Европейский совет и Совет Европейского Союза — институты ЕС, представляющие интересы государств — членов этой организации:
• Европейский совет возник в середине 1970-х годов в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов
(глав государств или правительств) с участием Председателя Комиссии;
•
Функции Европейского совета определяются следующим образом: давать Союзу необходимые «побудительные импульсы» для его развития и определять для него «общие политические ориентиры и приоритеты» (параграф 1 статьи 15 Договора о Европейском Союзе).
Упомянутые импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием «заключения» Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета, которые отныне должны проводиться не реже двух раз в полугодие (фактически такой порядок действует и в настоящее время).
Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов Союза (см. ниже, пункт 2.8 комментария). В то же время вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике имеют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.
Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не давало возможности в «старом» Союзе отнести его к числу институтов, то есть центральных элементов механизма управления ЕС (см. выше, пункт 2.7.1 комментария). Ранее Европейский совет относился к категории «простых» органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами.
В рамках «нового» Союза подобная дискриминация Европейского совета устранена. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет стал полноправным элементом «институционального механизма» ЕС.
Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты Союза в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов — в отличие от регламентов и директив ЕС (см. ниже, пункт 2.8 комментария).
Одновременно учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета Европейского Союза (последнее предложение параграфа I статьи 15 Договора о Европейском Союзе).
В «новом» ЕС решениями Европейского совета будут, в частности, определяться стратегические интересы и цели деятельности Союза на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внешней политики и политики безопасности Союза (статьи 22 и 26 Договора о Европейском Союзе);
На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для Союза фактически «конституционно-правовой» характер.
Сюда относится, например, определение квот государств-членов при выборах Европарламента (см. выше), системы ротации государств-членов после того, как Европейская комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС (см. ниже) или распространение полномочий Европейской прокуратуры на иные преступления помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 статьи 86 Договора о функционировании ЕС).
Европейскому совету также отводится ключевая роль в процедуре пересмотра учредительных документов ЕС. Именно на основании его решения будет производиться созыв специального «конвента», призванного разрабатывать проекты дальнейшего пересмотра Договора о Европейском Союзе и/или Договора о функционировании Европейского Союза (см. выше, пункт 2.1 комментария).
В рамках «упрощенных процедур пересмотра» (параграфы 6—7 статьи 48 Договора о Европейском Союзе) Европейскому совету предоставлено право самостоятельно, без созыва конвента и межправительственной конференции, принимать решения о пересмотре отдельных положений учредительных документов.
Речь идет, во-первых, о нормах, касающихся внутриполитической компетенции Союза (часть третья «Внутренняя политика и деятельность Союза» Договора о функционировании ЕС), во-вторых, о процедурных правилах. Изменяя эти правила, Европейский совет может расширять законодательные полномочия Европарламента и сокращать круг вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето.
В обоих указанных случаях решения Европейского совета, однако, должны быть подтверждены государствами-членами. В первом случае необходима последующая ратификация всеми странами ЕС, во втором достаточно молчаливого одобрения (решение принимается при отсутствии возражений против его проекта со стороны хотя бы одного национального парламента в течение шести месяцев с момента уведомления о проекте).
Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора стали право выдвигать кандидата на пост Председателя Европейской комиссии и право назначать Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9 комментария).
Лиссабонский договор также расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмотря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).
Итак, Европейский совет в механизме управления «нового» Союза выступает инстанцией стратегического руководства, политического планирования, а также политического арбитража между государствами-членами.
В Европейском совете общим правилом принятия решений останется консенсус (решение считается принятым при отсутствии возражений со стороны кого-либо из членов данного института). В важнейших случаях, прямо предусмотренных учредительными документами, Европейский совет должен будет постановлять единогласно. В подобных случаях, в принятии решений участвуют только руководители 27 государств-членов; также входящие в состав этого института Председатель Комиссии и Председатель Европейского совета (новое должностное лицо — см. ниже) участия в голосовании не принимают.
Аналогично Совету Европейского Союза, по вопросам внутренней процедуры и некоторым другим вопросам процедурного характера (например, решения о созыве или несозыве «Конвента» в целях пересмотра учредительных документов) Европейский совет будет принимать решения простым большинством, а еще по ряду вопросов, прямо предусмотренных учредительными документами (например, при выдвижении кандидатов в состав Комиссии и последующем назначении членов этого института), — квалифицированным большинством. В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов.
Совет Европейского Союза (Совет)
Совет Европейского Союза (Совет) функционирует с момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Отсюда его неофициальное название, широко употребляемое в литературе и средствах массовой информации — «Совет министров».
Данный межправительственный институт ЕС осуществляет разнообразный круг задач тактического характера, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов.
Учредительные документы «нового» Европейского Союза возложили на Совет четыре функции (параграф 1 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):
Законодательная функция.
Бюджетная функция.
Обе эти функции Совет осуществляет совместно с Европейским парламентом, сохраняя за собой некоторое преимущество в законодательном процессе (в отличие от Европарламента, Совет обладает правом абсолютного вето на законопроекты по всем вопросам).
