Консолидированный бюджет Российской Федерации состоит из федеральною бюджета; бюджетов 89 субъектов Российской Федерации; местных бюджетов. Особое место в финансировании социальной сферы играют внебюджетные социально-страховые социальные фонды.
Бюджеты субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Бюджетный кодекс РФ определил трехуровневую бюджетную систему, отдельно вынеся категории государственного долга, а также финансов государственных вне бюджетных социально-страховых фондов. Государственные финансы дополнены категорией муниципальных финансов, развитие которых наряду с Бюджетным кодек сом РФ подчиняется законодательству о местном самоуправлении и его финансовых основах. Кодексом закреплена основная бюджетная пропорция между федеральным и субфедеральными бюджетами по доходам как 50:50. Доля ВВП, аккумулируемая консолидированным государственным бюджетом РФ возросла с 24,5 % в 1998 г. до 28,0% в 2000 г. Для сравнения доля государственных расходов к ВВП в 1998 г. в США составила 33,1%, а в Швеции — 60,8%. Все расходы на социально-культурную сферу из Консолидированного бюджета в 1999 г. составляли 8,2% ВВП.
Доходы и расходы Консолидированного государственного бюджета представ лены на схемах (см. схемы 1, 2).
Федеральный бюджет России разрабатывается на основе анализа развития экономики. Основные провозглашенные приоритеты этого бюджета — снижение налогового бремени и увеличение социальной направленности бюджета. Однако анализ структуры расходной части федерального бюджета доказывает, что по равнению с другими статьями социальный приоритет выражен недостаточно. Так, расходы на госуправление, правоохранительную деятельность, национальную оборону из федерального бюджета составляют в среднем свыше трети всех расходов, ещё треть идет на обслуживание и частично погашение государственного внешне го долга и на все остальные цели, в том числе социальную политику, помощь бюджетам других уровней и т.д. направляется всего лишь оставшаяся треть. Частично социальные расходы оплачиваются за счет финансовой помощи федерального бюджета бюджетам других уровней.
Для выравнивания материального положения уязвимых слоев населения, проживающих в разных регионах в федеральном бюджете России на 2001 год впервые создан Фонд компенсаций, из которого будут финансироваться Федеральные за коны «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Фонд компенсаций обеспечивает единые государственные гарантии социальной защиты населения на территории России, предусмотренные федеральных законодательством.
Схема 1
| Доходы консолидированного юсударс т венною бюджет РФ | ||||||
| Федеральный бюджет | Бюджеты субъектов РФ | Местные бюджеты | ||||
| Налоговые доходы | Неналоговые доходы | Haлоговые доходы | Неналого- вые доходы | Налоговые доходы | Ненало- говые доходы | |
| Федеральные налоги и сборы Таможенные пошлины и сборы Государствен- ная пошлина | Доходы от исполь- зования государст- венного имущества Доходы от продаж имущества, находящегося в государственной собственности Прибыль ЦБ РФ Доходы от внешне- экономической деятельности Доходы от реализации государственных знаков и резервов | Региональные налоги и сборы Часть федеральных налогов и сборов, распределяемых в региональные бюджеты по нормативам | Часть при- были унитарных предприятий, созданных субъектами РФ | Местные налоги и сборы Регулирующие налоговые доходы, направляемые местным бюджетам федеральным центром и субъектами РФ Государственная пошлина, кроме государственной пошлины, зачисляемой в федеральный бюджет | Часть прибыли унитарных предприятий, созданных местными органами власги | |
| Расходы Консолидированного государственного бюджета РФ | ||||||
| Федеральный бюджет | Бюджеты субъектов РФ | Местные бюджеты | ||||
| Функционирование федеральных органов управления Федеральные судебные системы Международная деятельность Оборона безопасность, конверсия Фундаментальные науки Компенсация государственным внебюджетным фондам Господдержка железнодорожного, воздушного, морского о транспорта Атомная энергия Космос Государственный долг Содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности Финансирование помощи бюджетам других уровней Финансирование инвестиционных программ Прочие расходы | Функционирование peгиональных органов власти Обслуживание и погашение государственного долга Реализация региональных целевых программ Формирование государственной собственности Осуществление между народных связей Содержание предприятий и учреждений, находящихся в региональной собственности Обеспечение деятельности средств массовой информации Помощь местным бюджетам Прочие расходы | Содержание органов местною самоуправления Управление муниципальной собственностью Учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта Охрана общественною порядка Жилищно-коммунальное хозяйство Транспортное обслуживание Противопожарная безопасность Экология на территории муниципальных образований Реализация местных целевых программ Обслуживание муниципального долга Целевое дотирование населения Содержание муниципальных архивов Прочие расходы | ||||
| Схема 2 Совместные расходы федерального, региональных и местных бюджетов | ||
| Государственная поддержка промышленности, строительства, сельского хозяйства, связи, автомобильного и речного транспорта метрополитенов, дорожного хозяйства Деятельность правоохранительных органов Обеспечение противопожарной безопасности Научно-исследовательские и проектно-конструкгорские работы Социальная зашита населения | Экология Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий Развитие рыночной инфраструктуры Обеспечение деятельности субъектов избирательных комиссий РФ Обеспечение деятельности средств массовой информации Финансовая помощь другим бюджетам |
В 1995 г. субъектам Российской Федерации передана значительная часть расходных полномочий по реализации социальных законов, которые выступали в форме нефинансируемых федеральных мандатов, т.е. принятые на федеральном уровне законы должны выполнятся региональными органами власти без соответствующего финансирования из «центра». Большинство регионов вынуждено было изыскивать средства в своих дефицитных бюджетах на реализацию принятых Федеральным центром законов, но из-за ограниченности средств отказывали инвалидам, ветеранам в их законных требованиях. По этим законам в субъектах Федерации накоплены самые большие объемы невыплат, ч го усиливало социальную напряженность.
Значительное различие в уровнях экономического развития регионов, бюджет ной обеспеченности субъектов Федерации привело к тому, что финансирование этих законов колебалось от 100% (Москва) до менее чем 10%[138].
Сохранение единого социального пространства в стране предполагает, что эти законы должны в равной степени выполняться во всех регионах страны. Поэтому средства Фонда компенсаций распределяются между территориями пропорционально численности соответствующих категорий граждан, без учета налогового потенциала и вне зависимости от бюджетной обеспеченности регионов. В 2001 г. Фонд компенсаций включен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней», структура этого раздела представлена ниже в таблице.
Правительство России первоначально планировало финансировать из Фонда компенсаций и закон «О ветеранах», но в окончательном варианте отказалось от этого из-за недостаточности средств федерального бюджета. Большая часть финансирования Федерального закона «О ветеранах» осталась за региональными бюджетами.
Таблица
Распределение ассигнований из федерального бюджета на 2001 г. по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»
| Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации | 100,3 млрд. руб. |
| Фонд компенсаций | 33,4 млрд. руб. |
| Фонд развития региональных финансов | 0,6 млрд. pvo. |
| Фонд регионального развития | 3,3 млрд. руб. |
| Дотации и субвенции в т.ч. дотации бюджетам субъектом Российской Федерации на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования Фонда компенсаций | 8,3 млрд. руб |
| Расходы на реализацию федеральных полномочий по льготам, установленным Федеральным законом «О ветеранах» | 4,0 млрд. руб. |
Ряд регионов-доноров, положительно оценивая создание Фонда компенсаций в целом, выступил против перераспределения средств от «богатых» регионов в пользу «бедных». Высоко дотационные регионы полностью поддержали идею и механизмы создания Фонда. Федеральный Центр должен оказывать помощь территориям, не получавшим в прошлом достаточных средств для своего социально-экономического развития, но дотации этим регионам должны идти из федерального бюджета без использования механизма межрегионального перераспределения.
Создание Фонда компенсаций позволит регулярно выплачивать ежемесячные пособия на детей во всех регионах страны. К концу 2000 г. только 14 из 89 субъектов Российской Федерации не имели задолженности по выплате ежемесячных пособий. Расчет субвенций из Фонда компенсации на выплаты ежемесячных пособий на детей каждому региону проведен по числу детей в семьях с доходами ниже прожиточного уровня. В 2001 г. ежемесячные пособия из Фонда компенсаций будут адресно выплачиваться 23,3 млн. детей или 63,8% от всех детей, имеющих право на них. Базовое пособие составляет 70 руб., пособие на детей одиноким матерям — 140 руб.
По расчетам Минтруда России, общая стоимость льгот и выплат по Федеральному закону «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в 2000 г. оценивалась в 29,7 млрд. руб. На учете в органах социальной защиты, по данным Минтруда России, в целом по стране в конце 2000 г. стояло 10,4 млн. инвалидов. Общий объем субвенций регионам из федерального бюджета на 2001 год на реализацию закона через Фонд компенсаций — 10,5 млрд. руб. Средний по Российской Федерации объем расходов на реализацию этого закона на 1 инвалида составляет 877 руб., исходя из общего объема выделенных субсидий и с учетом региональных коэффициентов удорожания бюджетных услуг.
Результатом создания Фонда компенсаций будет снижение социальной напряженности в регионах и сохранение единого социального пространства страны. Для реализации федеральных гарантий социальной защиты укрепление социальной функции государства число федеральных законов социальной направленности, финансируемых из федерального бюджета (в том числе за счет Фонда компенсации) будет расширено, а объемы финансирования увеличены. Финансовая и социальная стабильность в обществе должна обеспечиваться на основе наращивания собственных доходов региональных и местных бюджетов и четкого разделения сходных полномочий бюджетов всех уровней по социальным обязательствам.
Развитие процессов бюджетного федерализма, перераспределения властных полномочий между Центром и регионами, приводит к тому, что все более важную роль в финансировании социальных программ играют бюджеты субъектов РФ Они в настоящее время финансируют все, что относится к жизнеобеспечению на селения на территории. Территориальные бюджеты имеют гораздо большую социальную направленность, чем федеральный бюджет. Они финансируют более 70% расходов на народное хозяйство, в среднем около 80% расходов на социально-культурные мероприятия.
На следующем уровне бюджетной системы — местные бюджеты. Нацелены они на недопущение резкого снижения жизненного уровня населения, в настоящее время это бюджеты выживания для слабо защищенных слоев населения. Местные бюджеты, как правило, не располагают возможностями свободы финансового маневра и создания предпосылок для социально-экономического развития города, района.
