На початку 1918 р. на території УНР існували два уряди, які однаково наполегливо заявляли про те, що вони — українські і робітничо-селянські. Відразу після утворення в Харкові вищих органів радянської влади почалася війна декретів. Одним із перших Народний секретаріат видав декрет про скасування заборони на вивіз хліба з України в Росію. Відтак він опублікував постанову про недійсність усіх постанов Генерального секретаріату.
Поряд з війною декретів продовжувалася силова боротьба. Військові операції провадилися переважно по лініях залізниць і найчастіше зводилися до спроб роззброїти противника. Ініціатива в них належала харківському уряду, і тому контрольована ним територія розширювалася. Коли війська Антонова-Овсіенка, який керував воєнною кампанією, наближалися до міст, більшовицькі осередки на промислових підприємствах активізувалися і не зрідка, використовуючи червоногвардійські загони, піднімали збройне повстання.
Якщо робітничий клас здебільшого підтримував радянську владу, сподіваючись на встановлення порядку органами, які він сам обирав, то українське село залишилося нейтральним і вичікувало, хто візьме гору. Розчаровані соціально-економічною політикою Центральної Ради, пролетаризовані селянські маси відмовляли їй у беззастережній підтримці. Серед українських політичних партій поглиблювався розкол. Ліві елементи все більше схилялися до максималістських більшовицьких гасел. Члени Центральної Ради, ліві українські есери В. М. Блакитний (Елланський), П. П. Любченко, Г. В. Михайличенко, лівий український соціал-демократ Є. В. Неронович та інші задумали скинути Генеральний секретаріат, який не влаштовував їх своєю поміркованою політикою, і встановити радянську владу. Незважаючи на протест Гру шевського, змовники були заарештовані в самому будинку Центральної Ради під час засідання есерівської фракції.
Під впливом наступу більшовицьких військ керівництво Центральної Ради позбулося ілюзій щодо можливостей перетворення Росії в демократичну федеративну республіку. Радянська Росія прагнула позбавити трудящих України державних,прав і нав'язати їм "кишеньковий" уряд. Формально відокремлення од режиму більшовицької диктатури ставало проблемою першорядного політичного значення. До цього додавалася необхідність провадити самостійні мирні переговори з Німеччиною та її союзниками, що вже почалися у Брест-Литовську.
Закрите засідання Малої Ради, на якому було затверджено IV Універсал, почалося 9 (22) січня 1918 р. Текст цього історичного документу було опрацьовано на основі проектів М. С. Грушевського, В. К. Винниченка і М. Ю. Шаповала. В ніч на 12 січня на відкритому засіданні в будинку Педагогічного музею Грушевський оголосив останній універсальний закон Центральної Ради. В ньому говорилося:
"Однині Українська Народна Республіка стає самостійною, ні від кого не залежною, вільною, суверенною державою українського народу. Зо всіма сусідніми державами, як-то: Росією, Польщею, Австрією, Румунією, Туреччиною та іншими ми хочемо жити в згоді й приязні, але ні одна з них не може втручатися в життя самостійної Української Республіки. Власть у ній буде належати тільки народові України, іменем якого, поки зберуться Українські Установчі Збори, будемо правити ми, Українська Центральна Рада, представниця робочого народу — селян, робітників і солдатів, та наш виконавчий орган, який однині матиме назву Ради народних міністрів".
Одночасно з IV Універсалом Мала Рада ухвалила "Закон про національно-персональну автономію". У ньому
проголошувалося, що кожна з націй в Україні має право на самостійне влаштування свого національного життя незалежно від місця перебування. Люди однієї національності за бажанням об'єднувались у спілки, які мали право законодавчої ініціативи й користувалися субсидіями з бюджету на національно-культурні потреби.
Незабаром В. К. Винниченко під тиском міжпартійних незгод подав у відставку, Раду народних міністрів сформував український есер В. О. Голубович. Новий прем'єр вважав першорядним завданням розбудувати місцевий апарат влади, якого фактично не існувало. Але він протримавсь у Києві не більше десятка днів. До міста підступали радянські війська.
