер в области простран­ства свободы, безопасности и правосудия (например, законодатель­ство о семейных делах с трансграничными последствиями, о поли­цейском сотрудничестве по уголовным делам) и др.

В рамках консультативной процедуры законодательный акт ЕС принимается единолично Советом Европейского Союза «после кон­сультации» с Европейским парламентом. Она будет являться главной разновидностью «специальной законодательной процедуры» (параграф 2 статьи 289 Договора о функционировании ЕС).

Другими, реже встречающимися разновидностями специальной законодательной процедуры будет служить порядок, когда законо­дательный акт принимает единолично Европарламент, но после одобрения Советом, или, наоборот, единолично Совет после одоб­рения Европейского парламента. Этот порядок известен в доктрине как «процедура санкционирования», имеющая соответственно два варианта.

Первый вариант процедуры санкционирования («Европейский парламент после одобрения Совета принимает...») предусмотрен для издания законодательства о правовом положении депутатов Европарламента, об осуществлении Европарламентом следственных пол­номочий и о статусе Европейского омбудсмана (параграф 2 статьи 223, статья 226, параграф 4 статьи 228 Договора о функциони­ровании ЕС).

Второй вариант процедуры санкционирования («Совет после одобрения Европейского парламента принимает...») будет приме­няться, например, при утверждении многолетнего финансового ра­мочного плана, которым определяются предельные величины рас­ходов Союза, при учреждении Европейской прокуратуры и в ряде других случаев (параграф 2 статьи 312, параграф 1 статьи 86 Догово­ра о функционировании ЕС).

После одобрения Европарламента также должны приниматься некоторые другие меры ЕС, не относящиеся к числу законодатель­ных актов, например договоры о присоединении новых государств-членов или соглашения о выходе действующих государств-членов из Европейского Союза, отдельные международные соглашения ЕС с третьими странами и международными организациями.

2) Бюджетная функция — принятие бюджета Европейского Союза и контроль за его исполнением.

С учетом особого предмета и значения бюджета ЕС (роспись до­ходов и расходов на предстоящий финансовый год) его разработка и принятие должны производиться в рамках особой «бюджетной про­цедуры» (статья 314 Договора о функционировании ЕС). Последняя сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусмат­ривает совместное утверждение бюджета Европейским парламентом и Советом (такой порядок был установлен еще в 1970-е годы).

В то же время Лиссабонский договор 2007 г. отменил ставшее уже архаическим деление расходов «старого» Союза на обязательные и необязательные (при утверждении первых больше прав имел Совет, при утверждении вторых — Европейский парламент)¹⁴⁶.

Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолет­ний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом после одобрения Европейского парламента (второй вариант процедуры санкционирования как разновидности «специальной законодатель­ной процедуры»). Срок действия финансового плана — не менее пяти лет (статья 312 Договора о функционировании ЕС).

Что касается контроля за исполнением бюджета, то права Евро­пейского парламента в данной области уже в настоящее время весь­ма широки и не подверглись изменениям. В частности, именно Ев­ропарламент по рекомендации Совета утверждает исполнение бюд­жета Европейской комиссией (см. ниже). Это полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми опера­циями Комиссии.

3) Функция политического контроля — одно из важнейших направ­лений деятельности всех парламентов, вытекающее из их демокра­тической природы.

Европейский парламент в качестве представительного института ЕС осуществляет политический контроль, прежде всего за Европей­ской комиссией. Результатом этого контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия — важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь, из-за сложной процедуры, сохраненной и в «новом» Европейском Союзе (статья 234 Договора о функциони­ровании ЕС).

Важными контрольными прерогативами Европарламента, суще­ствующими в настоящее время и сохраненными Лиссабонским до­говором 2007 г. являются его право обращаться с вопросами к Ко­миссии и Совету, а также право учреждать из своего состава след­ственные комиссии для расследования злоупотреблений в ходе применения права Европейского Союза.

В контексте взаимоотношений Европарламента с Европейской комиссией весьма серьезным рычагом воздействия в руках европей­ских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии. Это право в силу его особой политической важности указано вместе с основными функциями Европарламента (параграф 1 статьи 14 До­говора о Европейском Союзе). Отдельного вотума доверия со сторо­ны Европарламента требует и утверждение состава Комиссии в целом (см. ниже).

4) Консультативная функция — старейшая из функций Европей­ского парламента, посредством которой он участвует в обсуждении
и принятии решений на уровне ЕС, но с правом совещательного го­лоса (в форме консультативных заключений и/или юридически не­
обязательных резолюций).

С начала 50-х годов и до начала 70-х годов XX века консультатив­ная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне. Сохранение консультативной функции Лиссабонским дого­вором 2007 г., хотя и в более ограниченных масштабах, свидетель­ствует о том, что «дефицит демократии» в «новом» Союзе не будет преодолен в полной мере.

Совещательные (консультативные) полномочия сохранятся за Европейским парламентом, в частности в отношении следующих вопросов:

• принятие законодательных актов Европейского Союза в рамках консультативной процедуры (см. выше);

• издание иных правовых актов Союза в тех случаях, когда учреди­тельные документы требуют предварительного проведения кон­сультации с Европейским парламентом.

Примером таких актов могут служить регламенты Совета о при­менении правил, касающихся государственной помощи предприяти­ям, или решения Совета о создании совместных предприятий (статьи 109 и 188 Договора о функционировании ЕС). В обоих случаях Совет Европейского Союза перед изданием соответствующего акта обязан запросить мнение (консультативное заключение) Европарламента, которое имеет для него рекомендательный характер;

• формирование некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами Со­юза после консультации с Европарламентом.
Консультативными полномочиями Европарламент располагает, например, при назначении Дирекции, в том числе Председателя Ев­ропейского центрального банка, членов Счетной палаты;

• большинство мероприятий в сфере внешней политики Союза,
в том числе заключение соглашений с третьими странами и меж­дународными организациями (кроме важнейших международных
соглашений ЕС, которые требуют предварительного одобрения
Европейского парламента).