Экологическая оценка и рассмотрение альтернатив

Анализ и сравнение различных вариантов осуществления намечаемой деятельности является одним из важных элементов экологической оценки. Соответствующие требования содержатся в большинстве национальных систем ЭО. Так, например, американское Положение об экологической оценке утверждает, что “раздел, посвященный обсуждению альтернатив, составляет центральную часть⁴¹ итогового документа ЭО” (Council of Environmental Quality, 1978).

Под альтернативами в контексте ЭО понимают взаимоисключающие способы достижения цели⁴². Рассмотрим в качестве примера ситуацию, когда развитие экономики региона приводит к недостатку электроэнергии. Решить эту проблему можно различными способами. Это могут быть, например, мероприятия по сбережению и более эффективному использованию энергии, строительство электростанции того или иного типа (тепловая, атомная или гидроэлектростанция), импорт энергии из другого региона. Возможны и различные комбинации этих подходов (например, сочетание программы энергосбережения и строительство ТЭС меньшей мощности). Эти способы могут существенно отличаться по своим техническим и экономическим характеристикам, характеру и масштабу воздействия на окружающую среду. Обоснованный выбор между ними осуществляется на основе всех этих факторов.

Строго говоря, необходимость рассмотрения альтернатив в ходе принятия решений вообще не связана с экологической оценкой. Принятие оптимального решения в любых условиях невозможно без такого рассмотрения. В определенном смысле принятие решения и представляет собой выбор между вариантами⁴³, и от того, насколько качественно эти варианты выбраны и проработаны, насколько тщательно определены последствия их осуществления, насколько правильно осуществлено их сравнение, и зависит качество конечного результата. Если инициатор деятельности в ходе ее планирования действительно не рассматривает никаких альтернатив, то результат, скорее всего, будет неудовлетворительным и с его собственной точки зрения. Поэтому в той или иной форме рассмотрение альтернатив в связи с намечаемой деятельностью имеет место практически всегда. Однако во многих случаях такое рассмотрение является неформальным и несистематическим. В частности, исходный круг рассматриваемых вариантов оказывается произвольным, случайным. Выбор между наиболее принципиальными альтернативами, определяющий характер намечаемой деятельности в целом, осуществляется при этом на ранних стадиях проектного цикла, без какого-либо участия заинтересованных сторон, не документируется. При этом выбор предпочтительного варианта, скорее всего, осуществляется лишь исходя из собственных интересов инициатора деятельности, на основе экономических и технических критериев.

Поэтому цель включения рассмотрения альтернатив в процесс ЭО состоит в том, чтобы сделать их оценку и сравнение систематическим и доступным для заинтересованных сторон, а также обеспечить учет экологических критериев при выборе оптимального варианта.

Своевременное рассмотрение альтернатив создает одну из наиболее очевидных возможностей для использования результатов ЭО при принятии решений. Это — возможность выбора предпочтительного варианта на основе их сравнительной оценки.

Кроме того, рассмотрение альтернатив играет важную роль и в оценке значимости и приемлемости воздействий. Оно позволяет сравнить уровень воздействий не только с тем или иным стандартом или пороговой величиной, но и с воздействиями при других вариантах осуществления намечаемой деятельности. Некоторые альтернативы, например вариант отказа от деятельности (см. ниже), или вариант, предусматривающий осуществление наилучших доступных мер по охране окружающей среды, могут специально включаться в рассмотрение как “точка отсчета” для оценки различных типов воздействия. Таким образом, качественное выполнение экологической оценки предполагает рассмотрение всех принципиальных альтернатив и достаточно глубокую проработку нескольких из них.

Однако решение о принципиальном подходе к достижению цели — далеко не единственное решение, принимаемое в ходе планирования намечаемой деятельности, хотя и одно из важнейших. Принятие различных решений происходит на всем протяжении проектного цикла, причем спектр возможных вариантов постепенно сужается, и предметом рассмотрения становятся более частные решения. С этими решениями также связаны соответствующие наборы альтернатив. Так, после того, как определен принципиальный тип объекта, могут быть рассмотрены различные варианты его размещения, важнейшие характеристики (например, будет ли ТЭС использовать в качестве топлива уголь или природный газ). Наконец, предметом рассмотрения становятся конкретные детали проекта, различные подходы к уменьшению и предотвращению выявленных воздействий. Анализ и сравнение воздействия на окружающую среду, связанного с осуществлением различных вариантов на каждом из этих уровней, способствуют достижению общих целей экологической оценки.

Если в процессе дальнейшего выполнения ЭО выясняется, что осуществление проекта по выбранной технологии или на выбранной площадке может привести к недопустимым последствиям, целесообразно, пересмотрев принятое решение, вернуться к ранее отвергнутым альтернативам. При этом их сравнение, проведенное ранее, способно облегчить такой пересмотр решения. Разумеется, для того, чтобы обеспечить реальное рассмотрение альтернатив при принятии решений нескольких уровней, экологическая оценка должна происходить параллельно с процессом планирования и проектирования, при тесном взаимодействии соответствующих исполнителей. Другим вариантом является поэтапное проведение экологической оценки.

Следует отметить, что возможности рассмотрения альтернатив в ходе ЭО отдельных проектов до некоторой степени ограничены. В наибольшей степени характер проекта и связанных с ним воздействий определяется выбором между альтернативами “верхнего уровня” — принципиальными подходами к достижению цели. Однако принципиальное решение такого рода принимается, как правило, до начала работы над проектом и, следовательно, до начала ЭО. Поэтому, например, альтернативные варианты решения энергетической проблемы рассматриваются уже в ходе ЭО проекта электростанции определенного типа. Безусловно, рассмотрение принципиальных альтернатив на этом этапе оправданно, особенно в том случае, если оно не проводилось ранее. Целесообразно и возвращение к решению о принципиальном типе объекта, если анализ альтернатив показывает, что выбранный вариант является экологически неблагоприятным. Однако на практике такой пересмотр решения нередко представляет трудности и связан с существенными издержками. Поэтому такое рассмотрение альтернатив “задним числом”, после принятия соответствующего принципиального решения, является не вполне своевременным. Преодолеть эти ограничения призвана стратегическая экологическая оценка (СЭО) — ЭО планов и программ, а также тесно связанный с ней “принцип ярусности”, который подразумевает проведение экологической оценки и, соответственно, рассмотрение альтернатив на нескольких уровнях по мере детализации принимаемых решений. Эти вопросы подробнее рассматриваются в главе 9.