Общими требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам, являются:
соответствие принципам нормотворческой деятельности, определенным в статье 7 настоящего Закона;
согласованность нормативного правового акта с другими нормативными правовыми актами;
принятие (издание) нормативного правового акта уполномоченным на то государственным органом (должностным лицом) в пределах его компетенции;
принятие (издание) нормативного правового акта в порядке и по форме, установленных законодательством Республики Беларусь;
соответствие нормативного правового акта нормотворческой технике.
1. В комментируемой статье перечислены общие требования, которые предъявляются к нормативным правовым актам.
Прежде всего с их принятием должно быть обеспечено соблюдение основных принципов нормотворческой деятельности (конституционность, иерархическая соподчиненность, приоритет общепризнанных принципов международного права, защита прав и свобод, социальная справедливость, научность).
2. Требуется, чтобы нормативные правовые акты были взаимно согласованными. Это максимально достигается, если с принятием акта (введением в действие) одновременно (при необходимости) корректируются акты аналогичного уровня либо акты, принятие которых было основано на ранее действовавших нормах. На практике, к сожалению, так происходит не всегда. Часто сохраняют свою прежнюю редакцию ранее принятые акты, что вызывает споры и неоднозначное применение. Обычно в заключительных положениях нормативных актов, указываются сроки приведения “старого” законодательства с “новым”, даются соответствующие поручения Правительству, другим субъектам права законодательной инициативы, иным органам. В качестве основы для вывода о приоритете того или иного акта могут быть использованы положения статьи 10 комментируемого закона, и в частности о верховенстве норм нового нормативного акта по отношению к ранее принятому. Однако это сделать не всегда бывает просто.
3. Издавать (принимать) нормативные правовые акты государственные органы (должностные лица) вправе лишь в пределах собственной компетенции, т.е. предмета ведения, прав и обязанностей. К сожалению, по нашему законодательству Конституционный Суд Республики Беларусь не наделен полномочием разрешать споры о компетенции, чем обычно обладают органы конституционного контроля других стран, что способствовало бы упорядочению нормотворческой деятельности и ее результатов. В качестве выхода из создавшейся ситуации может быть проверка на соответствие Конституции одновременно нескольких актов как одного уровня, так и принятых различными органами. В результате и будет разрешен “спор о компетенции”.
4. Нормативный правовой акт только тогда может являться законным, если соблюдены процедура и форма его принятия. Что касается процедуры, то дело не сводится только, например, к количеству проголосовавших в палатах Парламента, но предполагает соблюдение и других требований (см., например, часть вторую ст. 99 Конституции), которые обычно формулируются в регламентах, определяющих порядок деятельности того или иного органа). Относительно формы акта, то ее соблюдение имеет принципиальное значение по ряду причин. Во-первых, использование адекватной формы акта (закона или постановления палат Парламента; декрета, указа или распоряжения Президента; постановления Правительства или распоряжения Премьер-министра и т.д.) позволяет исключить в будущем признание акта неконституционным; во-вторых, правильно “разместить” этот акт в системе правовых актов, т.е. соблюсти иерархическую соподчиненность; в-третьих, иметь все правовые основания для проверки его в Конституционном Суде. Так, не подлежат проверке на соответствие Конституции распоряжения Премьер-министра.
Законодатель (народ), принимая Конституцию, исходил из того, что все властные структуры будут неукоснительно соблюдать ее положения. Однако, если в Конституционном Суде будет установлено, что форма акта не соблюдена и по своему содержанию в данном случае речь идет о нормативном правовом акте, но для него выбрана форма правового акта, не являющегося таковым (так, в нашем примере вместо постановления Правительства издано распоряжение), то Конституционный Суд вправе вынести итоговое решение по данному вопросу, указав на неконституционность акта.
5. Любой процесс имеет свою технологию. Правотворческий процесс и его “продукт” – правовой акт – должен “строиться” по единым канонам. Так, законы имеют свои особенности, например, статьи могут иметь части и пункты, акты Правительства – пункты и т.п.
Одно из основных требований к нормативным актам – ясность и стабильность правовых правил. В противном случае будет просто накапливаться чувство отторжения власти гражданами.
Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими “головоломками”. Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Следует исключить нормотворческую “круговерть”. Стабильное современное законодательство – залог стабильного развития государства и общества.
В качестве одного из отрицательных примеров не столько неудачного законодательствования, сколько плохой работы по устранению внутренних противоречий, является Трудовой кодекс. В части пятой статьи 400 ТК, например, предусмотрено, что работники, которые несут полную материальную ответственность при причинении ущерба в результате совершения преступления (ст. 404), обязаны сами доказать отсутствие своей вины. Учитывая презумпцию невиновности в совершении преступления и другие правовые принципы, это – просто нонсенс. В статье 268 ТК определено, что расторжение трудового договора с беременными женщинами и женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, не допускается, исключая увольнение по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 44 ТК. Пункт же, к которому содержится отсылка, регулирует призыв работника (то есть беременной женщины!) на воинскую службу.
Важно добиться системности законодательства исходя из тех целей, которые провозглашены в преамбуле Конституции. Законодатель в лице парламента призван устанавливать основополагающие принципы правового регулирования. Приоритетность закона – не в механическом увеличении удельного веса законов в правовой системе, а в решении им основных, наиболее важных вопросов.
