Все основные институтыгосударства находятсвое закрепление в Основном Законе - Конституции.Одним из таких важнейших институтов является институт местного самоуправления.Ведь без его структур, без осуществления принципов народовластия нет гражданского общества, нет правового государства, в конечном счете - нетдемократии.
У нас в республике местное самоуправление имеет давние традиции, но ни в России ни в Башкортостане в прошлые века Конституций не было. Их роль выполняли различные акты конституционно-правового уровня: договоры, соглашения, положения. В них закреплялись основные характеристики местного самоуправления: цели, задачи такого самоуправления; выборы достойных к управлению лиц, их ответственность; перечень вопросов, решаемых на собраниях (сходах); структура выборных органов, их названия и т. д.
Первыми конституционно-правовыми актами, закрепившими в XVI веке институт самоуправления в Башкортостане, являются договоры башкирских родов и племен с царским правительством. Эти источники права получили отражение в своеобразных письменных памятниках, генеалогических летописях башкирского народа - шежере.
При заключении договоров царское правительство наряду с другими брало на себя обязательства сохранить местное самоуправление башкир и местное традиционное правосудие на основе обычного права (гадат хокугы) и норм шариата (адат хокугы).
Все значимые для рода и племени вопросы решались на народных собраниях (сходах)-йыйынах, общенациональные вопросы - на всебаш-кирских йыйынах. Существовал и институт аксакалов, где заседали уважаемые люди.
В 1863 году царским правительством было принято Положение о башкирах - своеобразный свод российских законов о башкирах. Этот конституционно-правовой акт в определенной степени демократизировал общественную жизнь башкир, восстановил местное самоуправление.
Особый интерес представляют статьи, касающиеся вопросов местного самоуправления. Об устройстве сельских (деревенских) и волостных (юртовых) обществ и их общесгвенном управлении говорится в разделе П Положения о башкирах. Статья 74 гласит: «По делам хозяйственным башкиры составляют сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости (юрты). В каждом сельском обществе и в каждой волости заведывание общественными делами предоставляется миру и его избранным». Сельское общественное управление башкир состояло из сельского схода и сельского старосты. Кроме того, общества по своему усмотрению могли назначать сборщиков податей, лесных и полевых сторожей, сельских писарей, смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц, если последние будут устроены за счет обществ (статья 78).
Сельский сход составлялся из домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и из всех, назначенных по выбору сельских должностных лиц. Лица, не проживающее в обществе, не имеющие усадебной оседлости и не ведущие в обществе никакого хозяйства, исключались из списков домохозяев общества и не имели права участия на сходе до фактического возвращения их в общество. Если земля находилась во владении отдельных селений, входящих в состав сельского общества, сходы составлялись по каждому селению отдельно. Вотчинники и припущенники составляли отдельные сходы.
В Положении подробно описаны права сельского и волостного сходов.
В целом введение Положения о башкирах явилось определенной ступенью на пути правовой эволюции башкир: они получили возможность осуществлять самоуправление в соответствии со своими традициями, совместно и самостоятельно управлять той территорией, на которой они проживают, регламентировать значительную часть дел, действуя в рамках закона и в интересах населения. Эта форма правового состояния башкирской национальности дожила фактически до революции 1917 года.
После февральской революции, которая демократизировала общественную жизнь, быстро сформировалось башкирское национальное движение. В июле и в августе 1917 года в Оренбурге и Уфе прошли два башкирских Курултая, где был создан Центральный Совет (Шуро) и принято решение создать Республику Башкурдистаи на автономных началах. Лидеры башкирского движения, провозглашая лозунг об автономии Башкорто-
стана, подразумевали суверенное его развитие в составе демократической Российской Федерации. В январе 1918 года ими было разработано Положение об автономии Малой Башкирии, которое можно назвать Конституцией Башкурдистана. Об организации местного самоуправления на местах говорилось в Положении о кантониальном управлении. Башкортостан в то время был разделен на кантоны, поэтому кантониальные учреждения ведали делами местного управления и хозяйства в пределах кантона.
Кантониальное управление, образованное кантониальным съездом, состояло из кантониальных дум (диван) и кантониальных управ (башкар-ма). Кантониальные думы должны были состоять из гласных, избираемых на трехлетний срок. Число кантониальных гласных по каждому кантону устанавливалось курултаем в количестве от 15 до 40 лиц в зависимости от численности населения кантонов. Это положение подробно расписывало полномочия, организацию и деятельность кантониальных учреждений.
Первой Конституцией республики, носящей данное название, явилась Конституция Башкирской Советской Социалистической Республики 1925 года. Статья первая Основного Закона закрепляла положение о том, что Башкирия является автономной республикой, свободно входящей в состав РСФСР и через нее объединяющейся в Союз Советских Социалистических Республик, свободно определяющей форму своих взаимоотношений с общефедеративной властью.
Глава шестая Конституции была посвящена местной власти и местному самоуправлению. Она закрепляла: высшей в пределах данной территории (кантона, уезда или волости) властью является съезд Советов. В съездах Советов могли принимать участие представители всех Советов, находящихся на территории административной единицы.
, Съезды Советов составлялись следующим образом: а) кантонные - из представителей Советов городов и городских селений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений, сельских Советов, по расчету: от Советов городов - 1 делегат на 200 избирателей, от волостных съездов Советов - 1 делегат на тысячу населения, но не свыше 300 делегатов на кантон; б) волостные - из представителей всех Советов, находящихся на территории волости, по расчету: 1 делегат на 300 человек населения, но не свыше 150 делегатов на волость.
Съезды Советов должны были избирать свои исполнительные органы - исполнительные комитеты для руководства текущей работой по управлению территорией в границах своего ведения.
В городах и селениях образовывались Советы депутатов, которые также для выполнения текущей работы избирали из своего состава испол-
нительный орган. Члены Советов депутатов обязаны были регулярно отчитываться перед избирателями.
Кантонные и волостные органы должны были принимать меры к поднятию своей территории в культурном и хозяйственном отношении;
составлять и утверждать местные бюджеты; разрешать вопросы, имеющие местное значение для данной территории; обсуждать вопросы общегосударственного значения как по собственному почину, так и по предложению вышестоящих органов советской власти и т.д.
Правом избирать и быть избранным в Советы, по Конституции Башкирской АССР 1925 года, пользовались, независимо от пола, вероисповедания, расы, национальности, оседлости и т.п., следующие граждане, которым ко дню выборов исполнилось 18 лет: а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда; б) красноармейцы и краснофлотцы Рабо-че-Крестьянской Армии и Флота; в) граждане, входящие в категории перечисленных пунктов, потерявшие в какой-то мере трудоспособность. Проверка правильности выборов возлагалась на избирательные комиссии, а проверка правильности полномочий делегатов, избираемых на съезды Советов, - на мандатные комиссии.
Избиратели, пославшие в Совет депутата, имели право во всякое время его отозвать и произвести новые выборы.
Эта Конституция, окончательно определившая правовое положение БАССР как автономной республики, разрабатывалась с 1924 года по 1925-й, окончательно была утверждена V Всебашкирским съездом Советов 27 марта 1925 года.
Центральной власти эта Конституция не понравилась. При ВЦИКе была создана специальная комиссия для рассмотрения конституций автономных республик, которая, в нарушение принципа национальной автономии, Соглашения центральной советской власти с Башкирским правительством об автономии Башкирии, не признала легитимность данной Конституции. В результате Конституция БАССР 1925 года, хотя и была принята Всебашкирским съездом Советов, так и осталась официально не утвержденной центральной властью.
По советским Конституциям Башкирской АССР 1937 и 1978 годов партийный диктат и так называемый институт демократического централизма органы местного управления превратили в безвластные структуры. Например, в статье 120 Конституции Башкирской АССР 1978 года говорится, что «местные Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов
граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов...», т.е, государственные интересы здесь преобладали над интересами граждан.
Сейчас местное самоуправление в Республике Башкортостан - гарантируемая действующей Конституцией Республики Башкортостан 1993 года - самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, причем обязательно в интересах проживающих на той или иной территории. -.
Деятельность эта осуществляется непосредственно населением и через выборные и другие органы местного самоуправления. Это демократическое положение закреплено в статье ] 10 действующего Основного Закона республики.
В конце 1 994 года в соответствии с конституционным положением Верховным Советом Республики Башкортостан были приняты законы «О местном государственном управлении» и «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», в результате чего города и районы получили свой статус, а сельские и поселковые Советы - свой. Это положение соответствует статье 108 Конституции Республики Башкортостан, где закреплены два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление.
В статье 111 Конституции Республики Башкортостан говорится, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения, причем органы государственной власти должны содействовать местному самоуправлению.
Каковы же по Конституции Республики Башкортостан гарантии местного самоуправления? Это самостоятельное определение структуры местного самоуправления; право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти- Ограничивать права местного самоуправления запрещено.
Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Конституции Республики Башкортостан - 5 лет. Для истории этот срок явно небольшой. Но по своему содержанию Основной Закон явился итогом длительного конституционного развития республики, берущего
свое начало еще в XVI веке. Местное самоуправление признавалось, потом ограничивалось, запрещалось, однако через какое-то время возрождалось, затем опять запрещалось. Только пять лет назад появилась возможность реального осуществления народовластия в Башкортостане, возможность полностью реализовать колоссальный потенциал народа, его энергии, знаний и возможностей в становлении демократического правового государства. Это стало возможно с принятием Основного Закона Республики Башкортостан, конституционно закрепившего гарантии местного самоуправления, его самостоятельность.
Конституция Республики Башкортостан 1993 года " действующий акт, в том числе и в части местного самоуправления. В марте 1998 года принят Закон «О внесении изменений и дополнений а Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан». Сейчас идет процесс регистрации уставов местных сообществ.
О СТАТУСЕ ПРОКУРАТУРЫ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН В СВЕТЕ ЕЕ КОНСТИТУЦИИ
Р.Н-Зиннуров,
помощник Прокурора Республики Башкортостан по особым поручениям
Становление реального федеративного государства в России обусловило принятие новых Конституций республик, входящих в Российскую Федерацию, самостоятельно ими разработанных и оригинальных по своему содержанию. При рассмотрении проблемы соответствия Конституций России и ее республик было бы разумным не противопоставлять эти документы, не рассматривать любое самостоятельное положение республиканских Конституций, как проявление сепаратизма. Сложившиеся на сегодня федеративные отношения в стране свидетельствуют о том, что некоторые субъекты Федерации имеют в своем статусе ряд особенностей в соответствии с положениями Федеративного Договора или двусторонних договоров (например, Республика Татарстан, Республика Башкортостан)-
Важно отметить, что Конституция Республики Башкортостан содержит специальную статью о Прокуратуре республики. В статье 142 представлена четкая регламентация функций органов прокуратуры. Согласно этой нормы Конституции Прокурор республики и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением Конституции Республики Башкортостан, действующих на территории республики законов, всеми министерствами, государственными комитетами и другими органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, органами местной власти и самоуправления, политическими партиями, общественными объединениями, кооперативными организациями, должностными лицами, а также гражданами.
Ряд ведущих правоведов России, отмечая отсутствие перечня функций прокуратуры в Конституции России, рассматривают этот факт как упущение, объясняя его отсутствие влиянием на Конституцию той политической борьбы, которая велась вокруг судеб прокуратуры а начале 90-х годов.
Отнюдь не противопоставляя указанную выше норму Конституции Республики Башкортостан Конституции России, хотелось бы обратить внимание на то, что по Конституции Республики Башкортостан прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением Конституции Республики Башкортостан. Подобной нормы в Конституции Российской Федерации нет,
Говоря о статусе Прокуратуры Республики Башкортостан в свете норм Конституции республики, необходимо отметить ее следующий безусловно положительный аспект. Речь идет о праве Прокурора республики обращаться с запросом в Конституционный суд республики, о конституционности того или иного закона, указа Президента и постановления правительства республики.
Практика и опыт деятельности прокурора Республики Башкортостан показали, что такие полномочия в условиях активной деятельности многочисленных субъектов законотворчества не только актуальны, но и необходимы.
Следующий важный момент правового статуса Прокуратуры республики определен статьей 129 Конституции Башкортостана, а также пунктом 1 статьи 9 Закона о прокуратуре республики, несомненно выгодно выделяющий Конституцию Башкортостана - право законодательной инициативы Прокурора Республики Башкортостан.
Этими полномочиями Генеральный Прокурор России до настоящего времени не наделен, что на наш взгляд, существенно осложняет его участие в законотворческом процессе, поскольку, непосредственно подобная деятельность Генерального Прокурора возможна лишь через Президента Российской Федерации.
Между тем в соответствии с Законом о прокуратуре Российской федерации; участие прокуратуры в законотворческом процессе, является одним из основных направлений ее деятельности. Являясь органом надзора за соблюдением законности во всех сферах общественных отношений, прокуратура в своей повседневной практике сталкивается с проблемами применения самых различных законов, поэтому она наилучшим образом приспособлена к выявлению их пробелов и недостатков,
Исходя из этого, прокуратура может квалифицированно и своевременно ставить перед законодателем вопрос об устранении недостатков в действующих законах или принятии новых. Следует поэтому согласиться с высказанной в юридической науке позицией о необходимости предоставления Генеральному Прокурору Российской Федерации права законодательной инициативы.
В Конституции Республики Башкортостан статусу и организационным сторонам деятельности прокуратуры отведена самостоятельная глава. Очевидно, этим самым законодатель подчеркивает специфику, независимость и в то же время, особые условия деятельности этого надзорного органа. Как представляется, это наиболее приемлемая позиция с точки зрения особого статуса органов прокуратуры в системе других государственных органов республики.
Помещение же в Конституции России статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть», с нашей точки зрения, хотя и не может рассматриваться как установка на поглощение ее судебной властью вряд ли можно при-
знать удачной. Как уже отмечалось, упомянутая структура Конституции Республики Башкортостан, исходя с чисто правовых позиций, безусловно представляется более предпочтительней.
Вместе с тем, хотелось бы подчеркнуть, что мы весьма далеки от идеализации Конституции и Закона о Прокуратуре Республики Башкортостан, не можем их рассматривать как документы свободные от недостатков и недоработок. Отметим некоторые из них.
К примеру, статья 3 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в качестве правовой основы деятельности прокуратуры, называет и Конституцию России и другие федеральные законы. Аналогичная статья Закона о прокуратуре Республики Башкортостан, в качестве таковых, называет лишь Конституцию республики и другие законодательные акты, действующие на ее территории.
Между тем эта норма Закона о прокуратуре Республики Башкортостан, находится в определенном противоречии с пунктом 1 статьи 4 этого же Закона, согласно которого, органы прокуратуры Республики Башкортостан входят в систему органов Российской прокуратуры. Таким образом, согласно юридического смысла этой нормы, допускающей, на наш взгляд, двоякое толкование, можно лишь предполагать, что законодатель охватил понятием «другие законодательные акты» и Конституцию России, Иначе получается, что находясь в системе органов Российской прокуратуры, прокуратура Башкортостана должна руководствоваться лишь Конституцией Республики Башкортостан и республиканским Законом о прокуратуре.
В целом же, как уже отмечалось выше, проблема соответствия Конституций России и ее республик, вопрос в большей степени политический, затрагивающий основы и принципы Российского федерализма, обусловленного глубокими историческими и социально-экономическими особенностями развития России и ее регионов.
Конституция Республики Башкортостан, как и любая другая Конституция, юридически устанавливает не реальное, а должное состояние государства и общества, то есть отражает не столько фактическое положение дел, а выступает образцом, будущей моделью.
Именно в этой связи, прокуратура призвана своей деятельностью способствовать взаимодействию властей, их совокупному согласованному функционированию как единой государственной власти, которая заинтересована а сохранении и укреплении законности, являющейся основной задачей органов прокуратуры. Без законности, основанной на неуклонном и жестком соблюдении всех норм Конституции, не может быть сильного, успешно выполняющего свои функции государства, стремящегося стать правовым,
