Новый подход к общественным наукам: развитие и демократия

Мы использовали исторические примеры для того, чтобы проиллюстрировать концептуальные рамки, а не для того, чтобы протестировать конкретные гипотезы. Более систематический анализ фактов еще ждет своего исследователя. Мы не предпринимали никаких попыток статистического анализа, так как никаких прямых способов измерения наших основных понятий не существует. Мы убеждены, что наши концепты могут быть опера- ционализированы, однако понятия как открытого, так и ограниченного доступа как в экономике, так и в политике являются очень тонкими и многомерными [243]. Применение их на практике потребует серьезных усилий, выходящих за рамки данного исследования. Мы ценим и приветствуем подобные усилия [244].

Эмпирические исследования детерминант развития в их нынешнем состоянии иллюстрируют сложность объяснения комплекса социальных феноменов с несколькими одномерными переменными. Едва ли мы скажем что-то новое, указав на то, что развитие — это сложная проблема. Опыт недавних лет показывает, что развитие — это не просто прибавление капитала или же насаждение в обществе правильных институтов — демократии, прав собственности, рынков или же принципа верховенства права. Не значит развитие и простое обеспечение правильного набора общественных благ, например социального страхования или образования. Поборники традиционного экономического подхода к выработке рекомендаций для обеспечения развития сталкиваются с парадоксом: почему многие развивающиеся страны отказываются избрать политический курс, который, по утверждению экономистов, ведет к парето-улучшению? Почему они отказываются, если следование данному совету приведет к выигрышу всехчленов этого общества? Наверное, есть в этом совете что-то принципиально неверное.

Политика развития опирается на институты, политику, организации и убеждения, определившие успех порядков открытого доступа. Логика естественного государства позволяет понять, почему политика открытого доступа, а также его институты угрожают стабильности естественного государства. Экономисты обычно утверждают, что естественные государства страдают от чрезмерного вмешательства в дела рынка, что их законы способствуют образованию монополий и иных создающих ренту привилегий; кроме того, нередко говорят о неудовлетворительном состоянии прав собственности, неэффективном обеспечении населения общественными благами, а также несовершенном функционировании рынков. Все это верно. Логичное предписание, которое выдают экономисты, — это реформы, то есть страна должна на систематической основе реализовывать политику, в точности копирующую политику в порядках открытого доступа: более простой вход на рынок для фирм, меньший регулятивный контроль, сокращение монополий, более надежные права собственности, лучшее качество предоставления общественных благ, например образования, а также более сложный рынок. Однако до тех пор, пока реформируемые общества не достигнут как минимум пороговых условий, перенесение этих институтов и политик в естественные государства не позволит добиться никакого экономического результата.

Подход экономистов несостоятелен, так как он игнорирует логику, лежащую в основе естественных государств: свойственное естественным государствам ограничение доступа призвано решить проблему насилия — индивиды и группы, способные на насилие, получают стимулы к сотрудничеству. То есть ограничение доступа — не просто средство максимизировать доходы правящей элиты. Политика на основе порядков открытого доступа: универсальные безличные права и принцип верховенства права, открытый доступ крынкам, все большие экономические свободы — все это снижает способность естественного государства контролировать насилие. Таким образом, подобные перемены угрожают сделать жизнь людей хуже, а не лучше. Современная экономика неявно разделяет веберовское допущение о том, что государство обладает монополией на насилие и что оно не станет применять его для эксплуатирования граждан. Упуская проблему насилия, экономика упускает главную проблему развития.

Предлагаемые нами концептуальные рамки предполагают существование двух проблем, связанных с развитием. Первая — это развитие в рамках естественного государства, вторая — переход от социального порядка ограниченного доступа к порядку доступа открытого. Большая часть рекомендаций, выдаваемых экономистами, касается рекомендаций по стимулированию перехода. Однако динамика социальных изменений в развивающихся странах — это динамика именно естественного государства, а не порядков открытого доступа. Большинство развивающихся стран, за несколькими исключениями, так и не достигли пороговых условий. Они еще не достигли такого состояния, когда элиты могут начать выстраивать стабильные отношения друг с другом при решении важнейших вопросов, касающихся экономики и политики, посредством обезличенных институтов. Таким образом, применительно к ним советы начать переход оказываются неуместными. Установление хорошо прописанных прав элит в таких условиях бесперспективно. Перенесение институтов открытого доступа в естественные государства само по себе не может привести к политическому и экономическому развитию. Если эти институты навязываются обществу под международным или внутренним давлением и если при этом они не соответствуют существующим представлениям об экономических, политических, социальных и культурных системах, то новые институты почти наверняка будут работать куда хуже тех институтов, которые они замещают. Хуже того, если эти институты подрывают политические механизмы, обеспечивающие политическую стабильность, то тогда новые институты будут неминуемо способствовать беспорядку, ввергая общество в еще более плачевное состояние.

Экономисты отнюдь не одиноки в своей склонности сводить идеи открытого доступа к проблеме развития; представители политических наук имеют схожую склонность. Тезис о том, что один и тот же институт работает в условиях ограниченного доступа иначе, чем в условиях доступа открытого, с равной силой применим и к работе демократических институтов в условиях естественного государства. В естественных государствах институт выборов работает иначе, чем в порядках открытого доступа. Данный тезис противоречит распространенной позиции, которую можно найти в работе Пшеворского и его коллег (Przeworski et al., 2000), а также в львиной доле исследований из области эмпирической политической науки, согласно которым демократия определяется одним конкретным критерием — проводит ли та или иная страна конкурентные выборы с последующей сменой власти. Средства массовой информации обычно отождествляют демократию с выборами, нередко используя’данные понятия взаимозаменяемо. Подобный подход к демократии сваливает в одну кучу выборы в порядках ограниченного доступа и выборы в порядках открытого доступа.

Равно как и в случае с политикой экономического развития, мы стоим на иных позициях [245]. Хотя выборы и являются основополагающим институтом демократии, демократия — это не только выборы, об этом писал еще Даль (Dahl, 1971; Даль, 2010) в своей классической работе «Полиархия». Как институт порядка открытого доступа демократия позволяет гражданам осуществлять контроль над властями, принуждая их учитывать интересы граждан, кроме того, демократия дает определенную степень защищенности от коррупции. Для того чтобы демократия работала, выборы должны быть вплетены в институциональную и конкурентную среду, которая позволяет политической конкуренции способствовать распространению информации, а также сдерживать политиков. Выборы в естественных государствах обычно не выполняют эти функции или же делают это не до конца. Выборы в порядках открытого доступа еще по целому ряду пунктов отличаются от выборов в порядках ограниченного доступа; эти различия предполагают, что демократия в смысле гражданского контроля над правительством и чиновниками может быть обеспечена лишь в условиях открытого доступа.

Так как порядки открытого доступа могут поддерживать бессрочно существующие, обезличенные общественные организации, они имеют возможность проводить политику в интересах граждан на безличной основе. Это позволяет им предоставлять гражданам целый ряд общественных благ и программ социального страхования, которые отсутствуют в естественных государствах. Программы сокращения бедности могут быть нацелены на бедных, которые отбираются в соответствии с обезличенными и наблюдаемыми характеристиками; образование может быть предоставлено всем гражданам; водительские права могут быть даны каждому, кто будет соответствовать возрастным требованиям и окажется способен пройти нужные испытания; страхование по безработице будет доступно каждому, кто внес свой вклад в систему и соответствует безличным требованиям, предъявляемым к безработным.

Способность обеспечить работу социальных служб на безличной основе работает на то, чтобы стимулировать открытый доступ. Если общественные блага обеспечиваются на безличной основе, то избирателям оказывается куда проще оценить качество услуг, а также работу чиновников, которые не поставляют соответствующие блага. Если же общественные блага обеспечиваются на основе межличностных отношений и на базе дискреционного принципа, то тогда чиновники могут использовать свою возможность отказывать в предоставлении этих благ как угрозу, способную заставить граждан вместо свободного волеизъявления поддержать нужного кандидата. Обеспечение общественных благ становится еще одним способом дисциплинировать граждан и не является результатом отклика на запросы самих граждан. Выборы в таких условиях — средство манипулирования гражданами, а не их право делать свободный выбор. Порядки открытого доступа нивелируют подобные угрозы, так как обеспечивают обезличенное предоставление услуг, которым нельзя манипулировать исходя из политических предпочтений.

Надежное обеспечение граждан общественными благами на обезличенной основе имеет для демократии еще одно важное следствие. Логика медианного избирателя предполагает, что расширение избирательного права в демократии, приводящее к включению избирателей со все меньшим уровнем дохода, скорее всего, приведет⁷ к популизму и иным формам перераспределительной политики с нулевой или негативной суммой. Это подчеркивают Мелцер и Ричард (Meltzer and Richard, 1981). Если медианный избиратель — это избиратель с доходом ниже среднего, то тогда в его интересах способствовать перетеканию прибыли от богатых к бедным. Однако подобный анализ игнорирует те стимулы к перераспределению, которые существуют в том случае, если государство способно осуществлять перераспределение обезличенно. Как показывает Линдерт (Lindert, 2004), социальные издержки перераспределения создают для бедных и богатых стимулы организовать перераспределение так, чтобы это имело наименее разрушительное влияние на общество. Появляются мощные стимулы перераспределять возможности в пользу бедных за счет обеспечения образования, системы здравоохранения и социальных услуг как альтернативы простому перераспределению наличных средств. Когда общественные блага способствуют росту человеческого капитала, способность проводить обезличенную политику дает порядкам открытого доступа возможность реагировать на запросы граждан так, что это дополняет рынок, а не подрывает его. В этом смысле порядки открытого доступа подкрепляют демократию как игру с положительной суммой. Если правительство не может наладить систему обезличенного предоставления социальных услуг, то тогда у бедных есть все стимулы для того, чтобы использовать свои голоса для незамедлительного получения наличных. Это делает их в высшей степени восприимчивыми к популистским лозунгам со стороны лидеров фракций. Такова темная сторона демократии, сторона, которая нередко заявляет о себе в естественных государствах.

Открытый доступ поддерживает систему с эффективной оппозицией и конкурентным электоральным процессом. Он способствует насыщенному гражданскому обществу, пестует целый ряд экономических, политических и социальных групп, которые могут мобилизовать группы интересов и обеспечить систему сдержек, столь важную для демократического политического процесса. Шумпетеровская конкуренция постоянно приводит к появлению новых интересов и групп. Широкий доступ к организациям мешает властям манипулировать экономическими интересами в целях поддержки режима. В противовес этому большинство естественных государств препятствуют или ограничивают электоральную конкуренцию, например, противодействуя гражданским организациям, подрывая способность оппозиции к конкурентной борьбе, а также зажимая свободную прессу.

Порядки открытого доступа поддерживают принцип верховенства права, а также судебную систему, сравнительно свободную от коррупции. У этого есть одно важное, но редко признаваемое следствие: наличие судов, действующих в соответствии с принципом верховенства права, позволяет законодательной ветви власти писать законы, уточняющие обезличенные правила, касающиеся политической жизни, а затем внедрять их с опорой на эти дееспособные суды. В естественных же государствах с коррумпированными судами законодатели практически лишены возможности проводить устанавливаемые ими ограничения в жизнь: нет судов, способных проконтролировать процесс. Отсутствие судов, действующих на основе принципа верховенства права, ограничивает дееспособность системы обеспечения общественных благ и сужает возможности законодательной власти служить реальным противовесом исполнительной. В естественных государствах очень часто наблюдается господство исполнительной власти вне зависимости от номинальной конституционной системы сдержек и противовесов.

Достигается это за счет бессрочно существующих институтов и достоверных обязательств, которые налагают на чиновников систему сдержек и противовесов. Подобные ограничения нивелируют масштабы возможных переворотов, а также применения насилия. Таким образом, выборы в порядках открытого доступа оказываются более или менее стабильными, а сами общества — защищенными от драматических политических изменений. В естественных государствах перевороты и иные формы нестабильности влияют на процесс конкуренции. Они не позволяют партиям стать бессрочно существующими, организациями, а угроза смены режима означает, что,' даже если сегодня конкурировать разрешается, завтра партийный деятель может оказаться за решеткой.

Если свести все эти аргументы воедино, то получится, что выборы в условиях ограниченного доступа отличаются от выборов в условиях открытого доступа. Выборы в порядках открытого доступа воплощают демократические идеалы гражданского самовыражения, а также контроля за чиновниками, который в условиях естественного государства просто невозможен. Одних выборов недостаточно, чтобы эффективно сдерживать власть чиновников, особенно чиновников из исполнительной власти. Открытый доступ ограничивает ставки, стоящие на кону политической борьбы, он способствует возникновению бессрочно существующих институтов, которые переживают любые кризисы и любые ротации правящей элиты, и позволяет сформироваться большему числу групп. Кроме того, открытый доступ обеспечивает более

эффективную конкуренцию за чиновничье кресло, а также позволяет добиться нужного уровня предоставления общественных благ и услуг. В целом можно утверждать следующее: многие зрелые естественные государства проводят выборы, однако эти выборы не тождественны тем, что проводятся в порядках открытого доступа и далеки от идеала демократии.