Страховых фондов финансирования социальных
Программ
Одним из наиболее революционных изменений в сфере государственных финансов стало выделение из состава государственного бюджета Пенсионного фонда и образование вне рамок бюджетной системы других социально-страховых фондов, аккумулирующих половину финансовых ресурсов для реализации социальных функций государства.
Финансовое обеспечение системы социального страхования производится на принципах, отличных от двух предыдущих элементов социальной защиты, и осуществляется на основе совместного финансового участия трех заинтересованных сторон — работодателей, работников и государства В российском варианте — при преобладающей доле работодателей (80% доходов государственных внебюджетных социально-страховых фондов)[139], в европейских системах — практически паритетной доле работодателей и работников, и покрытии дефицита ресурсов государством.
Государственные социально-страховые фонды (Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости, Фонд обязательного медицинского страхования) — это самые крупные из внебюджетных фондов федерального значения. В 2000 г. в них аккумулировалось более 8,5% ВВП.
Цель данных фондов — обеспечить реализацию важнейших социальных гарантий — государственного пенсионного обеспечения, оказание бесплатной медицинской помощи, выплат во время отпуска по беременности и родам, а также защиту от социальных рисков, которые неизбежно сопровождают трудовую деятельность — поддержка в сфере занятости, в случае потери трудоспособности и т.д. Социальные внебюджетные фонды, за исключением Государственного Фон да занятости населения РФ, являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями. Однако их самостоятельность ограничена государством — оно определяет уровень страховых платежей, принимаебт решение об изменении структуры и уровня денежных выплат, обеспечивает контроль за деятельностью фондов.
Средства фондов формируются преимущественно за счет страховых платежей предприятий всех форм собственности, до 2001 г. — обязательных страховых платежей работающих (1% в Пенсионный фонд), привязанных к одной из самых надежных баз — фонду оплаты труда, а также поступлений из бюджетной системы в оговоренных законом случаях, и прочих доходов (например, от размещения временно свободных средств на финансовом рынке, штрафов, пени и другие).
К сожалению, на сегодняшний день отсутствуют как федеральные законы по каждому из фондов, так и единый закон об этих фондах в целом, несмотря на их новую роль в переходном периоде — как важнейших инструментов реализации направлений социальной политики государства, и как крупных институциональных инвесторов.
Нормативно-законодательная база деятельности государственных внебюджетных социальных фондов состоит из нескольких частей — нормативных актов по становлению этих кредитно-денежных учреждений, ежегодно рассматриваемых вместе с Законом о Федеральном бюджете на текущий год проектов бюджетов этих фондов. В 2000 г. с вступлением в силу 25 главы второй части Налогового Кодекса РФ «Единый социальный налог» принято решение о передаче сбора социально-страховых взносов трех внебюджетных фондов — Пенсионного, Фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования — Министерству по налогам и сборам в виде единого социального налога по регрессивной шкале. При этом с 1 января 2001 г. упразднён Фонд занятости населения РФ, общий тариф социально-страховых отчислений снижен с 38,5% до 35,6%, а страховые взносы с граждан в Пенсионный фонд в размере 1% отменены. Расходы, финансируемые из фонда занятости населения, предполагается предусматривать в федеральном бюджете за счет централизации 1% подоходного налога с населения.
Правительство предполагает, что снижение отчислений во внебюджетные социально-страховые фонды должно стать серьезным стимулом для легализации расходов организаций на оплату труда работников. Однако при этом решении не сняты справедливые опасения экспертов аналитических структур Федерального Собрания РФ, академических институтов, профсоюзов, научной общественности о возможных негативных последствиях введения единого социального налога, пере дачи сбора социально-страховых платежей налоговым структурам и ликвидации Фонда занятости. Суть критических аргументов направлена против разрушения складывающейся в России системы социального страхования, адекватной рыночным отношениям, подрыву базовых методологических принципов социального страхования — эквивалентности страховых взносов и выплат, совместному финансовому участию страхователей, застрахованных и государства в формировании ресурсов и ответственности за их расходование.
Все перечисленные изменения не касаются действующего порядка использования средств государственных внебюджетных социально-страховых фондов, предусматривая их расходование на цели обязательного социального страхования.
Контроль за деятельностью государственных социально-страховых фондов ввиду важности выполняемой ими роли ведется и исполнительной, и законодательной властями.
На первом по масштабности месте среди четырех государственных внебюджетных социально-страховых фондов находится Пенсионный фонд России (ПФР), образованный в соответствии с Федеральным законом «О государственных пенсиях в РФ» Постановлением ВС РСФСР 22.12.90 г. для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ. Этот фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, подотчетен Правительству РФ, имеет отделения в 86 регионах страны, образующих федеральную систему вертикального подчинения.
Направления расходования средств ПФР определяются законами РФ:
• средства расходуются главным образом на выплату государственных трудовых пенсий, компенсацию неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами;
• выплату ритуальных пособий, социальных пенсий, другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР — создание персонифицированного учета пенсионных взносов и т.д.
Пенсионный фонд управляется Правлением и Исполнительной дирекцией, со став Правления утверждается Федеральным Собранием РФ.
Фонд социального страхования РФ (ФСС) специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ, призванным управлять средствами государственного социального страхования РФ. Его основные задачи — обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, санаторно-курортное обслуживание работников, оздоровление детей, проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда, страхование несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, другие цели, предусмотренные законодательством.
Средства фонда формируются за счет страховых взносов работодателей, доходов от инвестирования части временно свободных средств, ассигнований из бюджета, добровольных взносов граждан и юридических лиц, прочих доходов.
Тариф отчислений в ФСС в 1995-2000 г. составлял 5,4% от фонда оплаты труда. С 2001 г. предполагается его сокращение до 4% и ниже согласно регрессивной шкале единого социального налога. Специфическая черта ФСС — свыше 70% всех средств расходуется на уровне предприятий и организаций — непосредственных страхователей, плательщиков взносов на основе использования «зачетного» механизма. Суть его в том, что более 1,5 миллионов организаций-плательщиков перечисляют в региональные и отраслевые отделения ФСС только разницу между на численными страховыми взносами и фактическими выплатами — на пособия, приобретение путевок, расходы на оздоровление детей и т.д., а перечисленная разница используется как страховой перераспределительный резерв.
Структура ФСС включает федеральный уровень, региональные отделения, цен тральные отраслевые отделения и их филиалы. При ФСС образуется Правление, а в его отделениях — координационные советы. Члены Правления утверждаются Правительством РФ, их работа не является платной
Государственный фонд занятости населения РФ образован в 1991 г. в соответствии с законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» и являлся государственным внебюджетным фондом, предназначенным для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости населения. Фонд не был юридическим лицом, его средства являлись федеральной собственностью РФ и были переданы в оперативное управление государственной службе занятости населения (включающей подведомственные территориальные органы службы занятости).
Средства Фонда занятости направлялись на осуществление мероприятий активной политики занятости на рынке труда, выплату пособий по безработице, мероприятия по сохранению, созданию дополнительных или новых рабочих мест, по созданию специализированных рабочих мест для граждан, нуждающихся в социальной защите, возмещение затрат ПФР в связи с назначением досрочных пенсий безработным, содержание государственной службы занятости и другие.
Более половины средств фонда расходовалось на материальную поддержку безработных граждан, часть — на активные мероприятий политики занятости: создание новых рабочих мест, перепрофилирование кадров, организацию общественных работ, около 20% — на содержание службы занятости. С 1 января 2001 г. Государственный фонд занятости упразднён.
В соответствии с законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» образованы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования как самостоятельные государственные не коммерческие финансово-кредитные учреждения. Федеральный фонд является юридическим лицом, подотчетен Парламенту и Правительству РФ.
Фонд обязательного медицинского страхования создан в 1993 г. в соответствии с постановлением ВС РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 г[140]», территориальные фонды создаются местными органами власти.
Размер обязательного страхового тарифа установлен в размере 3,6% от фонда оплаты труда для всех категорий плательщиков, причем в федеральный фонд — 0,2%, а в территориальные — 3,4% (с 2001 г. расщепление тарифа и его размер будет определяться согласно шкале единого социального налога).
Основные задачи федерального фонда: реализация государственной политики обязательного медицинского страхования, обеспечение прав граждан и достижение социальной справедливости в системе обязательного медицинского страхования, осуществление мер финансовой устойчивости системы, в том числе за счет выравнивания условий деятельности территориальных фондов по обеспечению финансирования программ.
Руководство деятельностью федерального фонда осуществляется Правлением, утверждаемым Государственной Думой РФ, и исполнительной дирекцией; руководитель исполнительной дирекции территориального фонда назначается правительством субъекта Федерации. Правления фондов не реже одного раза в год назначают аудиторскую проверку деятельности фондов, отчеты заслушиваются соответствующими органами законодательной и исполнительной власти.
Одной из существенных проблем развития медицинского страхования в России является искусственное раздробление финансовых потоков для реализации защиты от социального риска утраты трудоспособности по болезни. Так, оплату медицинских услуг, являющуюся функцией медицинского страхования, осуществляют фонды обязательного медицинского страхования, а близкие и пересекающиеся функции по оплате временной нетрудоспособности (больничных листов) и проведение оздоровительной работы на предприятиях (санаторно-курортное лечение) возложены на фонды социального страхования. В рамках разработанной ещё в 1991 г. концепции единого медико-социального страхования теоретически доказана целесообразность объединения финансовых потоков двух фондов. В ходе эксперимента в Нижегородской области и Республике Коми в последние годы практически обосновано соединение двух систем, что позволяет существенно повысить эффективность расходования дефицитных ресурсов.
Анализ проблем статуса, содержания и регулирования деятельности государственных, внебюджетных социально-страховых фондов убеждает в необходимости принятия федерального закона об этих фондах, что придаст новый импульс развития системе социального страхования, повысит эффективность и устойчивость системы государственных финансов.
Особое положение в общественных финансах занимают внебюджетные фонды субъектов РФ и местные внебюджетные фонды.
В странах с переходной экономикой на начальном этапе наблюдается резкое сокращение бюджета в силу разных причин. Одной из существенных характеристик бюджетной системы, доставшейся в наследство от Советского Союза, был значительный объем бюджетных расходов на субнациональном уровне и на уровне органов местного самоуправления, в первую очередь — для обеспечения социальной сферы (образования, здравоохранения, социального обслуживания) и общественной безопасности. Пережитком советской системы являются весьма ограниченные полномочия органов субфедерального и местного самоуправления в налоговой сфере. Федеральные органы государственного управления стремятся, как правило, сохранить за собой монополию налоговой власти. Последствия переходного периода выражаются в разных формах.
Напряженность в бюджетной сфере приводит к большей децентрализации расходных полномочий. Субфедеральные органы власти и управления несут ответственность за обеспечение значительной доли расходов, включая материальную поддержку лиц с минимальными доходами, обеспечение правопорядка, поддержание в рабочем состоянии инфраструктуры (транспортные узлы и т.д.) На регионы и муниципалитеты возлагаются, как правило, некомпенсируемые трансферты (сей час их стали называть нефинансируемыми мандатами) на социальные расходы государственных учреждений — функционирование учреждений здравоохранения, образования, социального обеспечения детей, стариков, а также развитие жилищного строительства.
При возрастании масштабов расходных полномочий субнациональные органы власти и управления обладают минимумом полномочий в налоговой сфере. Однако на их территории находятся зачастую значительные активы — предприятия, земля, природные ресурсы. Часть этих ресурсов аккумулируется рядом с бюджет ной системой, но вне её за год закрепляемых законодательно бюджетных расходов. В данном случае речь идет о внебюджетных фондах субъектов РФ и местных администраций, подконтрольных органов субфедеральной и местной законодательной и исполнительной власти. Они существуют, как правило, либо в виде субсчетов, подконтрольных администрации, реже — в виде фондов, юридических лиц, аккумулирующих поступления неналогового характера.
Использование этого вида фондов связывается с теми видами деятельности, которые не могут быть обеспечены полностью на коммерческой основе, или обеспечение которых государство заинтересовано гарантировать[141]. Экономическая теория называет эту деятельность производством смешанно-общественных благ, или благ общественного пользования, (услуги образования, здравоохранения, общественной безопасности, обустройство территории и т.д.) Цель внебюджетных счетов (фондов) — защитить некоторые виды общественно-полезной деятельности преимущественно социального характера от жесткого бюджетного контроля за распределением финансов, часто — в создании реальных резервов для обеспечения эффективной во времени динамики финансирования. На практике многие виды внебюджетной деятельности являются спонтанной реакцией на недостатки бюджетного процесса, а потому не имеют прочного теоретического обоснования. Фактически внебюджетные фонды — это форма неограниченной децентрализации.
Источниками внебюджетных средств могут быть целевые поступления, частичная оплата предоставляемых общественных услуг, добровольные пожертвования, результаты «деловой активности» местных администраций (лотереи, муниципальные займы и т.д.), привлечение самых разнообразных дополнительных источников не бюджетного характера.
Обеспечение общественных благ не может эффективно или справедливо финансироваться. Государство может попытаться воспроизвести функции рынка, введя налогообложение некоторых видов деятельности, связанных с обеспечением производства общественных благ и финансированием из полученного источника конкретной общественной услуги. Например, строительство дорог: поскольку час то в большинстве случаев невозможно собирать дорожные сборы, особенно внутри города, органы власти могут использовать налог на топливо, на пользователей автодорог и т.п. для финансирования дорожного строительства. Другой пример — целевое резервирование начислений на заработную плату работающих по найму для системы социального страхования.
В 90-е гг. в США отмечалось общее увеличение использования целевых налоговых вместо общих налоговых поступлений, поскольку все сильнее ощущалось противодействие налогоплательщиков росту налогов для финансирования общественных услуг на фоне очевидной готовности платить целевые налоги для «достойных» дел. В этих условиях политики стремились расширить применение целевых налогов для роста поступлений в целом без увеличения размера налогов (это, на пример, поощрялось администрациями Рейгана и Буша в США). Инициаторы целевых налогов даже стали называть их «сборами за пользование», хотя между понятиями существует разница. Целевые налоги подобны сборам за пользование, поскольку и те, и другие основываются на обложении бенефициариев, т.е. общей группы, получающей выгоды от определенных услуг, предоставляемых государством. Сборы за пользование или оплата общественных услуг — это сбор, взимаемый государственным учреждением в обмен на предоставление блага или услуги, которые производятся данным учреждением (ведомством). Эффективный чистый сбор за пользование будет равен предельным издержкам, связанным с предоставлением такой услуги. Сложность ситуации часто связана с тем, что сборы за пользование, взимаемые государством (вход в музей, плата за пользование библиотекой, оплата детского сада и т.д.) не покрывают издержки и не предназначены для полного покрытия издержек. Такие сборы иногда используются как средство нормирования или как показатель уровня спроса, необходимый для государства.
Законодательной базой деятельности региональных внебюджетных фондов в России до недавнего времени был закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г[142]. Им (ст. 22) определялся порядок формирования внебюджетных фондов и их источники. Основное отличие данных фондов заключалось в том, что в них не допускалось перечисление бюджетных средств. Контроль за целевым использованием средств фондов возложен федеральным законом на представительную власть регионов.
Эти фонды подразделяются на инвестиционные (жилищно-инвестиционные), отраслевые (поддержки промышленности, жилищного хозяйства, пожарной безопасности, фонды научно-исследовательских и конструкторских разработок), социальные (социальной поддержки населения, беженцев и переселенцев), экологические и другие.
В целом ряде российских регионов широко используются возможности по формированию и использованию внебюджетных фондов субъектов РФ. Число таких фондов до 2000 г. существенно дифференцировалось по регионам от одного до нескольких десятков. Так, в Республике Коми насчитывалось 7 внебюджетных фондов, Волгоградской области — 10, в Москве таких фондов в 1999 г. было свыше 20, они были подотчетны московскому Правительству и проходили лицензирование в бюджетно-налоговом комитете Московской городской Думы. Большинство из этих внебюджетных субъектных фондов не являлись юридическими лицами, а существовали в виде субсчетов, контролируемых соответствующими департаментами Правительства Москвы. Среди наиболее крупных — внебюджетный жилищно-инвестиционный фонд, внебюджетный фонд финансовых ресурсов для социальной защиты населения Москвы, фонд финансовой поддержки промышленности г. Москвы, фонд развития культуры и искусства и т.д.
В 1996-99 гг. эти фонды аккумулировали свыше 23% объема внебюджетных потоков такого крупного мегаполиса как Москва. С 1992 г. Москва перешла на единый бюджет, поэтому административные округа не имеют своих бюджетов, но до 2000 г. располагали внебюджетными фондами финансовых ресурсов административных (муниципальных) округов Москвы, которые позволяли местным властям под довольно жестким общественным и правительственным контролем решать насущные проблемы жителей — охраны правопорядка, установления электронных замков, материальной помощи нуждающимся и т.п.. Сложной проблемой дальнейшей деятельности этой группы внебюджетных фондов является необходимость их консолидации в субфедеральные бюджеты, вытекающая из вступившего в сил> с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ (Москва с 2000 г. уже консолидировала свои внебюджетные фонды и субфедеральные, и местные с закреплением их целевого статуса). Однако, по просьбе ряда губернаторов, окончательное решение данного вопроса отнесено на более поздний срок.
