Политика представляет собой целенаправленную деятель& ность государства по решению общественных проблем, по& становке и реализации общезначимых целей развития обще& ства или его отдельных сфер. Одновременно с этим политика является и средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области.
Существует множество классификаций политики. По критерию направленности выделяют, как вы знаете, внутO
|
реннюю и внешнюю политику. Внутренняя политика связа& на с решением проблем внутри страны, а внешняя — на международной арене. В зависимости от того, на какую сферу общественной жизни оказывается воздействие, выде& ляются следующие направления внутренней политики: эко комическая, социальная, государственноOправовая, культурO ная. Иногда культурная политика рассматривается в качестве составляющей социальной политики. Каждое из направлений внутренней политики делится, в свою очередь, по отраслевому признаку. Так, экономическая политика включает политику промышленную, аграрную, налоговую, денежно&кредитную и др.
Социальная политика представлена политикой в области здравоохранения, демографической, национальной, моло& дежной политикой и пр. Составляющими государственной политики являются законодательная, административная, судебная, кадровая, правовая политика. Культурная полиO тика — это политика в области образования, кино, театра и пр. По полноте охвата и влиянию на общество выделяют такие разновидности политики, как научноOтехническая, экологическая, информационная. Они пронизывают все сфе& ры общественной жизни и поэтому не принадлежат ни к од& ной из них. Направления политики имеют свою структуру и объекты воздействия. Например, аграрная политика включает следующие элементы: сельскохозяйственную по& литику, агропромышленную политику, внешнюю аграрную политику. Объектами аграрной политики являются агропро& мышленные объединения, фермерские хозяйства и др.
Внешняя политика также имеет направления: оборон& ная, иностранная (между физическими и юридическими ли& цами различных государств), внешнеэкономическая и пр.
Структурная детализация государственной политики поз& воляет более целенаправленно реализовывать программы и проекты в конкретной сфере.
По критерию долговременности выделяют стратегичес кую и тактическую (текущую) политику. Стратегическая политика по временному интервалу бывает долгосрочной (10—15 лет), среднесрочной (3—5 лет) и краткосрочной (1,5—2 года). Тактическая политика — это деятельность, на& правленная на реализацию намеченных стратегических целей.
В современном мире большое влияние на внутреннюю политику оказывает внешний фактор — международная по& литика.
Процесс развития государственной политики включает четыре основных этапа, представляющих своеобразный по& литический цикл: определение общественных проблем и це& лей политики; разработка (формирование) политики; осуще&
|
сударственной политики.
На первом этапе выявляются общественно значимые проблемы и их причины. Например, ухудшение демографи& ческой ситуации в России связано с двумя факторами: с низкой рождаемостью и высокой смертностью, которые, в свою очередь, зависят от других факторов (вспомните изве& стные вам факты). Для разработки политики в этой облас& ти необходимо понять основные причины такого положения: неэффективность отечественного здравоохранения, бедность, неудовлетворительная экология, рост алкоголизма, наркома& нии и т. д.
Второй этап. На основе проведенного анализа определя& ются цели (задачи). Так, в приведенном примере демографи& ческой ситуации задачи политики направлены на устране& ние этих причин. Выстраивается иерархия целей в каждой из областей общественной жизни. Государственные институ& ты выполняют определенную роль в этом процессе. Напри& мер, общую стратегию внешней и внутренней политики оп& ределяет Президент РФ. Он же ставит общие цели перед федеральными органами исполнительной власти, что нахо& дит отражение в его ежегодном Послании Федеральному собранию РФ о положении в стране и основных направле& ниях внутренней и внешней политики государства. Прави& тельство РФ определяет общие конкретные цели, а также стратегию государственной политики в отдельных областях. Основным документом Правительства является среднесроч& ная программа социально&экономического развития Россий& ской Федерации. Парламент также принимает участие в формировании политики путем обсуждения актуальных проблем, в ходе принятия бюджета, законодательных актов, относящихся к отдельным сферам государственной полити& ки. Сложность общественных проблем приводит к тому, что при разработке политики органы государственной власти (политические руководители) прибегают к помощи не толь& ко чиновников&профессионалов (экспертов, аналитиков, спичрайтеров и др.), но и специальных исследовательских организаций—«мозговы х центров», нацеленных на разра& ботку новых идей, подходов или программ.
Третий этап. С принятием правительственных программ завершается этап разработки политики и начинается этап ее реализации. Здесь на первый план выступают исполнитель& ные органы власти, прежде всего министерства, службы и агентства. Координирует их работу Правительство РФ и Президент РФ. Федеральные министерства принимают под& законные акты (директивы, приказы, распоряжения и др.). Федеральные службы осуществляют контроль и надзор за их исполнением. Они занимаются также выдачей разреше&
|
ний (лицензий) на осуществление определенных видов дея& тельности юридическим лицам и гражданам, регистрируют акты, документы. Федеральные агентства осуществляют полномочия собственников в отношении государственного имущества, оказывают услуги другим федеральным органам (например, в разработке стандартов), юридическим лицам, гражданам. Оказание качественных услуг населению — одна из актуальных проблем государственного управления во всех странах, в том числе и в России. Главное в оказании услуг — непрерывное обслуживание и скорость реакции на запросы населения. Недопустимы сбои в работе транспорта, криминальной полиции, ЖКХ и пр. В настоящее время многие государства ориентируются в своей работе на список базовых услуг, принятый в странах Евросоюза. В нем пре& дусмотрены, например, для граждан выплаты из фонда со& циального страхования (студенческих стипендий, семейных льгот и пр.), действия в ответ на заявления о помощи (в ча& стности, о краже, угоне машины), выдача документов (пас& портов, водительских прав), запись актов гражданского со& стояния. В числе общественных услуг для бизнеса — регистрация новых компаний и т. д.
В целом этап реализации политики представляет собой систему мероприятий, ориентированных на конечный результат, что находит отражение в рабочих планах минис& терств. В них заранее продумывается программа действий по осуществлению поставленных задач: цели деятельности, главные исполнители, стандарты выполнения (технические задания), распределение ресурсов, стандарты и критерии ре& зультатов выполнения. При выполнении планов использу& ются различные методы, прежде всего правовые. Широко применяются также методы социально&психологические (убеждение, договоренности) и административные (кон& троль, ограничения, квоты). Большую значимость приобре& ли экономические (налоги, тарифы, дотации) и организаци& онные методы. Например, для выявления поставщиков товаров или исполнителей работ и услуг проводятся откры& тые конкурсы, способствующие совершенствованию государ& ственных заказов.
На четвертом этапе анализируются результаты и последствия государственной политики. Дается заключи& тельная оценка проводимой политике (программе), работе государственных органов. Так, деятельность министерств Великобритании оценивается на основе единой методики по следующим направлениям: эффективность, результатив& ность и экономность. В США рекомендуется оценивать ра& боту городской администрации по таким показателям, как выполнение плановых целей, неплановые эффекты, объем услуг, время выполнения работы, степень удовлетворения населения.
|
Следует отметить, что большое влияние на государствен& ную политику оказывают различные группы интересов, в том числе лоббистские группы, деятельность которых будет раскрыта в последующих параграфах.
ПОНЯТИЕ БЮРОКРАТИИ
Государственное управление, как мы выяснили, осуще& ствляется политическими руководителями и чиновниками. С деятельностью чиновничества связано понятие «бюрокра& тия» (от франц. bureau — бюро и греч. kratos — власть).
В обыденном сознании многих россиян бюрократия обыч& но ассоциируется с такими негативными явлениями, как коррупция, взяточничество, формализм, бездушное отноше& ние к людям и пр. И это не случайно. В многовековой истории России бюрократия часто выступала замкнутой, оторванной от народа кастой людей, той крайне консер& вативной силой, которая препятствовала назревшим об& щественным преобразованиям. (Приведите примеры из ис& тории.)
Деятельность бюрократов не раз ярко и образно критико& вали в своих художественных произведениях великие русские писатели, в частности Н. В. Гоголь. Вспомните Акакия Ака& киевича, который однажды решился идти к «значительному» лицу — чиновнику, обыкновенный разговор которого состоял из трех фраз: «Как вы смеете?», «Знаете ли вы, с кем разго& вариваете?», «Понимаете ли, кто стоит перед вами?».
Взгляды отечественных бюрократов советского периода точно и лаконично отразил Э. Рязанов в своем фильме «За& бытая мелодия для флейты», где хор чиновников поет: «Мы не пашем, не сеем, не строим, мы гордимся общественным строем».
По мнению видных политиков и политологов, и сегодня многие чиновники не умеют, да и не хотят строить свою ра& боту так, чтобы через много лет, покинув свой пост, они ос& тавили бы после себя завершенные реформы и добрую па& мять. В среде бюрократии, как и прежде, процветает коррупция, достигшая за последнее десятилетие небывалых размеров. Коррупция (от лат. corruption — подкуп) не про& сто безнравственное поведение. Коррупция — это преступ[ ная деятельность в различных сферах общественной жизни, совершаемая чиновниками разных рангов в целях личного обогащения. Используя свое служебное положение и связи, они заключают незаконные соглашения с предприятиями, приобретая пакеты акций; «проталкивают» за определенную мзду то или иное выгодное узкому кругу лиц решение; бе& рут взятки с предпринимателей и рядовых граждан, грубо нарушая их права. При формировании кадрового состава в
|
бюрократическом аппарате нередко господствует протекцио& низм, т. е. подбор по признакам родства, землячества, лич& ной преданности. Все эти формы коррупции наносят суще& ственный ущерб обществу, порождают недоверие к государственной власти. Не случайно в отечественной лите& ратуре долгое время господствовала, да и сейчас встречает& ся точка зрения, согласно которой бюрократия — это нега& тивное явление, зло.
Однако есть и другая точка зрения, сторонники которой рассматривают бюрократию как естественное и положитель& ное явление. Наиболее последовательно эту точку зрения от& стаивал немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Им была разработана классическая теория (модель) бюрократии, суть которой в том, что политики правят, а чиновники уп& равляют; первые принимают решения, а вторые исполняют их. Эффективность этой модели, по мнению М. Вебера, обус& ловлена характерными признаками бюрократии. К ним от& носятся, прежде всего, наличие законодательно установлен& ных правил управленческой деятельности («рационального права»), устойчивой иерархической структуры с жесткой дисциплиной и контролем вышестоящими инстанциями ни& жестоящих, использование специалистов&профессионалов. Иными словами, чиновники не избираются, а назначаются на ту или иную должность с учетом их квалификации. В соответствии с должностью они получают заработную плату. Для чиновника его работа представляет собой профессию или, по крайней мере, основное занятие.
При сопоставлении приведенных точек зрения возникает вопрос: так что же такое бюрократия — зло, с которым на& до бороться, или, напротив, добро?
Отметим, что бюрократия — это организация профессио[ нальных государственных чиновников, предназначенная для квалифицированного исполнения общественной поли[ тики.
Бороться с бюрократией, а тем более стремиться к побе& де над ней — задача не только бессмысленная, но и вредная. Бюрократия — закономерное явление, возникающее в любом обществе, ибо любое общество нуждается в более или менее специализированном управлении.
Другое дело бюрократия — несовершенный аппарат уп& равления, имеющий тенденцию к бюрократизму — отрыву чиновничества от народа и превращению в замкнутую каO сту, главным правилом которой становится собственное сохранение и воспроизводство. Данная тенденция обусловле& на рядом факторов. Во&первых, чиновники работают на по& стоянной, профессиональной основе. Они, в отличие от должностных лиц высшего ранга (президентов, депутатов, министров и пр.), не зависят от выборов и правительствен&
|
ных кризисов, поэтому составляют стабильный костяк госу& дарственного аппарата. Постоянство корпуса бюрократии (при отсутствии эффективных механизмов отчетности и пер& сональной ответственности за результаты своей деятельнос& ти, четких критериев отбора людей и повышения их квали& фикации) уже само по себе может вести к порокам — снобизму, формализму, инертности. Современный американ& ский политолог Т. Парсонс назвал эти пороки дисфункция& ми бюрократии — перенос чиновниками акцента с целей ор& ганизации на ее средства, в результате чего средства управления — иерархия, дисциплина, инструкции и т. п. — превращаются в самоцель. Иными словами, чиновники вы& дают формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в кан& целярские задачи, бумаготворчество.
Во&вторых, чиновник, занимающий тот или иной пост в государственном аппарате, является экспертом определенно& го профиля. Он накапливает большой объем информации и опыт работы. Большинство политиков знают главным обра& зом то, что им сообщают чиновники. А информация, как из& вестно, может фильтроваться, задерживаться, подвергаться отбору в соответствии с политическими предпочтениями чи& новников. Поэтому они становятся скрытыми, негласными политиками.
В этой связи многие ученые отмечают, что в современ& ном обществе классическая модель М. Вебера не работает, поскольку бюрократия все более политизируется.
В&третьих, бюрократия как развивающийся элемент госу& дарственного управления в поисках оптимальных управлен& ческих решений вступает в тесный контакт с различными социальными группами (предпринимателей, финансистов и пр.), приобретая тем самым клиентов. Клиентизм являет& ся благом, если помогает согласованию общественных инте& ресов и достижению консенсуса. Если же бюрократия попа& дает под влияние отдельных групп (например, финансовых) и контролируется ими, то возникают антидемократические, олигархические явления. Деятельность бюрократических структур засекречивается, переплетается с коррупцией, взя& точничеством, мафиозно&преступными элементами. Иными словами, бюрократия из блага превращается во зло, исполь& зуя свое место в общественном разделении труда в ущерб интересам народа.
Следовательно, бюрократия и бюрократизм — явления не тождественные, как не тождественны и сами эти понятия. В последние годы все чаще термин «бюрократия» заменяет& ся его синонимом — термином «государственная служба».
|
На рубеже XX—XXI вв. во многих странах мира было проведено реформирование государственной службы, на& правленное на противодействие бюрократизму, повышение ее качества и эффективности.
В России с принятием нового Закона «О государственной гражданской службе» (июль 2004 г.), других законодатель& ных актов созданы правовые основы госслужбы. В законо& дательстве фиксируется: государственная служба — это про[ фессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государствен[ ной власти.
Обратите внимание на то, что деятельность госслужбы связана не с прямым (непосредственным) осуществлением полномочий государственных органов или высших должно& стных лиц, а с обеспечением этих полномочий. Например, в Администрации Президента РФ насчитывается около двух десятков управлений, в которых профессионалы подготавли& вают проекты президентских указов и распоряжений, мате& риалы для ежегодных посланий и пр.
Госслужба включает гражданскую, военную и правоохра& нительную службы. Государственные служащие осуществля& ют свою профессиональную деятельность на определенных должностях, включенных в соответствующие реестры — списки, содержащие перечень должностей госслужбы. Все должности разделяются на категории. Внутри категорий предусматривается существование должностей различных групп и классных чинов. Высшим классным чином в Рос& сии является действительный государственный советник первого класса. Самый низший чин — секретарь граждан& ской службы третьего класса. С введением категорий, групп и чинов решается задача создания единой государственной службы РФ, создается возможность беспрепятственного и безболезненного перехода с одного вида госслужбы на дру& гой. Например, человек, который ушел с военной службы на гражданскую, будет иметь тот же ранг (категорию) и со& ответствующий оклад, пенсию и пр.
Для повышения престижа госслужбы, стимулирования притока в нее молодых образованных людей совершенству& ется система оплаты труда и социальных гарантий, ориен& тированная на конечный результат. Однако желающие сде& лать госслужбу своей профессией должны пройти конкурс& ный отбор и испытательный срок от 3 месяцев до 1 года. Значительно повышаются и требования к работе госслужа& щего. Он должен соблюдать, прежде всего, законодательно закрепленные принципы госслужбы. Среди них особую зна&
|
чимость имеет конституционный принцип признания и со& блюдения прав человека, определяющий смысл и содержа& ние деятельности каждого чиновника. Другой принцип — профессионализма и компетентности, который обязывает госслужащих владеть процедурой деятельности органов го& сударственной власти, активно осуществлять свои функции, предусмотренные должностным регламентом (нормативный акт, в котором содержатся требования к профессиональной подготовке госслужащего). Должностной регламент включа& ет также перечень вопросов, по которым чиновники вправе самостоятельно принимать решения, и перечень услуг, ока& зываемых гражданам и организациям. Каждые три года гос& служащий должен пройти аттестацию на соответствие зани& маемой должности. Проводится и персональный квалифи& кационный экзамен, по результатам которого устанавлива& ются классные чины. Все эти меры направлены на стимули& рование открытости и «отзывчивости» госслужбы, повыше& ние ответственности и эффективности работы госслужа& щих.
Законодательство закрепляет также нравственные нормы поведения чиновника. Он обязан сохранять нейтралитет по отношению к партиям, быть корректным в обращении с гражданами, проявлять уважение к обычаям и традициям народов РФ, не допускать конфликтных ситуаций и пр. За нарушение этих, теперь уже юридических, норм предусмат& ривается наказание в виде дисциплинарного взыскания.
Создаются и законодательно закрепляются механизмы, предохраняющие от коррупции и злоупотреблений. Законы запрещают чиновнику заниматься бизнесом, устанавливает& ся порядок предоставления госслужащими сведений о дохо& дах.
Реформирование госслужбы в России, как и во многих других странах, осуществляется с учетом новых обществен& ных реалий, национальных традиций и специфических осо& бенностей государственных структур, что, по мнению рефор& маторов, должно положительно сказаться на деятельности всего государственного аппарата.
.1ЙЁ Основные понятия: бюрократия, бюрократизм, государст&
венная служба.
I Термины: должностной регламент.
Проверьте себя
1) Почему государство является основным институтом по& литической системы? 2) В чем суть и значимость политики как государственного управления? 3) Чем отличаются поня& тия «бюрократия» и «бюрократизм»? 4) Что представляет собой современная государственная служба? Каковы ее за& дачи?
|
1. Изобразите в виде схемы основные направления внут& ренней и внешней политики. Поясните каждое из них на конкретных примерах.
2. В начале XIX в. царь Александр I, выслушав совет видных государственных деятелей провести в жизнь проект коренных общественных преобразований, воскликнул: «Не& кем взять», т. е. нет слоя людей, на которых он мог бы опе& реться. Какое положение параграфа иллюстрирует приве& денный факт? Ответ поясните.
3. Оформите таблицу «Классификация политики».
4. Прочитайте в «Российской газете» очередное Послание Президента РФ Федеральному Собранию и выявите полити& ческие задачи, изложенные в этом документе. На основе ма& териалов средств массовой информации покажите, как они реализуются на практике. Сделайте сообщение по результа& там проведенного исследования.
Поработайте с источником
Познакомьтесь с размышлениями немецкого социолога Макса Ве& бера (1864—1920) о двух категориях политических работников государст& венного аппарата.
Итак, политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать по& литик — как вождь, так и его свита, — бороться. Ибо при& нятие какой&либо стороны, борьба, страсть — ira et sta& dium — суть стихия политика, прежде всего политического вождя. Деятельность вождя всегда подчиняется совершенно иному принципу ответственности, прямо противоположной ответственности чиновника. В случае если (несмотря на его представления) вышестоящее учреждение настаивает на ка& жущемся ему ошибочном приказе, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно, так, будто этот приказ от& вечает его собственным убеждениям: без такой в высшем смысле нравственной дисциплины и самоотверженности раз& валился бы весь аппарат.
Вебер М. Избр. произв. — М.: Прогресс, 1990 — С. 666.
ЦТ Вопросы и задания к источнику. 1) Чем отличается деятель&
ность чиновников от деятельности политических руководителей?
2) В чем суть и смысл ответственности чиновников? 3) Актуальны ли приведенные взгляды М. Вебера сегодня? Используйте в ответе материал параграфа.
|
Вспомните:
какова роль государства в обществе? Что такое право? В чем суть идеи естественного происхождения прав че& ловека? Как с позиций правоведения трактуется граж& данское общество?
Государство, как вы знаете, способно оказывать на обще& ство не только позитивное, но и негативное воздействие: бю& рократизм, коррупция, произвол, деспотия.
Исторически проявилось стремление государства к не& ограниченному расширению властного пространства, навя& зыванию большинству своей воли. Известно, что многие мыслители прошлого задумывались о том, как поставить го& сударство на службу обществу, оградить его от различных злоупотреблений. На эти вопросы давались разные ответы. Одни полагали, что в принципе ничего нельзя противопо& ставить страсти властолюбия, ибо она ненасытна и бесконеч& на. Другие исходили из того, что государственная власть должна быть сильной, ее вообще не нужно ограничивать. Третьи, напротив, стремились к максимальному ограниче& нию государственной власти, а затем и к ее полному устра& нению. Представители четвертой группы заявляли, что ле& карством от болезней власти является право. Эта точка зрения наиболее последовательно была выражена в теории правового государства немецкого философа И. Канта (1724 —
1804). Она оказала большое влияние на становление в обще& ственно&политической практике реальных механизмов пра& вового государства и гражданского общества. Рассмотрим эти явления более подробно.
