Особенности прав и обязанностей субъектов финансового правоотношения

Права и обязанности субъектов финансового правоотношения образуют юридическое содержание правоотношения. В финансовых правах и финансовых обязанностях, в их особенностях, взаимосвязях раскрывается «заряд» финансового правоотношения, т.е. возможности и пределы активности субъектов финансового

правоотношения.

Права и обязанности субъектов финансового правоотношения во многом зависят от того, к какому виду правоотношения оно относится — к регулятивному или охранительному, ибо регулятивные и охранительные правоотношения отличаются друг от друга по содержанию субъективных прав и обязанностей, по их соотношению между собой.

Основная масса финансовых правоотношений являются регулятивными, поскольку главная задача финансово-правового регулирования — непосредственное упорядочение, закрепление Я развитие финансовых отношений с участием государства. Однако охранительным правоотношениям также принадлежит весьма существенная роль в финансово-правовом регулировании, так как задача непосредственного упорядочения финансовых правоотношений не всегда может быть успешно решена. Для ее разрешения нередко приходится прибегать к мерам государственного принуждения.

Содержание регулятивного финансового правоотношение значительной мере определяется типом правоотношения. В связи с этим регулятивные финансовые правоотношения могут быть подразделены на отношения активного и пассивного типов. Правоотношения активного типа складываются на основе обязывающих норм и характеризуются тем, что активный центр правоотношения находится в юридической обязанности. Регулятивные правоотношения пассивного типа складываются на основе управомачивающих и запрещающих норм (рассматриваемых в единстве) и характеризуются тем, что активный центр правоотношения находится в субъективном праве.

Основная масса регулятивных финансовых правоотношений — это правоотношения активного типа, что не случайно, и обусловлено спецификой метода финансово-правового регулирования, опирающегося в основном на позитивные связывания. Соответственно, развитие финансового правоотношения происходит прежде всего и главным образом через активное поведение обязанного субъекта.

1. К регулятивным финансовым правоотношениям активного типа относятся следующие: по уплате в бюджет и внебюджетные фонды налогов и сборов; по бюджетному финансированию; межбюджетные отношения и др. Все эти правоотношения «работают» через активное поведение обязанного лица, а субъективное право проявляется через правомочие-требование должного поведения от обязанного субъекта.

Обязанность субъектов в финансовых правоотношениях активного типа — это очень «жесткая» и стабильная обязанность. Чаще всего она закреплена в нормативном, а не в индивидуальном финансово-правовом акте. Соответственно, такая обязанность возникает у субъектов финансового правоотношения всякий раз при наличии соответствующих юридических фактов до тех пор, пока действует нормативный акт, предусматривающий эту обязанность. Отсюда, установление, изменение, отмена той или иной финансово-правовой обязанности связывается с отменой, изменением или принятием нового правового акта. Примером может являться НК РФ, который установил намного больше обязанностей субъектов налоговых правоотношений по отношению к ранее существовавшим. Однако в последнее время стало возможным назвать ряд случаев, когда финансовая обязанность устанавливается в порядке индивидуального правового регулирования, а именно: решения компетентного органа и очень часто договора, заключаемого сторонами финансового правоотношения. К примеру, в соответствии с НК РФ при предоставлении налогового кредита, а также инвестиционного налогового кредита между налогоплательщиком и соответствующим государственным органом заключается договор. Однако в любом случае обязанность субъектов в активном финансовом правоотношении остается очень жесткой. Даже в том случае, когда обязанность установлена в актах индивидуального регулирования, ее содержание представляет собой главным образом индивидуализацию требований, содержащихся в законе, с очень небольшой возможностью правовой инициативы.

Независимо от источника происхождения финансово-правовой обязанности активного типа (нормативный акт или индивидуальный правовой акт) в большинстве случаев она является сложной, т.е. состоит из ряда обязанностей. Так, обязанность налогоплательщика по возврату налогового кредита включает в себя: обязанность возврата суммы задолженности и процентов; обязанность соблюдения установленного в договоре порядка погашения суммы задолженности и начисленных процентов.

В финансовых правоотношениях активного типа в основном субъективным правом требования обладают субъекты РФ, муниципальные образования в лице соответствующих органов, уполномоченные государством органы, а также прочие государственные органы.

В правоотношении по уплате налогов и сборов в бюджет от лица государства выступают МНС России и его территориальные органы, а также ГТК России. Именно эти органы обладают правом требования уплаты налогов и сборов.

В научной юридической литературе подчеркивалось, что для государственного органа все права, вытекающие из его задач и функций, не есть права в самом классическом понимании, т.е. такие, которые «орган может использовать или не использовать исключительно по собственному» свободному усмотрению, а «служение государству», т.е. в широком плане — выполнение обязанностей перед ним. В связи с этим вышеуказанные субъективные права требования названных государственных органов могут быть условно названы «правами-обязанностями».

Практически аналогичная ситуация наблюдается в межбюджетных правоотношениях, ибо эти отношения также развиваются за счет активного поведения обязанного лица. Однако в этих отношениях обязанным лицом выступает либо Российская Федерация в целом, либо ее субъект. Так, в соответствии с ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год, Российская Федерация обязана ежегодно выделять запланированные средства из федерального бюджета субъектам РФ. Соответственно, субъекты РФ имеют субъективное право требования выделения этих средств. Но в соответствии с ежегодно принимаемым законом об областном, краевом, республиканском бюджете субъектов РФ на предстоящий финансовый год последние обязаны выделять суммы из бюджета муниципальным образованиям. Соответственно муниципальные образования имеют субъективное право требовать выделения этих средств. Следовательно, субъективным правом требования в бюджетно-распределительных финансовых правоотношениях обладают субъекты РФ и муниципальные образования в лице соответствующих органов. Для названных субъектов эти права являются одновременно и обязанностями, так как в противном случае те и другие не смогут реализовать свои задачи и цели.

Вышесказанное в равной мере относится и к финансово-правовым отношениям по поводу государственных расходов. Согласно закону о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год стороной, обязанной выделять средства из бюджета является Российская Федерация. Соответственно, в этих финансовых правоотношениях активного типа стороной, имеющей субъективное право требовать выделения этих средств, являются министерства, ведомства, другие органы исполнительной власти. Для всех этих органов субъективное право требовать выделения предусмотренных по бюджету денежных средств является главной гарантией выполнения их задач и функций. Поскольку выполнение задач и Функций, стоящих перед любым министерством и ведомством, является его обязанностью, постольку реализация вышеназванного субъективного права не может зависеть от усмотрения этих Объектов права, а фактически является их обязанностью. Следовательно, в финансовых правоотношениях по поводу государственных расходов субъективное право требования, принадлежащее министерствам, ведомствам и т.д., также может быть охарактеризовано как «право-обязанность». Аналогичная ситуация имеет место и при выделении средств в порядке бюджетного финансирования из бюджетов субъектов Федерации. Однако это не означает, что в финансовых правоотношениях явного типа субъективное право требования принадлежит исключительно названным субъектам и всегда имеет характер права-обязанности. Анализ действующего законодательства доказывает, что есть случаи, когда в регулятивных финансовых правоотношениях активного типа право требования принадлежи» прочим субъектам и не имеет характер «права-обязанности». Главным образом это имеет место в сфере финансовых правоотношений по поводу государственных доходов. В этих случаях право требования имеет не основной, а производный характер, ибо проявляется на последующих этапах развития сложного финансового правоотношения, возникающего на базе основной обязанности по уплате налога и корреспондирующего ему субъективного права. К примеру, исходя из ст. 21 НК РФ, налогоплательщик имеет субъективное право требования от налогового органа соблюдения налоговой тайны, осуществления зачета или возврата сумм излишне уплаченных или излишне взысканных налогов и т.д. Субъективное право требования налогоплательщика в регулятивных финансовых правоотношениях активного типа ни к чему его не обязывает, а может реализоваться или нет по усмотрению налогоплательщика.

Таким образом, в финансово-правовом регулировании, поскольку оно обеспечивает собирание, распределение и использование государством финансовых ресурсов и для этого берет на вооружение метод властных предписаний, преобладают регулятивные правоотношения активного типа. И, соответственно, субъективным правом требования в этих правоотношениях преимущественно наделяются Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, уполномоченные государством органы, а также другие государственные органы. Поэтому для большинства субъектов финансового права субъективное право требования является в сущности «правом-обязанностью». Хотя в такого рода правоотношениях субъективным правом требования в ряде случаев обладают и другие субъекты, главным образом — налогоплательщики. Для них это право не является одновременно и обязанностью. Проявляясь в сложном финансовом правоотношении, оно является не основным, а производным.

В целом, в регулятивных финансовых правоотношениях активного типа существует жесткая связь между правами и обязанностями. Эта связь образует структуру регулятивного финансового правоотношения активного типа. Она характеризуется тем, что поведению обязанного лица в таком правоотношении противостоит право требования управомоченного которое в большинстве случаев (кроме, главным образом, права требования налогоплательщика) одновременно является и обязанностью.

2. Теперь рассмотрим, что представляют собой субъективные права и обязанности субъектов финансового правоотношения в регулятивных финансовых правоотношениях пассивного типа. Как известно, развитие такого правоотношения происходит за счет активного поведения управомоченной стороны и соединено правомочием требовать от других лиц воздержаться от действий, препятствующих осуществлению субъективного права.

Субъективным правом на активные действия в регулятивных финансовых правоотношениях пассивного типа обладают главным образом Российская Федерация, субъекты РФ, а также уполномоченные ими государственные органы. При этом права данного вида, как правило, четко выражены в законодательстве. Так, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ Российская Федерация имеет право на установление федеральных налогов и сборов. НК РФ ряд прав на собственные действия закрепляет за налоговыми органами. В частности, им предоставляется право проводить налоговые проверки, вызывать налогоплательщиков в налоговые органы и т.д. Эти права, как и права-требования государственных органов в финансовых правоотношениях активного типа, не являются в полной мере правами, так как государственный орган не может свободно распоряжаться ими, т.е. решать: использовать это право или отказаться от его использования. Это обусловлено тем, что все перечисленные права на собственные действия государственных органов являются их компетенционными правами, которые, как отмечалось в науке, государственный орган обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах. Однако анализ показывает, что законодательство дает субъектам этих прав определенную свободу усмотрения в их реализации, а именно: позволяет самостоятельно оценивать обстановку и в зависимости от того принимать решения. Например, налоговый орган, обладая правом и одновременно обязанностью осуществлять налоговую проверку, волен сам решать, когда и как это делать, вместе с тем в рассматриваемых финансовых правоотношениях можно встретить и права субъектов на собственные действия в классическом их понимании, т.е. не обремененные признаком обязательности реализации. Главным образом такими правами обладает налогоплательщик. Однако в ряде случаев ими наделяются и государственные органы.

Что касается обязанности субъектов в регулятивном финансовом правоотношении пассивного типа, то она проста и заключается в том, чтобы не препятствовать управомоченному лицу в осуществлении его права.

Таким образом, в регулятивных финансовых правоотношениях пассивного типа связь между правами и обязанностями субъектов следующая: праву управомоченного субъекта на собственные действия, которое в большинстве случаев (за исключением прав налогоплательщика, и в исключительных случаях — государственных органов) является обязательным к реализации, противостоит обязанность лица не препятствовать осуществлению этого права.

3. Регулятивное финансовое правоотношение — это почти всегда правоотношение со сложной структурой, что также оказывает влияние на характеристику прав и обязанностей в этом правоотношении. Финансовое правоотношение со сложной структурой охватывает в неразрывном единстве комплекс субъективных прав и обязанностей, причем каждый из субъектов наделен одновременно и правами, и обязанностями. В финансовом праве можно выделить три группы сложных регулятивных финансовых правоотношений: а) межбюджетные правоотношения; б) правоотношения по бюджетному (внебюджетному) процессу; в) налоговые правоотношения с длительным налоговым периодом. В их числе: правоотношение со сложной динамической структурой; обычное сложное правоотношение; система правоотношений (или комплексное правоотношение), в которой центральное правоотношение со сложной структурой сопровождают производные и зависимые от него иные правовые связи. В каждом сложном финансовом правоотношении надо различать основное и производные. Основное финансовое правоотношение создает как бы скелет, несущую конструкцию, на которой базируются все остальные, производные финансовые правоотношения. Соответственно, все права и обязанности в структурно сложном финансовом правоотношении можно разделить на основные и производные.

Правоотношением со сложной динамической структурой в финансовом праве является бюджетно-процессуалъное правоотношение. Оно характеризуется тем, что по мере накопления юридических фактов его структура изменяется, переходя из одной стадии в другую. К примеру, факт составления проекта бюджета образует новый пучок бюджетно-процессуальных правоотношений по рассмотрению и утверждению проекта бюджета. Отсюда, в этом правоотношении можно выделить несколько основных правоотношений, к которым привязаны производные. В качестве одного из основных может быть выделено, например, правоотношение между Правительством РФ и Государственной Думой по рассмотрению проекта бюджета в первом чтении. Соответственно, права и обязанности, образующие это правоотношение, также являются основными.

Обычным сложным финансово-правовым отношением является межбюджетное правоотношение. Здесь одна сторона финансового правоотношения обязана выделить финансовые ресурсы другой стороне, которая имеет право требовать их выделения, но в свою очередь обязана их правильно использовать (субвенции, трансферты и т.д.). Первая же сторона имеет право требовать их правильного использования, контролировать такое использование, производить в ряде случаев зачет и т.д. Здесь на основное финансовое правоотношение — выделение финансовых ресурсов — настраиваются все остальные.

Систему правоотношении представляет собой и налоговое правоотношение, которое включает правоотношение, базирующееся на обязанности уплаты налога и, соответственно, на праве требования его уплаты. Оно является структурно сложным, так как к этому правоотношению как бы привязываются все другие, в рамках которых осуществляется реализация прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов, а именно: по предоставлению финансовыми органами налоговых отсрочек и рассрочек, по осуществлению налогового контроля (главным образом в виде камеральных проверок) и т.д. Действительно, если бы не было обязанности уплачивать налог (сбор) и, соответственно, права требовать его уплаты, не имели бы никакого смысла другие связанные с ними права и обязанности, в частности обязанность вести налоговый учет, встать на учет в налоговых органах, проводить налоговые проверки, сохранять налоговую тайну и т.д. Соответственно, не имели бы смысла права налоговых органов, закрепленные в законодательстве.

Все структурно сложные правоотношения имеют в качестве движущего начала субъективную обязанность: уплатить налог; выделить запланированные по бюджету средства; составить, утвердить, исполнить бюджет. Таким образом, в структуре сложного регулятивного финансового правоотношения функцию основного правоотношения, несущей конструкции всегда выполняет правоотношение активного типа, т.е. такое, в котором связь между сторонами правоотношения наиболее жесткая, так как базируется на фактически корреспондирующих друг другу обязанностях: обязанность - право требования - обязанность. Это обусловлено императивным методом финансово –правового регулирования. Государство, будучи заинтересовано в выполнении стоящих перед ним задач и функций, устанавливает субъектам финансового правоотношения очень жесткие границы поведения. К примеру, одного субъекта обязывает уплатить налог, а другого — требовать его уплаты через наделение его в правоотношении императивным правом требования, при этом только в границах, очерченных основным финансовым правоотношением, государство позволяет субъектам в производных финансовых правоотношениях некоторую свободу поведения, которая в конечном итоге должна гарантировать реализацию основного финансового правоотношения.

В конечном итоге государство наделяет субъектов в системе сложного правоотношения правами для того, чтобы обеспечить им возможность более эффективного выполнения обязанностей, очерченных основным финансовым правоотношением. В еще более широком плане — для более эффективного осуществления публичных интересов.

4. Теперь рассмотрим, что представляют собой права и обязанности субъектов в охранительных финансовых правоотношениях.

Охранительные финансовые правоотношения возникают в случае нарушения прав и неисполнения обязанностей, «когда права и интересы участников правоотношений или каждого лица, всего общества нуждаются в правовых мерах защиты со стороны государства».

Одной из сторон охранительного правоотношения является компетентный субъект — носитель властных полномочий, обладающий правом государственного принуждения. Второй же стороной является лицо или орган, к которому применяются меры государственного принуждения и который обязан их претерпевать.

К финансовым охранительным правоотношениям относятся, прежде всего, отношения, возникающие в связи с налоговыми правонарушениями, предусмотренными в гл. 16 НК РФ. Кроме того, к охранительным финансовым правоотношениям следует отнести правоотношения, возникающие в связи с: а) невозвратом либо несвоевременным возвратом бюджетных средств, полученных на возвратной основе; б) неперечислением либо несвоевременным перечислением процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 290, 291 БК РФ); в) нарушением порядка ведения кассовых операций и некоторые другие.

В этих финансовых правоотношениях у соответствующего государственного органа есть право применять к правонарушителю меры государственного принуждения, предусмотренные санкцией финансово-правовой нормы. Так, в соответствии с законодательством в случае нарушения субъектом финансового права налогового обязательства, такие меры применяет налоговый орган и суд; в случае бюджетных правонарушений — органы, исполняющие бюджет; в случае нарушения правил ведения кассовых операций — органы МНС России. Одновременно для этих органов право применения к правонарушителю мер государственного принуждения есть и их обязанность, ибо оно непосредственно связано с их задачами и функциями. Как уже отмечалось, для государственного органа все права, вытекающие из его задач и функций, не есть права, которые он может использовать по собственному усмотрению, а служение государству, т.е. в широком плане — выполнение обязанностей перед ним. Неиспользование субъектом таких прав — есть невыполнение своих задач и функций. Таким образом, в финансовом правоотношении применение мер государственного принуждения есть одновременно право и обязанность компетентного органа. В этом, пожалуй, заключается особенность права на применение мер государственного принуждения в финансовом праве по сравнению с гражданским. В гражданском праве управомоченное лицо в силу дозволительного характера гражданско-правового регулирования имеет возможность самостоятельно решать: применять или отказаться от применения мер государственного принуждения.

У другой стороны охранительного финансового правоотношения, т.е. у правонарушителя, существует обязанность претерпевать меры государственного принуждения, хотя это не отрицает наличия у него целого ряда других прав и обязанностей, связанных с рассмотрением дела о правонарушении.

Таким образом, в охранительных финансовых правоотношениях, так же, как и в регулятивных, наблюдается жесткая связь между правами и обязанностями субъектов. Здесь праву государственного органа на применение мер государственного принуждения, которое является одновременно и обязанностью противостоит обязанность правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения, применяемые к нему.