Рассмотрение альтернатив в национальных системах ЭО

Требование рассмотрения альтернатив в той или иной форме содержится в большинстве национальных систем ЭО. В различных системах такое рассмотрение является обязательным для определенных этапов или определенных типов альтернатив. Распространенным “минимумом” требований в этой области является необходимость описания рассмотренных альтернатив в итоговом документе экологической оценки (ЗВОС).

Законодательство федерального уровня в США содержит довольно детальные требования к рассмотрению альтернатив в ходе экологической оценки проектов, относящиеся к нескольким этапам ЭО (Counci of Environmental Quality, 1978). (Напомним, что предметом ЭО в США являются, прежде всего, крупные проекты, осуществляемые федеральными агентствами.)

Самым ранним этапом ЭО, к которому относится требование о рассмотрении альтернатив, является этап определения необходимости полномасштабной ЭО. Документ, который готовится по результатам этого этапа (Environmental Assessment), должен содержать краткую характеристику альтернатив и их предполагаемого экологического воздействия. Хотя это требование сопровождается некоторыми оговорками, на практике этот документ часто содержит краткий анализ альтернатив.

На этапе прогноза воздействий, при подготовке итогового документа ЭО, необходимо “тщательно исследовать и объективно оценить все разумные альтернативы”. Все альтернативы должны быть рассмотрены в объеме, достаточном, чтобы обеспечить возможность их сравнения. В тех случаях, когда существует очень большое или бесконечное количество альтернатив, необходимо рассмотреть “разумное количество вариантов, отражающих полный спектр альтернатив”. Исключение из рассмотрения каких-либо альтернатив должно сопровождаться кратким обоснованием такого решения. Специально отмечается, что предметом рассмотрения должны быть любые альтернативы, “осуществимые с технической и экономической точки зрения, а также здравого смысла”, а не только те, “которые являются желательными с точки зрения инициатора деятельности”.

Альтернатива отказа от деятельности должна быть рассмотрена даже в том случае, если в реальности такой отказ невозможен (например, уже принято законодательное решение об осуществлении намечаемой деятельности). В таком случае, эта альтернатива, как уже отмечалось, должна служить “точкой отсчета”, с которой могут сравниваться различные варианты достижения цели. Особо отмечается, что должны быть рассмотрены и те альтернативы, осуществление которых не находится в юрисдикции агентства-инициатора деятельности. Это могут быть, например, варианты, осуществление которых входит в компетенцию другого агентства или требует дополнительного финансирования. Предполагается, что если они связаны со значительно меньшим воздействием, это может повлечь изменение решений, лежащих в основе намечаемой деятельности (вплоть до решений, принятых законодательной властью).

Наконец, нормативные акты требуют обязательного рассмотрения альтернатив, описанных в итоговом документе ЭО, при принятии окончательного решения об осуществлении намечаемой деятельности. В документе, отражающем принятое решение (Record of Decision), должны быть перечислены рассмотренные альтернативы, а также факторы, которые учитывались при выборе предпочтительного варианта. Обязательно должна быть указана “экологически предпочтительная” альтернатива, даже если принято решение об осуществлении другого варианта.

В Нидерландах, как уже отмечалось выше, Комиссия по ЭО формирует для каждого проекта официальные рекомендации по выполнению экологической оценки (Scoping Guidelines). В этом документе, в частности, указывается, какие альтернативы целесообразно рассмотреть. Хотя эти рекомендации не носят обязательного характера, как правило, они выполняются в процессе ЭО. Законодательство специально требует рассмотреть “альтернативу, в которой использованы наилучшие доступные возможности для охраны окружающей среды”. В Нидерландах также опубликовано официальное руководство по рассмотрению альтернатив (Wood, C., 1995).

Канадское законодательство различает “альтернативы” намечаемой деятельности и “альтернативные средства” осуществления намечаемой деятельности. Под альтернативами понимаются “функционально различные способы” достижения цели. “Альтернативные средства” — способы достижения цели “методами сходного технического характера, или функционально сходными”. Например, для проекта тепловой электростанции в качестве “альтернативных средств” могут рассматриваться различные варианты размещения ТЭС, сооружение нескольких небольших станций вместо одной крупной, расширение существующей ТЭС. В качестве “альтернатив” может рассматриваться сооружение электростанций другого типа, мероприятия по энергосбережению, импорт энергии из других регионов. Канадское законодательство требует обязательного рассмотрения “альтернативных средств”; “альтернативы” же могут быть рассмотрены по решению инициатора деятельности или министерства охраны окружающей среды по согласованию с инициатором (Wood, C., 1995).

Законодательство Новой Зеландии требует включать в итоговый документ ЭО “описание любых возможных альтернативных площадок и методов для осуществления деятельности” в том случае, если существует вероятность, что намечаемая деятельность окажет “любое значительное негативное воздействие на окружающую среду” (Wood, C., 1995).

* * *

Таким образом, экологическая оценка, которая используется в качестве инструмента планирования и принятия решений, а не просто “обоснования” намечаемой деятельности, должна с необходимостью включать рассмотрение альтернатив и определение мер по смягчению воздействий. Ключевым моментом является сравнение различных альтернатив и оценка результативности и эффективности мер по снижению воздействий.

Сноски

41. Буквально в документе сказано heart (англ.) — сердце, сердцевина.

42. В некоторых публикациях под “альтернативами” понимают лишь те способы, которые существенно отличаются друг от друга. Возможности, которые различаются в меньшей степени, называются “вариантами”. Такая терминология позволяет, например, говорить о “вариантах одной и той же альтернативы”. В настоящей книге мы используем эти термины как взаимозаменяемые.

43. В более широком смысле процесс принятия решений включает не только выбор между вариантами, но и определение круга этих вариантов, их изучение, оценку и т.п.

44. Понятие “контроль” подразумевает не только оценку, но и возможность использовать ее результаты для влияния на дальнейшую процедуру. Таким образом, термин “контроль качества” разумно использовать для формально установленных процедур, в то время как “оценка” качества может быть одной из составляющих “контроля”, а также проводиться неформально, с чисто исследовательскими или образовательными целями.

45. Термин “экспертиза”, подразумевающий всесторонний анализ документации, адекватно описывает данный процесс. Однако в этой части книги мы употребляем термин “контроль качества”. Термин “экспертиза” оставлен нами для “экологической экспертизы”, которая принята в России и ряде стран СНГ.

46. В частности, использование критериев качества документации рекомендуется в публикации “Как организовать общественную экологическую экспертизу” (Хотулева М.В., 1998а).

47. В том числе так называемые “центры ЭО” (EIA Centres).

48. Хотя в данном определении ПЭМ используется слово “набор”, ПЭМ подразумевает не хаотический “перечень” случайных мероприятий, а взаимоувязанную иерархическую систему таковых.

49. Как уже указывалось, условия осуществления деятельности могут измениться настолько значительно, что понадобится изменение мер по предотвращению и уменьшению воздействий. В конечном итоге можно говорить об изменении самого ПЭМ в зависимости от внешних условий. Мониторинг мер по уменьшению воздействия и связанный с ним анализ как раз и направлен на обеспечение адекватного новым условиям подхода к охране окружающей среды.

50. Например, Джордж относит к мониторингу ЭО (послепроектному анализу) аудит (проверку) экологических аспектов деятельности предприятия, проводимый, например, органами государственной власти (Lee, N. and George, C. (Eds.), 2000).

51. EIA Auditing, называемый также “аудит воздействия” (Impact Auditing) или “пост-аудит” (Post-Auditing).

52. Так, в ходе аудита экологической оценки четырех крупных проектов в Великобритании было установлено, что более 80% прогнозов, сделанных в ходе ЭО, являлись настолько общими и неопределенными, что, наблюдая результаты осуществления проектов, было невозможно вынести точное заключение о достоверности или недостоверности этих прогнозов (Glasson, J., Therivel, R., Chadwick, A., 1999).

53. В некоторых источниках упоминается и такой специфический вид деятельности, как “мониторинг системы ЭО” (EIA System Monitoring), предметом которого является общая эффективность системы ЭО и отдельных ее элементов (подробнее см. Wood, C., 1995).

54. Очевидна и разница: ЭО предполагает прогностический подход, а оценка исходной экологической ситуации нацелена на детальный анализ существующей ситуации.

55. Строго говоря, процесс, представленный на схеме, должен рассматриваться как циклический. Оценка политики (плана, программы) может приводить к пересмотру целей и задач, и, как следствие, к повторению этапов процесса, изображенного на схеме.

56. Подробнее см. раздел 11.3.1.

57. Недавно представленная в виде проекта Директива Европейского Союза о стратегической экологической оценке требует проведения СЭО именно такого типа программ.

58. Излагаемые в данном разделе идеи базируются на результатах 3-х летнего исследования одного из авторов (Cherp, A., 1999).

59. Вовлечение различных социальных групп в процесс ЭО тесно взаимосвязано с использованием “оценки социального воздействия” (Social Impact Assessment), — одного из инструментов, который должен использоваться наряду с ЭО в “анализе устойчивости” (Sustainability Appraisal).

60. То есть оценку воздействия на женщин и мужчин и их роли в обществе.

61. Региональные руководства по планированию — это один из документов в британской системе стратегического планирования социально-экономического развития (Development Planning), который устанавливает общие принципы и рамки более детальных структурных и местных планов.

41. Буквально в документе сказано heart (англ.) — сердце, сердцевина.