Тема 7. Диагностика профессионально-нравственных проблем деятельности госслужащих и способы этической регламентации их труда

 

7.1. Диагностика профессионально-нравственных проблем деятельности госслужащих. Выявление отмеченных в предыдущем параграфе факторов, влияющих на кризисные явления в корпорации госслужащих, указывает на процессы, которые в профессиональной этике называют профессионально-нравственной деформацией. Под профессионально-нравственной деформацией понимают ослабление нравственных и профессиональных ориентиров в трудовом коллективе или в профессиональном сообществе в целом. Этот процесс часто протекает незаметно для сотрудника, как медленный морально-психологический дрейф, в котором размываются и утрачивают значимость представления о профессиональном долге, ответственности и социальной миссии выполняемого труда, а их место занимают аморальные, корыстные мотивации.

Среди первичных симптомов ухудшения морально-психологического климата в коллективе специалисты отмечают следующие признаки[57]:

1) скрытая, кулуарная критика условий труда и указаний руководства;

2) неточное выполнение приказаний начальства;

3) пустая трата рабочего времени;

4) опоздание и длительное отсутствие во время работы;

5) уход с работы ранее положенного времени;

6) распространение слухов;

7) небрежное обращение с оборудованием и техникой;

8) равнодушное отношение к эстетическому оформлению условий труда.

В случае если разрушительные для коллектива болезненные явления не становятся объектом внимательной диагностики и усилий по коррекции и оздоровлению корпоративной культуры, эти поведенческие установки работников перерастают в явную стадию профессионально-нравственной деформации. К её показателям специалисты относят:

1) чрезмерно бюрократизированные методы руководства (высокомерие, грубость, бездушное отношение к подчинённым);

2) злоупотребление властью;

3) терпимость к нарушениям служебной дисциплины и к фактам невыполнения служебного долга;

4) двойные стандарты в отношениях к подчинённым;

5) двойная мораль для «своих» и «чужих»;

6) конфликтная атмосфера в коллективе (ситуация конфликта как норма служебных отношений);

7) неразборчивость в средствах;

8) атмосфера круговой поруки;

9) бытовое разложение, пьянство[58].

Исследования факторов, обуславливающих деформацию профессиональных ценностей, позволяют выделить комплекс наиболее распространённых причин. Внутренние причины профессиональной деградации:

1) негативный пример руководства

2) перегруженность работой

3) наличие «потолка»

4) низкая правовая культура, «правовой нигилизм»

5) «кастовость», закрытость, отсутствие общественного контроля

6) неудовлетворённость материальной оплатой, формами стимулирования труда

7) неудовлетворённость условиями труда

8) несоответствие занимаемой должности

Внешние причины профессионально-нравственной деформации:

1) социальная нестабильность

2) пробелы в действии правовой системы: война законов, расхождения в толковании законов, неисполнение законов

3) недоверие, негативное отношение со стороны общества, отсутствие позитивных общественных ожиданий

4) отсутствие высокого социального престижа профессии[59].

При самом худшем сценарии развития негативных тенденций в коллективе отклонения от профессиональной этики могут вылиться и в криминальные, преступные деяния: грубые нарушения законности при одобрительном отношении к этому многих членов коллектива, своекорыстное использование служебного положения, взяточничество, сращивание с преступным миром, предательство интересов службы. Все эти виды служебных злоупотреблений определяются понятием коррупция, что переводится с латинского языка как «разъедание». Этот термин не имеет чёткой юридической квалификации и прежде всего имеет значение в контексте профессиональной этики и корпоративной культуры. Наиболее распространёнными являются толкования коррупции как: 1) злоупотребления должностного лица своим служебным положением в корыстных целях; 2) приватизации государственной власти частным лицом.

Эксперты отмечают, что проблема коррупции в российском чиновничестве не «нова», она имеет глубокие исторические корни. Достаточно вспомнить официально принятую практику кормлений наместников за счёт подношений населения задолго до Ивана Грозного и при нём самом, о масштабе российской коррупции красноречиво свидетельствуют поборы и взятки, взимаемые любимцем Петра Первого А.Д. Меньшиковым. Екатерина Вторая начала борьбу с коррупцией на государственном уровне, запретив своим указом любые виды «акциденций» (взяток). Александром Третьим в 1884 году были введены правила, запрещавшие сочетать госслужбу с деятельностью в коммерческих структурах. В то же время Россия не является уникальной страной взяточничества. Назвать государство, в котором чиновники не берут взятки невозможно[60].

К признакам коррупции специалисты относят: «прямое или завуалированное (в лице близких родственников) участие госслужащих в деятельности коммерческих структур и содействие им; использование в собственных интересах информации, имеющей коммерческое значение; использование неформальных отношений при решении служебных вопросов и, наконец, косвенное или прямое, примитивное вымогательство»[61].

Сложившуюся в России с самых ранних этапов государственного строительства легитимную административную систему, допускающую огромный произвол чиновников, специалисты называют «чиновластием». В этой системе «чиновник распоряжается всеми видами активов, без него не делается никакое дело, не выживает никакой бизнес». Сама эта модель, в которой у чиновника сосредоточены огромные разрешающие и лицензирующие полномочия, представляется многим экспертам порочной, поскольку «вмешательство чиновника в распределение всевозможных активов бывает вредоносно и тогда, когда именно этот чиновник ничуть не испорчен и лично честен»[62]. По оценкам специалистов, ежегодный объём средств, используемых для подкупа должностных лиц, составляет в нашей стране от 30 до 40 млрд. долл. Эти теневые финансовые потоки влияют на принятие необоснованных с точки зрения права и экономических интересов общества решений, разлагают систему управления государством.

С этих позиций сама управленческая модель, устанавливающая соприкосновение чиновника с различными активами и дающая ему свободу для манёвра, при невысокой зарплате провоцирует служебные злоупотребления. В настоящее время наиболее ярким примером порождения коррупции несовершенством правовой системы является Федеральный закон «О банкротстве», оставляющий огромные щели и потенциал для коррумпированности и произвола чиновников исполнительной и судебной властей. Распространённая практика использования механизма банкротства для наглого отъёма собственности сопровождается привлечением пресловутого «административного ресурса» в форме необходимой лояльности со стороны арбитражных судей и внешних управляющих. О методах нечистой конкуренции с использованием механизма банкротства будет рассказано более подробно в параграфе, посвящённом проблемам деловой этики.

Для объективной оценки этих разрушительных для корпорации явлений разберёмся в причинах коррупции:

1. Ментальный фактор: снисходительное отношение к коррупции многих членов общества, инерция традиционных стереотипов, неверие и скепсис перед антикоррупционными мероприятиями.

2. Правовой вакуум: деление общественных отношений на формальные, регламентированные в правовом порядке, и неформальные и огромный удельный вес последних.

3. Невысокая зарплата чиновников.

7.2. Способы и формы этической регламентации деятельности чиновников. Права, обязанности и ограничения государственного служащего изложены в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». Согласно положениям закона госслужащий не имеет права подчинять общественный интерес частным интересам индивидов или групп, а тем более, корпоративным интересам аппарата, заведомо, систематически действовать только в интересах одной из социальных групп, неважно какой, преуспевающей или социально незащищённой, если это наносит вред обществу и государству. Чиновник обязан действовать в общенациональных интересах, во имя благосостояния всего народа России и национальной безопасности страны. Закон запрещает государственным служащим:

— в политической сфере избираться депутатом законодательного органа и органов местного самоуправления, принимать участие в забастовках, использовать своё положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений;

— в материально-финансовой сфере заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной или другой творческой деятельности; получать гонорары и выступления в качестве государственного служащего;

— в сфере внутрипартийных отношений быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, принимать без соответствующего разрешения награды, почётные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.

Есть и ряд других ограничений, которые касаются поступающих на службу. Однако для того, чтобы локализовать коррупцию (свести её к минимуму) этих мер явно недостаточно, и главные шаги здесь ещё предстоит сделать:

Ограничение и локализация коррупции до социально терпимого уровня зависит от зрелости политических и всех социальных элит, и гражданского самосознания общества. Иными словами перелом в решении этой проблемы связан с наличием у элит политической воли, нравственных и организационных ресурсов и политической, гражданской культуры населения. Если представители элит, лица, принимающие решения, в достаточной мере осознают кризис административной системы, дискомфорт, который испытывает общество в связи с этим, и найдут возможности организовать свои усилия для подавления коррупционных импульсов, дело сдвинется с мёртвой точки. Важно, чтобы многие члены общества заняли гражданскую позицию: не давать и не брать взятки и не стимулировать тем самым коррупцию.

По мнению экспертов, преодоление коррупции как кризиса административной системы требует работы провоустановительного толка. Необходимо протестировать существующие правовые нормы с точки зрения «взяткоёмкости», - критерия, характеризующего, насколько законы допускают или даже предполагают и стимулируют коррупцию. Эффективная борьба с чиновным воровством должна основываться не на устрожении наказаний, а на ревизии действующих правоохранительных норм: следует неуклонно отыскивать в законодательстве нормы (или отсутствие таковых), дающие право чиновникам любого уровня на распределение активов любого качества и любого объёма, — и переформулировать их, ликвидируя такое право»[63]. Законодательство о госслужбе должно сделать её «прозрачной», «транспорентной». Сокращению поля коррупции могут способствовать: равная доступность коммерческой информации для всех заинтересованных сторон, улучшение правового информирования населения, упрощение оформления различных сделок с собственностью, лицензирования, сокращение до минимума разрешающих, лицензирующих полномочий чиновников[64]. Разработчики проекта административной реформы предлагают установить обязанность чиновника декларировать возникновение конфликта интересов (свою заинтересованность) и выносить эту ситуацию на обсуждение комиссии, состоящей из руководства и гражданских лиц. В противном случае предусматриваются административные санкции. Во многих странах чиновник не может после увольнения с госслужбы занимать высокие посты в бизнесе в течение нескольких лет.

При этом крайне важно, чтобы эффективно заработали правоохранительные органы. По мнению экспертов, для снижения коррупции в обществе необходимо воспитать и обучить элитных специалистов, - грамотных, принципиальных и бесстрашных прокуроров и судей.

Обеспечение госслужащим достаточного уровня материальных благ и финансовых стимулов деятельности. С одной стороны, в государстве, в котором значительная масса населения бедна, заработная плата госслужащего не может в десятки раз превышать среднюю по стране, да ещё хронически задерживаемую. Во всех цивилизованных странах бизнесмен, поступая на гослужбу, знает, что теряет, а что приобретает. И каждый раз решает для себя: либо бизнес и сопряжённые с ним риски, не лимитированный рабочий день, психологические стрессы и т.д., либо стабильное положение госслужащего, защищённого от рыночной стихии системой достаточных, но строго отмеренных благ. Благосостояние чиновников должно напрямую зависеть от благосостояния населения, не занятого в коммерческих структурах, от эффективности функционирования экономики страны. А.Г. Каратуев считает, что соотношение темпов затрат на содержание аппарата управления и темпов роста национального дохода не должно быть меньше единицы, т.е. насколько увеличивается национальный доход, настолько в процентном отношении должны увеличиваться доходы чиновника, выступая серьёзным стимулом повышения эффективности его труда[65].

Важным условием является высокая реальная политическая конкуренция, при которой чиновники дорожат своим положением и репутацией перед угрозой уступить своё место другим.

Необходим общественный контроль деятельности чиновников. По мнению экспертов, для этого требуется создать условия для действительной свободы слова, независимой прессы и воспитать её элиту, - независимых, неуправляемых журналистов.

Разработка деонтологических актов (кодексов, уставов и т.д.) и институциональных механизмов их административно-правового обеспечения. С 15 августа вступил в силу Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»[66]. Закон был принят «в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе». Установленные в Указе этические стандарты рекомендуется соблюдать до принятия специальных законов о видах государственной службы «лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности…в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц». Кодекс не регламентирует частную жизнь государственного служащего, не ограничивает его права и свободы вне службы.

Общие принципы служебного поведения

государственных служащих

1. Настоящие общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

2. Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:

исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп или организаций; исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

проявлять корректность и внимание в обращении с гражданами и представителями организаций;

проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному, межконфессиональному согласию;

воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а так же избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

при угрозе возникновения конфликтов интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение и урегулирование данного конфликта интересов;

не использовать своё служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов лично его касающихся;

воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности; соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.

3. Государственный служащий, наделённый организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

 

Культивируемые государственной властью стандарты профессионального поведения чиновников можно представить в виде структурно-функциональной схемы (рис 1).
Рис. 1. Схема: Основные принципы служебного поведения государственных служащих

 

Человек

признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и

гражданина - основной смысл деятельности госслужащих

 

	Закон

осуществлять свою деятельность в рамках закона и

подзаконных актов компетенции госоргана;

соблюдать установленные законом ограничения для госслужащих

 

 

Институт Гос-ва   Гос. Органы   Гос. Служащие   (внутри- корпора- тивная этика)

добросовестно исполнять свои обязанности на высоком профессиональном

уровне в целях обеспечения эффективной работы гос. органа;

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила

делового поведения;

избегать конфликтных ситуаций, наносящих ущерб репутации госоргана;

при возникновении конфликта интересов, когда личная заинтересованность

влияет на принятие решения, сообщать об этом непосредственному

руководителю и выполнять его решение;

не использовать служебное положение для оказания влияния на

деятельность госораганов, других госслужащих, граждан

при решении вопросов, лично его касающихся;

исключать действия, связанные с влиянием личных, имущественных

(финансовых) интересов, препятствующих добросовестному исполнению

должностных обязанностей;

воздерживаться от публичных высказываний, оценок деятельности

госорганов, их руководителей, если это не входит в его обязанности

Проф-ые., соц-ые группы, организации

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или

социальным группам и организациям, быть независимым

от влияния граждан и групп, проявлять корректность и

внимательность в обращении с гражданами

и представителями организаций

 

Партии, общ-ые объедине- ния

соблюдать политическую нейтральность по отношению к политическим

партиям и общественным объединениям;

не допускать случаев принуждения госслужащих к участию

в деятельности политических партий

 

Этн. группы, конфессии

проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России,

учитывать культурные особенности этнических, социальных групп

и конфессий, способствовать межнациональному, межконфессиональному

согласию

 

СМИ

соблюдать установленные в госоргане правила публичных

выступлений и предоставления служебной информации;

уважительно относиться к деятельности прдставителей СМИ

по информированию общества о работе госоргана, оказывать

им в установленных законами случаях и порядке содействие в

получении достоверной информации