Г.А. ВАСИЛЕВИЧ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ
К ЗАКОНУ
О НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ”
УДК
ББК
Рецензент:
С.Г. Дробязко, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный работник высшей школы
Автор:
Г.А. Василевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Республики Беларусь, Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь
В книге на основе анализа закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”, других законодательных и иных нормативных правовых актов, юридической литературы, правоприменительного опыта дан научно-практический комментарий закона Республики Беларусь “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”.
Книга рассчитана на лиц, занимающихся правотворческой деятельностью, депутатов государственных служащих, в том числе судей, работников правоохранительных органов, а также студентов, преподавателей, иных граждан.
Преамбула
Настоящий Закон определяет понятие и виды нормативных правовых актов Республики Беларусь, устанавливает общий порядок их подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования (разъяснения) и систематизации.
1. Основную часть закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” предваряет преамбула.
Преамбула – это вступительная часть, содержащая информацию о причинах, условиях и целях принятия нормативного правового акта, предмете и методе его правового регулирования.
2. Как указано в законе, включение нормативных предписаний в преамбулу не допускается (см. часть вторую ст. 28 закона).
Однако по данному поводу можно высказать возражение. Полагаем, что преамбула может содержать нормативные предписания, например, преамбула Конституции, которую следует рассматривать в качестве вектора развития всей правотворческой и правоприменительной деятельности. Под призмой соответствия ей актов текущего законодательства может определяться их конституционность. В некоторых государствах, например, во Франции, органы конституционного контроля основывают свои решения и на положениях преамбулы Конституции. Аналогичного подхода придерживается и Конституционный Суд Республики Беларусь, судьи которого определяют свою позицию в том числе и с учетом положений, содержащихся в преамбуле Конституции.
РАЗДЕЛ I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ВИДЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Глава I. Общие положения
Статья 1. Основные термины и понятия, применяемые в нормотворческой деятельности
В нормотворческой деятельности применяются следующие основные термины, понятия и их определения:
акты законодательства – нормативные правовые акты, составляющие законодательство Республики Беларусь;
аналогия закона – применение к общественным отношениям вследствие отсутствия норм законодательства, регулирующих данные общественные отношения, норм законодательства, регулирующих сходные общественные отношения;
аналогия права – применение к общественным отношениям вследствие отсутствия норм права, регулирующих не только данные, но и сходные общественные отношения, общих начал, смысла законодательства, общих принципов права и принципов конкретных отраслей права;
законодательство – система нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения;
законодательные акты – Конституция Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь;
законодательная инициатива – официальное внесение субъектом, определенным Конституцией Республики Беларусь, проекта закона Республики Беларусь в законодательный орган;
законодательная техника – система правил подготовки проектов законодательных актов;
инкорпорация – вид систематизации нормативных правовых актов, осуществляемой без изменения установленного ими содержания правового регулирования, в том числе путем объединения в сборники (собрания) в определенном порядке;
кодификация – вид систематизации нормативных правовых актов, сопровождающейся переработкой установленного ими содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в единый нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений;
коллизия нормативных правовых актов – противоречие (несоответствие) норм действующих нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения;
локальный нормативный правовой акт – нормативный правовой акт, действие которого ограничено рамками одной или нескольких организаций;
нормативный правовой акт – официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение;
нормотворческая деятельность – научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов;
нормотворческая инициатива – официальное направление субъектом нормотворческой деятельности в нормотворческий орган (должностному лицу) проекта нормативного правового акта или мотивированного предложения о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены нормативного правового акта либо его части;
нормотворческий орган (должностное лицо) – государственный орган (должностное лицо), уполномоченный (уполномоченное) принимать (издавать) нормативные правовые акты;
нормотворческий процесс – нормотворческая деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие;
нормотворческая техника – система правил подготовки проектов нормативных правовых актов;
обнародование нормативного правового акта – доведение нормативного правового акта до всеобщего сведения путем опубликования его в печати, распространения через другие средства массовой информации или иные общедоступные средства коммуникации;
право – система общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) и обеспечиваемых государством в целях регулирования общественных отношений;
пробелы в законодательстве – отсутствие правовых норм, регулирующих общественные отношения, необходимость регулирования которых обусловлена сущностью и содержанием действующей правовой системы государства, принципами и нормами международного права;
свод законов – полное систематизированное собрание, объединяющее законодательные акты Республики Беларусь;
свод законодательства – полное систематизированное собрание, объединяющее нормативные правовые акты;
систематизация законодательства – деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в единую внутренне согласованную систему;
субъект нормотворческой деятельности – физические или юридические лица, принимающие участие в нормотворческой деятельности;
технические нормативные правовые акты – государственные и межгосударственные стандарты, государственные строительные нормы и правила, государственные классификаторы технико-экономической информации, формы государственной статистической отчетности и указания по их заполнению, отраслевые стандарты, утвержденные (введенные в действие) в установленном законодательством Республики Беларусь порядке;
юридическая сила нормативного правового акта – характеристика нормативного правового акта, определяющая обязательность его применения к соответствующим общественным отношениям, а также его соподчиненность по отношению к иным нормативным правовым актам.
1. В комментируемой статье закона раскрывается содержание основных терминов и понятий, дается их определение. Такой подход законодателя является не только уместным, но и просто необходимым, т.к. позволяет обеспечить четкость и ясность используемых понятий в этом и других правовых актах.
2. Ранее в юридической литературе существовал спор относительно того, что следует относить к актам законодательства. Одни авторы под ними понимали акты законодательного органа, другие – акты органов общегосударственного уровня, т.е. не только Парламента, Президента, но и Правительства, третьи – к ним относили все нормативные правовые акты. В законе от 10 января 2000 г. нашел свое закрепление более широкий подход к определению актов законодательства как нормативных актов, составляющих все законодательство Республики Беларусь. На наш взгляд, более предпочтительно было бы относить к актам законодательства лишь нормативные правовые, принимаемые органами общегосударственного уровня. Это позволило бы, используя различную терминологию (закон, законодательный акт, акт законодательства, нормативный акт), определять уровень правового регулирования, т.е. каким актом должны регулироваться те или иные общественные отношения. Однако в данном случае высказанный взгляд – лишь мнение автора: закон (ст. 1), как уже отмечалось, закрепил более широкий подход.
3. В законе дано определение аналогии закона и аналогии права. Аналогия закона (аналогия права) используется, когда выявляется пробельность в законодательстве (праве). Аналогия закона отличается от аналогии права тем, что в первом случае вследствие отсутствия норм законодательства, регулирующих соответствующие общественные отношения, применяются те нормы законодательства, которые регулируют сходные общественные отношения, а во втором – отсутствуют нормы права, регулирующие не только данные, но и сходные общественные отношения, поэтому применяются общие начала, смысл законодательства, общих принципов права и принципов конкретных отраслей права.
В некоторых актах законодательства содержатся статьи, посвященные аналогии закона или аналогии права. Например, согласно ст. 5 Гражданского кодекса в случаях, когда предусмотренные статьей 1 указанного Кодекса отношения прямо не урегулированы актами законодательства или соглашением сторон, к таким отношениям, поскольку это не противоречит их существу, применяется норма гражданского законодательства, регулирующая сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования в указанных случаях аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из основных начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права). Не допускается применение по аналогии норм, ограничивающих гражданские права и устанавливающих ответственность.
В соответствии с Уголовным кодексом преступность деяния, его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только указанным Кодексом. Нормы Уголовного кодекса подлежат строгому толкованию (как известно, право давать толкование закона принадлежит Парламенту (см. ст.ст.97 и 98 Конституции). Применение уголовного закона по аналогии не допускается (ст. 3 УК Республики Беларусь). Полагаем, что изложенное выше правило является обоснованным и справедливым в силу специфичности правового регулирования уголовно-правовых отношений.
4. К законодательным актам отнесены Конституция, законы, декреты и указы Президента. Такой подход в целом правомерен, однако более точным было бы отнесение к кругу таких актов (законодательных) не всех указов Президента, а лишь тех, которые изданы на основе Конституции: указы, полномочия на издание которых предусмотрены законом, следует относить не к законодательным актам, а к подзаконным актам (см. комментарий к ст. 10 Закона, а также Г.А. Василевич. Конституция Республики Беларусь. Научно-практический комментарий. Минск. “Право и экономика”. 2-е издание. С. 299 - 300).
5. Сопоставляя содержание исследуемых в законе понятий – законодательная инициатива и нормотворческая инициатива – можно отметить различие не только в видах проектов (закон или иной нормативный акт), органах, которым вносится проект (парламент или иной орган), но и в том, что нормотворческая инициатива может быть выражена не только в виде внесения в соответствующий орган (должностному лицу) проекта, но и мотивированного предложения о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановлении действия, признания утратившим силу, отмены нормативного правового акта либо его части. Полагаем, что более правильным было бы нормотворческую инициативу рассматривать как официальное внесение уполномоченным субъектом конкретного проекта и не относить к ней предложения, пусть даже мотивированные, но не оформленные в виде соответствующего проекта.
6. В законе дано определение коллизии нормативных правовых актов. Причем речь идет только о действующих нормативных актах. На наш взгляд, с учетом принципов действия актов во времени возможно установление коллизии между действующим актом и актом, утратившим силу, нормы которого были реализованы на практике. Выявить такого рода коллизии вправе Конституционный Суд.
7. Анализ данного в комментируемой статье определения нормативного акта позволяет выделить следующие его признаки:
1) это официальный документ установленной формы;
2) он принят (издан) в пределах компетенции уполномоченным государственным органом (должностным лицом) либо референдумом с соблюдением установленной процедуры;
3) этот акт содержит общеобязательные правила поведения, которые рассчитаны: а) на неопределенный круг лиц; и б) на неоднократное применение.
Законом, таким образом, разрешен существовавший спор о том, какие акты следует считать нормативными правовыми, а какие – правоприменительными. Такое разграничение актов имеет принципиальное значение, например, для установления иерархии актов, а также определения предмета ведения Конституционного Суда, который может проверять конституционность лишь нормативных правовых актов. При этом следует иметь в виду, что нарушение формы акта (умышленное либо в силу неправильной трактовки полномочий органом, принявшим тот или иной акт) не должно лишать права Конституционный Суд возбуждать производство по делу, который в процессе его рассмотрения может определить, является ли данный акт действительно предметом его рассмотрения.
8. В законе определено обнародование нормативного правового акта как доведение его до всеобщего сведения. При этом, на наш взгляд, все требования по обнародованию нормативного правового акта выполнены, если он опубликован (распространен) в тех источниках, которые являются официальными, то есть определены в качестве таковых законом.
9. В комментируемой статье раскрыты понятия, относящиеся к нормотворческому процессу и участию в нем соответствующих субъектов. Даны определения инкорпорации, кодификации, свода законов, свода законодательства, систематизации законодательства. Все это работает на пользу нормотворческому процессу, его упорядочению и обеспечению законности (конституционности) в нашей стране.
