Категория «административный процесс», уже не одно десятилетие служит объектом, вокруг которого скрещиваются лучшие умы человечества. И несмотря даже на то, что исследования в этой области правоведения ведутся сравнительно давно, среди ученых по сей день, не утихают споры по поводу сущности, содержания и социального предназначения административного процесса.
В рамках предыдущего параграфа были исследованы понятие и основные черты юридического процесса. Административный процесс, обладая общими характерными чертами, присущими юридическому процессу в целом, в то же время имеет также и специфические характеристики, позволяющие его разграничивать от иных разновидностей юридико-процессуальной деятельности.
Аналогично юридическому процессу, на сегодняшний день в специальной литературе сложилось, как минимум, два подхода (концепции) в трактовки понятия и содержания административного процесса.
Приступая к анализу сущности основных концепций необходимо отметить, что до середины 60-х годов минувшего ХХ столетия в отечественной юриспруденции вообще не существовало специальных исследований, посвященных административному процессу. Публикуемые в ту пору работы отечественных правоведов содержали, как правило, отдельные высказывания, отражающие точку зрения авторов, специально не занимавшихся проблемами административного процесса.
Итак, сторонники «юрисдикционной» концепции административного процесса, основоположником которой является Салищева Н.Г., полагают, что административный процесс – особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. «Можно ли утверждать – спрашивает автор, - что административный процесс – это деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в сфере государственного управления? Или административный процесс – это рассмотрениегосударственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения? Мы склоняемся ко второму мнению и тем самым даем ограничительное толкование понятию «административный процесс»[8]. Таким образом, сторонники «юрисдикционной» концепции сводят всю многообразную исполнительно-распорядительную деятельность компетентных органов и должностных лиц к выполнению юрисдикционных задач, связанных с разрешением споров и применением мер принуждения.
Но, а основной методологический изъян заключается в стремлении построить административный процесс как копию, слепок с гражданского и уголовного процессов.
Несомненно, «юрисдикционная» концепция административного процесса признана, несомненно, научной. Данная концепция вызвала огромный общественный резонанс у юридической общественности и, конечно же, нашла множество сторонников. К таковым можно отнести М.И. Писконтина, А.А. Демина, Ю.Н. Старилова, С.Н. Махину и многих других, которые и по сей день продолжают работать в данной области правоведения и развивать идеи и постулаты поддерживаемой ими концепции для выработки на этой основе соответствующих законодательных инициатив. Однако рассматриваемая концепция не стала единственной в отечественной теории административно-процессуального права. Множество положений и конструкций юрисдикционной концепции было поставлено учеными под сомнение, что не могло не инициировать появление на свет иного более разработанного и аргументированного, на наш взгляд учения, а именно – «управленческой концепции».
Основоположником «управленческой концепции» принято считать В.Д. Сорокина. Именно ему сегодня принадлежит приоритет в фундаментальном обосновании административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права. Однако в то же время необходимо отметить, что множество идей и взглядов, положенных в основу управленческой концепции были высказаны и до опубликования в середине 1960-х годов фундаментальных трудов В.Д, Сорокина.
На наш взгляд нет целесообразности в обстоятельном разборе указанной концепции. Остановимся лишь на основных ее положениях. Так, сторонники «управленческой» концепции, в отличие от приверженцев концепции юрисдикционной, под административным процессом понимают не только и не столько юрисдикционную, сколько деятельность по разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, урегулированную соответствующими административно-процессуальными нормами. Таким образом, резюмируется то, что административный процесс – это деятельность весьма многообразная, емкая и широкомасштабная, а деятельность по рассмотрению споров хотя и имеет в ней место быть, но занимает лишь ее незначительную и, далеко не определяющее, место. Также вполне справедливо сторонниками данной концепции указывается, что сущностные особенности административного процесса необходимо выводить из исполнительной власти, а не делать из него слепок по подобию уголовного и гражданского процессов. «Административный процесс есть форма реализации исполнительной власти»[9] - указывал В.Д. Сорокин.
К вопросу о самостоятельности административно-процессуального права, сторонники «управленческой» концепции, указывают, что коль скоро в процессуальном обеспечении и регламентации нуждаются все материальные нормы и административное – не исключение, то административно-процессуальные нормы приобретают свое системное свойство – отрасль российского права. Кроме того, вполне справедливо указывается, что административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию не только одноименной материальной отрасли, но и осуществляют процессуальную регламентацию ряда иных отраслей российского права: конституционного, финансового, трудового, земельного, семейного, гражданского (несмотря на то, что существует самостоятельная отрасль – гражданско-процессуальное право) и ряда других.
Итак, заканчивая весьма лапидарный анализ концепций административного процесса и возвращаясь к вопросу о его сущности, укажем на следующее: административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами.
Кроме того, для полного понимания сущности административного процесса, на наш взгляд, целесообразно также рассмотреть основные признаки административного процесса, соотнося его с процессами гражданским и уголовным. Коль скоро, юрисдикционная концепция, строящая административный процесс по подобию гражданского и уголовного, признанна научной – между ними не может не быть многого общего.
Таким образом, подводя итог всему вышеназванному, отметим, что под административным процессом следует понимать деятельность компетентных органов исполнительной власти по разрешению индивидуально-конкретных дел в области государственного управления. То есть, сущность и содержание административного процесса необходимо выводить из специфики исполнительной власти, а не смешивать его с осуществлением правосудия и применением мер принуждения. Именно в том, что административный процесс является юридической формой реализации именно исполнительной (а не судебной) власти и заключается главная его особенность. В тоже время необходимо помнить, что осуществление юрисдикционных задач также входит в содержание административного процесса, хотя и имеет фрагментарное значение.
Административный процесс вполне обоснованно, по нашему мнению, уподобить многогранному и весьма объемному феномену, магистральная направленность которого заключается в обеспечении реализации функции и задач исполнительной власти. Полагаем, что сведение функций и задач исполнительной власти лишь к разрешению юрисдикционных задач – умаляет ее подлинное назначение.
