образования возлагается ряд обязанностей, в том числе выявление и учет
несовершеннолетних, не посещающих по неуважительным причинам
общеобразовательные учебные заведения, проведение с ними и их
родителями или законными представителями индивидуальной профилактической
работы.
В рамках деятельности государства в области профилактики
правонарушений и беспризорности среди несовершеннолетних в 2003 г. был
издан специальный приказ Министерства образования и науки РК. В
соответствии с приказом в каждом населенном пункте, на фермах, пригородных
дачах, отдаленных хозяйствах, полях и др., было необходимо
провести рейды по выявлению детей группы риска, в том числе детей
-мигрантов и вовлечь их в учебный процесс. Приказ был доведен до сведения
всех отделов образования, которые мобилизовали учителей школ на эту
работу. Учителя проделали огромную работу и выявили детей для зачисления
в школу. В 2009 г. Министерство образования и науки, Комитет по охране
прав детей, Министерство культуры утвердили программу проведения акции
«Дорога в школу», которая имела своей целью создание для детей
нормальных условий обучения и сокращение криминогенной обстановки.
Весной 2010 г., на фоне глобального экономического кризиса и
политической нестабильности в соседнем Кыргызстане в миграционное
законодательство РК были внесены изменения и дополнения в отношении
процедуры регистрации, порядка и сроков пребывания и проживания (в
сторону их сокращения) в Казахстане иностранных граждан и лиц без
гражданства. Для осуществления контроля за соблюдением миграционного
законодательства и законодательства об образовании, органы прокуратуры
предприняли массовые проверки деятельности учреждений образования
республики. Например, 5 августа 2010 г. прокуратура г.Алматы провела
подобную проверку, которая выявила многочисленные факты приема в
школьные учреждения детей иностранных граждан без соответствующих
документов. По информации СМИ в учреждениях образования Алматы
обучалось 486 иностранных учащихся. Родители 160 учеников из 486, т.е.
33%, при определении своего ребенка в организации образования не
предоставляли документы на право постоянного проживания в РК с отметкой
о регистрации по месту проживания, а руководство школ указанные
документы не требовало.
Кроме того, в ходе проверки было установлено, что в 70% школ при
принятии иностранных детей на обучение руководством учреждений
образования нарушались правила приема. Как сообщалось в СМИ, списки
родителей учеников, обучающихся в учреждениях образования, были
направлены в отдел миграционной полиции для установления наличия
документов о постоянном проживании в Казахстане (вид на жительство в РК),
либо удостоверения лица без гражданства18. Дети были автоматически
отчислены из школ, руководители учебных заведений, соответственно,
получили определенные предписания. Аналогичные проверки были
проведены в других регионах Казахстана19. Таким образом, накануне нового
учебного года большая часть детей, попавших на учебу в школы в рамках
профилактических программ, оказалась исключенной из школ, а учителя,
которые с большими усилиями собирали их по всему Казахстану, стали главными
нарушителями миграционного законодательства и законодательства об
образовании.
Подобная ситуация вызвала негативную реакцию среди
общественности, родителей, учителей школ. Учителя отмечали, что большая
часть детей учится в школах уже несколько лет, некоторые перешли в
выпускной класс и большая их часть показывает хорошие результаты в
обучении.
В сентябре 2010 г. был принят новый приказ Министра образования и
науки РК о Правилах получения образования иностранцами и лицами без
гражданства в Республике Казахстан, который определял, что: «дети
иностранцев и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике
Казахстан, а также лиц, временно проживающих в Республике Казахстан
(беженцы, лица, ищущие убежище, консульские должностные лица,
работники дипломатических учреждений, трудящиеся-мигранты, за
исключением сезонных и приграничных трудящихся-мигрантов),
принимаются в организации образования для получения предшкольного,
начального, основного среднего и общего среднего образования и пользуются
такими же правами, как и граждане Казахстана»20.
Однако и в этом постановлении есть исключения: дети «сезонных и
приграничных трудящихся-мигрантов» не имеют права посещать школьные
учреждения. Эти дети могут составлять значительный контингент и
пополнить группу риска, поскольку их родители являются, как правило,
неквалифицированными работниками сельскохозяйственного труда, которым
дети помогают на табачных и хлопковых полях.
2 ноября 2010 г. прокуратура г.Астаны в ходе проверки применения
законодательства, направленного на общедоступность образования в
общеобразовательных школах столицы, установила, что в деятельности
нескольких школ имеют место ограничения прав учащихся-детей
18 Информационное агентство «Казахстан сегодня» от 6 августа 2010 г.
Например, приказом директора средней школы № 7 г. Астаны от 06.09.2010 г. за № 43 отказано в продолжении учебы 107 детям
иностранных граждан, которые обучались в данной школе не один год. Приказом директора средней школы № 41 в сентябре - октябре
2010 г. 17 учащихся данной школы – дети иностранных граждан были отчислены из школы по причине отсутствия у их родителей вида
на жительство в РК. Директор школы № 23 направил родителям 13 учащихся уведомления о возможном отчислении их детей из школы
по той же причине. Ист.: Астана: Прокуратурой столицы защищены конституционные права детей на образование 3 ноября 2010, 2
ноября 2010.
20 Приказ Министра образования и науки Республики Казахстан от 28 сентября 2010 года № 468 «Об утверждении Правил получения
предшкольного, начального, основного среднего и общего среднего образования иностранцами и лицами без гражданства, постоянно
проживающими в Республике Казахстан». Приказ вводился в действие по истечении десяти календарных дней после дня его первого
официального опубликования.
иностранных граждан, не имеющих вида на жительство в Казахстане. Тем
самым, руководители данных образовательных учреждений нарушили конституционные
права граждан на образование. По результатам проверки
прокуратура города вынесла протест на все незаконные приказы и действия
директоров школ на предмет их отмены. По результатам их рассмотрения все
незаконные приказы отменены, нарушенные права учащихся на образование
восстановлены21.
Закон о правовом положении иностранцев 1995 года гарантирует
иностранцам и лицам без гражданства, постоянно проживающим в
Казахстане, равные с гражданами Республики Казахстан права на получение
предшкольного, начального, основного среднего и общего среднего
образования в порядке, установленном законодательством Республики
Казахстан в области образования (часть 1 ст.10 Закона).
Правила получения дошкольного, базового и общего среднего
образования иностранцами и лицами без гражданства, постоянно
проживающими в Республике Казахстан, утвержденные приказом Министра
образования и науки от 28 сентября 2010 года № 468, предусматривают, что
лица без гражданства должны представить свои удостоверения лиц без
гражданства, содержащие информацию об их месте проживания с тем, чтобы
записать своих детей (в возрасте до 16 лет) в школу (пункт 4).
По данным Министерства образования и науки РК от 5 ноября 2011
года, всем детям лиц без гражданства и беженцев, постоянно проживающим в
Республике Казахстан, а тажке детям трудящихся-мигрантов гарантировано
получение дошкольного, начального, основного среднего и общего среднего
образования.
Согласно приказу МОН РК от 28 сентября 2010 года № 468, родители
для зачисления детей в школы обязаны предоставить документы,
удостоверяющие их личность. Данное положение приказа МОН РК
противоречит нормам Конвенции о правах ребенка (ст.28) и Международного
пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст.13), в которых
говорится, что каждый ребенок, независимо от его происхождения и иных
обстоятельств, имеет право на получение бесплатного и обязательного
начального образования, а также имеет возможность получения высшего
образования на основе его способностей.
5. Право на охрану здоровья и получение квалифицированной
медицинской помощи
В соответствии с пунктом 5 статьи 88 Кодекса Республики Казахстан от
18 сентября 2009 года «О здоровье народа и системе здравоохранения»
иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на территории Республики
Казахстан, имеют право на получение гарантированного объема
Астана: Прокуратурой столицы защищены конституционные права детей на образование 3 ноября 2010 г.
бесплатной медицинской помощи (далее – ГОБМП) при острых заболеваниях,
представляющих опасность для окружающих, в соответствии с перечнем,
определяемым Правительством Республики Казахстан, если иное не
предусмотрено международными договорами, ратифицированными
Республикой Казахстан.
Медицинские услуги, не входящие в перечень ГОБМП, оказываются на
платной основе, в том числе в рамках добровольного медицинского
страхования или за счет средств работодателя.
Для граждан государств-участников Содружества Независимых
Государств скорая и неотложная медицинская помощь оказывается на
бесплатной основе в соответствии с Соглашением об оказании медицинской
помощи гражданам государств-участников Содружества Независимых
Государств, ратифицированным Республикой Казахстан от 27 марта 1997
года.
Кроме того, в соответствии со статьей 12 Закона Республики Казахстан
«О миграции населения» были утверждены приказы Министра
здравоохранения Республики Казахстан:
от 30 сентября 2011 года №664 «Об утверждении перечня заболеваний,
наличие которых запрещает въезд иностранцам и лицам без гражданства в
Республику Казахстан» (зарегистрированный в Реестре государственной
регистрации нормативных правовых актов за №7274);
от 30 сентября 2011 года № 665 «Об утверждении Правил оказания
иммигрантам медицинской помощи» (зарегистрированный в Реестре
государственной регистрации нормативных правовых актов за №7292).
В Международной конвенции о защите прав всех трудящихся мигрантов
и членов их семей указывается, что срочная медицинская помощь
должна быть доступна им на равных условиях с гражданами принимающей
стороны, и в этой части Казахстан выполняет свои обязательства. Бесплатная
медицинская помощь, а также медицинская помощь при заболеваниях, представляющих
опасность для окружающих, оказывается иностранным
гражданам только в срочных случаях (оказание скорой медицинской
помощи).
Доступ иностранных граждан, включая трудящихся -мигрантов и
членов их семей, к медицинским услугам регулируется в законодательстве
Законом РК «Об охране здоровья граждан», статья 20, Законом РК «О системе
здравоохранения», статья 27, а также специальными правилами,
утвержденными постановлением Правительства в 2011 г. Они касаются как
временных, так и постоянно проживающих в Казахстане иностранных
граждан и лиц без гражданства, и не предусматривают каких-либо
ограничений в отношении мигрантов с неурегулированным статусом. За
исключением бесплатной срочной медицинской помощи, другие медицинские
услуги предоставляются трудящимся-мигрантам за собственный счет, за
счет средств работодателя, системы добровольного медицинского
страхования и других источников, не запрещенных законодательством РК.
Предоставление медицинской помощи трудящемуся-мигранту и членам
его семьи осуществляется в соответствии с Соглашением о взаимном
предоставлении гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан,
Кыргызской Республики и Российской Федерации равных прав в получении
скорой и неотложной медицинской помощи от 24 ноября 1998 г.
Следует отметить, что оказание неотложной медицинской помощи
трудящимся-мигрантам предусмотрено в статье 13 Соглашения между
Правительством РК и Правительством КР о трудовой деятельности и защите
прав трудящихся-мигрантов, временно работающих на территории КР, о
трудовой деятельности и защите трудящихся-мигрантов, граждан КР,
временно работающих на территории РК, от 4 июля 2006 года (далее –
Соглашение от 4 июля 2006 года). Соглашение от 4 июля 2006 года
утверждено постановлением Правительства РК от 3 июня 2007 года № 494.
Получение трудящимися-мигрантами безвозмездной скорой
(неотложной) медицинской помощи и иной медицинской помощи на
возмездной основе гарантировано также Конвенцией о правовом статусе
трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников СНГ от 14
ноября 2008 года.
На практике отсутствует социальная защита мигрантов с
неурегулированным статусом в области охраны здоровья (оплата листков
временной нетрудоспособности, отпуск по беременности и др.). Некоторые
кыргызские женщины приезжают на заработки в Казахстан на последних
сроках беременности и рожают детей в больницах в той местности, где они
временно проживают. Первичная медицинская помощь оказывается и
роженице, и ребенку, но вскоре после рождения детей женщины
возобновляют работу на табачных плантациях, и их труд и здоровье
оказываются незащищенными22.
6. Право на социальное обеспечение
Конституция Республики Казахстан гарантирует каждому, в том числе
трудящимся-мигрантам, право на свободу труда, свободный выбор рода
деятельности и профессии, а также на условия труда, отвечающие
требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какойлибо
дискриминации (статья 24).
Конституция РК гарантирует каждому социальную защиту от
безработицы.
В соответствии с действующим законодательством Казахстана право на
получение социальной помощи у лиц без гражданства наступает с момента
Интервью Е.Садовской с трудовыми мигрантами из Кыргызстана, апрель 2008 г.
получения ими разрешения на постоянное проживание в Республике
Казахстан.
Закон о правовом положении иностранцев 1995 г. указывает, что лица
без гражданства, постоянно проживающие в Республике Казахстан, в
вопросах социального и пенсионного обеспечения имеют те же права и несут
те же обязанности, что и граждане Республики Казахстан, и лицам без
гражданства может засчитываться стаж их работы за границей для назначения
и выплаты пенсий на основаниях и в порядке, установленном
законодательством и международными договорами Республики Казахстан
(статья 8).
В соответствии с Законом «О пенсионном обеспечении в Республике
Казахстан» от 20 июня 1997 года иностранцы и лица без гражданства,
постоянно проживающие в Казахстане, имеют право на пенсионное
обеспечение.
В соответствии с законодательством РК иностранные граждане
(трудящиеся-мигранты) не могут пользоваться услугами казахстанских
накопительных пенсионных фондов, даже при условии добровольных
пенсионных выплат самими мигрантами или их работодателями. Трудящиесямигранты
также не обладают правом на обязательное социальное страхование
и работодатели не должны перечислять социальные отчисления за трудящихся-
мигрантов23. Это противоречит международным стандартам, которые
направлены на обеспечение равного доступа и прав на социальное
обеспечение как для граждан республики, так и для трудящихся-мигрантов.
Вопросы пенсионного обеспечения трудящегося-мигранта и членов его
семьи регулируются законодательством государства, гражданами которого
они являются, в соответствии с Соглашением о гарантиях прав граждан
государств-участников Содружества Независимых Государств в области
пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г. и другими международными
договорами, участниками которых являются Стороны.
По новому Соглашению о правовом статусе трудящихся-мигрантов и
членов их семей, подписанному между Беларусью, Казахстаном и Россией в
ноябре 2010 г. в рамках Единого экономического пространства и уже
ратифицированному тремя странами, трудящийся-мигрант подлежит всем
видам обязательного социального страхования в соответствии с законодательством
государства трудоустройства, если иное не предусмотрено
международными договорами, участниками которых являются Стороны
(статья 12).
Согласно статьи 11 Соглашения о правовом статусе трудящихсямигрантов
и членов их семей социальное обеспечение (социальное
23 Письмо - разъяснение Налогового Комитета Министерства финансов РК от 12 декабря 2006 года № НК-УМ-3-19-11633. Ист.: Памятка
и информационные материалы для работодателей о порядке привлечения труда иностранных работников на территории Республики
Казахстан и прав трудящихся-мигрантов. Конфедерация работодателей Республики Казахстан, Международная организация труда.
Алматы - 2010 г., С. 14.
страхование), кроме пенсионного, трудящихся-мигрантов осуществляется в
соответствии с законодательством государства трудоустройства.
Таким образом, пенсионное обеспечение осуществляется в
соответствии с законодательством государства, гражданами которых они
являются.
В соответствии с законодательством РК трудящиеся-мигранты имеют
право на социальное пособие по временной нетрудоспособности (согласно
статье 159 Трудового кодекса социальное пособие по временной нетрудоспособности
выплачивается работникам за счет средств работодателя), а также на обязательное
страхование работника от несчастного случая при исполнении им трудовых
(служебных) обязанностей.
Что касается вопросов обязательного социального страхования, то в
соответствии со статьей 8 Закона РК «Об обязательном социальном
страховании» обязательному социальному страхованию подлежат работники,
за исключением работающих пенсионеров, самостоятельно занятые лица,
включая иностранцев и лиц без гражданства, постоянно проживающих на
территории Республики Казахстан и осуществляющих деятельность,
приносящую доход на территории Республики Казахстан.
Трудящийся-мигрант не входит в данную категорию граждан, имеющих
право на получение каких-либо социальных пособий в связи с наступлением
социальных рисков (утрата трудоспособности, потеря работы и т.д), так как
имеет статус лица, являющегося гражданином другого государства, законно
находящегося и на законном основании занимающегося оплачиваемой
трудовой деятельностью на территории того или иного государства.
В соответствии со статьей 28 Конституции РК гражданину Республики
Казахстан гарантируется минимальный размер пенсии, социальное
обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца
и по иным законным основаниям.
Пенсионное обеспечение в республике осуществляется в соответствии
с Законом «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» от 20 июня
1997 года (далее – Закон) по принципу территориальности.
Согласно статьи 2 Закона иностранцы и лица без гражданства,
постоянно проживающие в Казахстане, имеют право на пенсионное
обеспечение наравне с гражданами Республики Казахстан, если иное не
предусмотрено законами и международными договорами.
Республика Казахстан входит в число государств, заключивших
13 марта 1992 года Соглашение о гарантиях прав граждан государств участников
Содружества Независимых Государств в области пенсионного
обеспечения (далее – Соглашение). Кроме этого, республика состоит в
договорных отношениях с Азербайджаном и Монголией.
Пенсионное обеспечение граждан государств -участников Соглашения
и членов их семей осуществляется по законодательству государства, на
территории которого они проживают.
Соглашение регулирует порядок учета стажа и заработной платы при
переезде получателей пенсии из одной страны в другую.
В частности, документы, подтверждающие стаж и доход, выданные в
одном государстве, являющемся участником Соглашения, принимаются
другим государством - участником Соглашения без легализации.
Действующий в настоящее время Закон основан на принципах
предоставления гражданам равного права на пенсионное обеспечение, исходя
из трудового стажа и среднемесячного дохода, получаемого в
предпенсионный период.
В соответствии с Законом трудовой стаж в Республике Казахстан при
назначении пенсии по возрасту по солидарной системе учитывается до
1 января 1998 года. С 1 января 1998 года в республике начался переход к
накопительной пенсионной системе, в связи с чем за период работы с
1998 года назначаются пенсионные выплаты из накопительной пенсионной
системы.
Вопросы пенсионного обеспечения трудящегося-мигранта и членов его
семьи являются сложной проблемой из-за больших различий в пенсионном
обеспечении Беларуси, Казахстана и России. Так, в Казахстане женщины
выходят на пенсию с 58 лет, а мужчины – с 63 лет. В России и Беларуси,
соответственно, с 55 и 60 лет. В Беларуси и России – солидарные пенсии, а в
Казахстане – солидарная и накопительная пенсионная система.
Кроме того, в Беларуси и России законодательством предусмотрен
досрочный выход на пенсию работников, занятых на тяжелых работах,
связанных с вредными или опасными условиями труда и сохраняются другие
льготы для большой категории работников (по списку 1, списку 2, работников
Крайнего Севера, Заполярья и т.д.), а в Казахстане такие льготы отменены.
Более того, различаются подходы к пенсионному обеспечению мигрантов,
переезжающих на постоянное место жительства, расчету рабочего стажа для
начисления пенсионных выплат, состав трудовых пенсий и т.д. Согласование
этих различий между странами ЕЭП будет трудным и длительным процессом.
Эта проблема снова станет острой в связи с формированием
международно-правовой базы государств-участников Таможенного союза. В
процессе создания Единого экономического пространства в России,
Казахстане и Беларуси должна быть сформирована новая правовая база
(соглашения, законы, другие нормативно-правовые акты), обеспечивающая
свободное перемещение рабочей силы и социальные гарантии трудящимсямигрантам.
Ученым, законодателям, управленцам трех стран предстоит
огромная работа по формированию этой новой международной и
соответствующей ей национальной правовой базы регулирования трудовой
миграции и защиты прав трудящихся-мигрантов.
7. Право на собственность
Права на собственность являются важнейшим элементом
самообеспечения. Имущественные права относятся к движимым и
недвижимым объектам собственности. Если в отношении движимого
имущества у трудящихся-мигрантов имеются четко определенные права, то в
отношении недвижимого имущества, такого как жилье и земельный участок,
существуют определенные ограничения в соответствии с законами
Казахстана.
В соответствии со статьей 9 Закона РК «О правовом положении
иностранцев», иностранцы могут иметь в Республике Казахстан на праве
собственности жилище (за исключением временно пребывающих
иностранцев) и иное имущество, иметь права автора произведений науки,
литературы и искусства, открытия, изобретения, рационализаторского
предложения, промышленного образца, а также иные имущественные и
личные неимущественные права, за исключением случаев, установленных
законодательными актами Республики Казахстан.
Иностранцы, постоянно проживающие в Республике Казахстан,
пользуются своими имущественными правами наравне с гражданами
Республики Казахстан.
Временно пребывающие в Республике Казахстан иностранцы имеют
право пользования имущественными и личными неимущественными правами
на основаниях и в порядке, установленном законодательством и
международными договорами Республики Казахстан.
Юридические лица с иностранным участием могут приобретать жилье и
другие нежилые помещения на праве собственности в Казахстане (ответ
Министра юстиции РК, 11 марта 2011 г., e.gov.kz.).
В соответствии с пунктом 4 статьи 23 Земельного кодекса РК в частной
собственности иностранцев, лиц без гражданства и иностранных
юридических лиц (негосударственных) могут находиться земельные участки,
предоставляемые под застройку или застроенные производственными и
непроизводственными, в том числе жилыми, зданиями (строениями,
сооружениями) и их комплексами, включая земли, предназначенные для
обслуживания зданий (строений, сооружений), в соответствии с их
назначением.
Согласно действующему законодательству Республики Казахстан
временно проживающие иностранцы и трудящиеся-мигранты не вправе иметь
жилище на праве собственности.
Из вышеизложенного следует, что трудящиеся-мигранты могут
пользоваться правом на собственность в отношении объектов движимого
имущества.
Если беженцы приобретают статус иностранцев, постоянно
проживающих в Казахстане, тогда они могут пользоваться правом
приобретения в собственность недвижимого и движимого имущества.
Закон о правовом положении иностранцев 1995 года различает права
собственности лиц без гражданства, постоянно проживающих и временно
пребывающих в Республике Казахстан. Таким образом, лица без гражданства,
постоянно проживающие в Республике Казахстан, могут владеть движимым и
недвижимым имуществом на праве собственности, а также иметь права
интеллектуальной собственности наравне с гражданами Республики
Казахстан. Закон далее указывает, что лица без гражданства, временно
пребывающие в Республике Казахстан, также имеют право пользоваться
имущественными правами на основаниях и в порядке, установленном
законодательством и договорами Республики Казахстан (статья 9).
8. Право на объединение
Гарантии права на объединение содержатся в основных международных
документах по правам человека – Всеобщей декларации прав человека (статья
20), Международном пакте о гражданских и политических правах (статья 22),
во многих конвенциях ООН и региональных документах по правам человека.
Ряд положений, касающихся обязательств по обеспечению права на
объединение, содержатся в документах ОБСЕ, принятых на совещаниях этой
организации.
Республика Казахстан ратифицировала Международный пакт о
гражданских и политических правах, а при вступлении в ООН и ОБСЕ взяла
на себя определенные обязательства по соблюдению основных прав и свобод
человека, в том числе права на объединение.
Эти обязательства заключаются не только в закреплении в Конституции
и национальном законодательстве права на объединение, но и в восприятии
современной трактовки этого права, его регулирования и законности,
обоснованности и соразмерности вводимых ограничений.
Республика Казахстан ратифицировала Конвенцию МОТ № 87 «О
свободе ассоциации и защите права на организацию» и Конвенцию МОТ
№ 98 «О праве на организацию и на ведение коллективных переговоров»,
согласно которым работники пользуются этими правами независимо от
гражданства. Поскольку нормы Конвенции МОТ имеют приоритет над
нормами национального законодательства, право на объединение в
профсоюзы распространяется и на трудящихся Казахстана, и на трудящихся мигрантов.
Однако, согласно ст.10 Закона РК «Об общественных объединениях»,
трудящиеся-мигранты могут стать членами профессиональных союзов, если
это предусмотрено их уставами, но при этом сами не могут учреждать
профсоюзы. На практике могут также возникать проблемы с членством
трудящихся-мигрантов с неурегулированным статусом в определенных
профсоюзах, например, профсоюзе определенного предприятия – из-за того,
что мигранты трудоустроены незаконно.
Экспертами не было отмечено ни одного профсоюзного объединения,
созданного трудящимися-мигрантами в Казахстане в последние годы.
Поэтому вопрос о праве трудящихся -мигрантов на объединение в профсоюзы
