Необхідною передумовою участі певних суб’єктів права в адміністративно-господарських відносинах є наявність у них правосуб’єктності, під якою розуміється здатність останніх бути носієм прав та обов’язків, закріплених у нормах права. Зі значною часткою впевненості можна стверджувати, що правосуб’єктність може набувати галузевих ознак, у зв’язку з чим і ведуть мову про адміністративну правосуб’єктність, цивільну правосуб’єктність тощо. Таким чином, з огляду на те, що нами була доведена об’єктивність існування адміністративно-господарського права та, відповідно, адміністративно-господарських норм, можемо стверджувати, що необхідною передумовою участі в адміністративно-господарських правовідносинах є наявність у їх суб’єктів адміністративно-господарської правосуб’єктності, тобто здатності бути носіями прав та обов’язків, закріплених у нормах адміністративно-господарського права.
Учасниками адміністративно-господарських відносин, як вже було встановлено, є, з одного боку, публічна адміністрація, представлена у переважній більшості випадків юридичними особами публічного права, та, з іншого боку, – суб’єкти господарювання, якими здебільшого виступають юридичні особи приватного права. Окрему групу суб’єктів господарювання складають фізичні особи. Слід сказати, що порядок набуття перерахованими суб’єктами правоздатності та дієздатності у сфері адміністративно-господарських відносин нічим не відрізняється від порядку її набуття у сфері адміністративних та цивільних правовідносин, який вже досить добре вивчено науковцями. Тому ми не вбачаємо потреби повторювати загальновідомі речі, а пропонуємо зосередити увагу одразу на аналізі системи прав та обов’язків суб’єктів адміністративно-господарських відносин.
Права та обов’язки публічної адміністрації як суб’єкта адміністративно-господарських відносин
У попередньому підрозділі нами була сконструйована система суб’єктів публічної адміністрації, які беруть участь в адміністративно-господарських відносинах. Зараз вона представлена значною кількістю юридичних осіб публічного права, які виконують досить різні завдання у сфері, що розглядається. З огляду на це, немає сенсу аналізувати детально всі права і обов’язки того або іншого суб’єкта публічної адміністрації, який бере участь у названих правовідносинах; тому ми будемо розглядати їх лише в узагальненому вигляді, через призму виділення їх окремих груп або видів.
Однак, перш ніж ми перейдемо до безпосереднього вирішення сформульованого завдання, певну увагу необхідно приділити загальним питанням формування прав та обов’язків публічної адміністрації, у тому числі й у сфері адміністративно-господарських відносин.
Даючи характеристику правовому статусу будь-якого суб’єкта публічного управління, автори завжди наголошують на тому, що одним з основних його елементів є функції. І це цілком виправдано, оскільки, як справедливо наголошує Ю. Тихомиров, функції характеризують основний напрям і зміст діяльності будь-якого суб’єкта [399, с. 47]. Інакше кажучи, функції створюють базу, необхідне підґрунтя для формування та наповнення змістом інших елементів правового статусу суб’єкта публічної адміністрації.
Вивчаючи сутність функцій органів виконавчої влади, вчені дійшли висновку, що останнім властиві певні ознаки, зокрема:
- типовість та якісна однорідність видів діяльності, що об’єднуються у функцію;
- визначеність сфери впливу або напрямку (вектора) діяльності державного органу;
- складова частина змісту управлінської діяльності органу виконавчої влади;
- об’єктивна обумовленість цілями та завданнями державного управління;
- обумовленість потребами об’єктів управління – «споживачів» функцій;
- обумовленість завданнями й цілями існування та діяльності «носія» і «споживача» функції.
Виходячи з цього, функцію органу виконавчої влади визначено як узагальнюючу характеристику призначення й скерованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та завдань державного управління [74, с. 106]. З огляду на тісний зв’язок понять «орган виконавчої влади» та «суб’єкт публічної адміністрації», можна стверджувати, що як названі основні риси функцій органів виконавчої влади, так і їх визначення рівною мірою можуть бути поширені на будь-якого суб’єкта публічної адміністрації.
Як ми вже говорили, суб’єкти публічної адміністрації у сфері, що розглядається, реалізують економічну функцію держави, яка проявляється у публічному регулюванні діяльності суб’єктів господарювання, що і є, власне, їх функцією.
Функція публічного регулювання діяльності суб’єктів господарювання є, так би мовити, основною, що, відповідно, дозволяє виділити у її межах ряд підфункцій. Кожна з таких підфункцій співвідноситься з основною функцію як ціле та частина, а тому частина (підфункції) завжди несе на собі відбиток цілого (основної функції), виражає природу цілого, зберігає його певні специфічні риси. Отже, з цього виходить, що підфункції суб’єктів публічної адміністрації, які виконуються ними у межах публічного регулювання діяльності суб’єктів господарювання, конкретизують їх правовий статус, сприяють виділенню їх окремих груп прав та обов’язків. З огляду на це, обґрунтованим видається здійснення класифікації функцій суб’єктів публічного регулювання економіки.
Нині у літературі спостерігаємо чималу кількість підходів до класифікації функцій органів державної влади, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Так, деякі автори вказують на основні та допоміжні (інструментальні); основні, регулятивні й допоміжні; загальні, спеціальні та допоміжні (обслуговуючі); внутрішні й зовнішні, загальні й специфічні; стратегічні й оперативні; об’єктні й технологічні; орієнтування системи, забезпечення системи, оперативного управління системою, загальнокерівні, регулятивні, рахунково-аналітичні, організаційно-координаційні, контрольні тощо [74, с. 108]. Причин для подібного розмаїття поглядів може бути декілька. Очевидно, тут і складність даної проблеми, і намагання впродовж тривалого часу її вирішити, і синтез напрацювань радянської та сучасної наук державного управління тощо. Спробуємо з названих підходів до класифікації функцій суб’єктів публічної адміністрації віднайти найбільш придатний для потреб нашого дослідження.
Насамперед варто здійснити ґрунтовну критичну ревізію наукових напрацювань з питань функцій та підфункцій органів державної влади, зокрема радянського періоду [31; 153; 3]. Не применшуючи наукового рівня останніх, слід, одначе, пам’ятати, що дослідження провадилися у часи цілковитого нехтування правами та свободами приватних осіб, домінування держави над особистістю. Тому окремі функції органів державної влади, про які писали радянські вчені, вже не можуть бути включеними до переліку напрямків діяльності сучасної публічної адміністрації. В окремих же аспектах теорія функцій радянських органів державної влади є застарілою, оскільки нині публічна адміністрація виконує функції, про які донедавна взагалі не йшлося. Виходячи з цього, можна зробити висновок, що теорія функцій органів державної влади надзвичайно тісно пов’язана з певним історичним етапом розвитку держави і права, тому вона має постійно перевірятися на предмет узгодження з основними вимогами (правовими, соціальними, політичними тощо) сьогодення.
Не вдаючись до глибокого аналізу теорії функцій органів державної влади, зупинимося лише на декількох визначальних моментах. У літературі справедливо наголошується, що функції державних органів є результатом змістової подільності державного впливу на суспільство. Функції держави є результатом інтегративних властивостей функцій державних органів. Дроблячи за певною класифікаційною ознакою функції держави, отримаємо певну систему функцій державних органів. Державний орган бере участь у виконанні всіх функцій держави, але переважно зайнятий тими з них, які прямо випливають з його призначення [74, с. 103]. З огляду на це, у переліку функцій будь-якого органу державної влади можна виділити дві їх групи: загальні та спеціальні. Загальні функції виконуються будь-яким державним органом, вони не пов’язані з особливостями або специфікою діяльності того або іншого органу. Спеціальні ж функції, навпаки, зорієнтовані на особливості діяльності конкретного органу державної влади. Саме вони і визначають зміст покладених на нього обов’язків та наданих йому прав.
До загальних функцій суб’єктів публічного управління економікою варто віднести:
- забезпечення прав і свобод людини та громадянина;
- забезпечення соціальної спрямованості економіки;
- забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України;
- забезпечення державної безпеки;
- захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки.
Що ж стосується спеціальних функцій, то ми погоджуємося з думкою К. С. Бєльського, який говорив про:
- нормотворчу;
- оперативно-виконавську;
- юрисдикційну функції [36].
Зазначимо, що іноді у літературі пропонується виділення ще й допоміжних функцій (управління персоналом; матеріальне забезпечення; функція бухгалтерського обліку та бюджету; здійснення юридичних дій тощо), тобто тих, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій [10, с. 263]. Такий крок, на наш погляд, є дійсно можливим. Але допоміжні функції реалізуються зазвичай у межах внутрішньоорганізаційних відносин суб’єкта публічної адміністрації, тому вони виходять за межі предмета нашого дослідження, спрямованого на вивчення правовідносин, що виникають між суб’єктами публічної адміністрації та суб’єктами господарювання.
Для реалізації названих вище функцій суб’єкти публічної адміністрації, задіяні у публічному регулюванні економіки, наділяються повноваженнями або компетенцією, тобто певним колом прав та обов’язків [49, с. 247], закріплених в адміністративно-господарських нормах. Ці права та обов’язки є похідними від прав та обов’язків, визначених у нормах адміністративного права, відтак вони володіють усіма ознаками останніх. Так, розглядаючи права учасників адміністративно-правових відносин, учені наголошують на тому, що останні є суб’єктивними правами, які, на їх погляд, характеризуються наступним:
- суб’єктивні права – це можливість певної поведінки;
- ця можливість надана особі, яка володіє адміністративною правоздатністю і адміністративною дієздатністю;
- ця можливість надана з метою задоволення інтересів суб’єкта у сфері публічного управління і розв’язання завдань, що стоять перед ним;
- поведінка суб’єкта реалізується в адміністративних правовідносинах;
- поведінка суб’єкта нормативно обмежена; порушення цих меж (міри можливої поведінки) є зловживання правом;
- ці права існують тільки у зв’язку з наявністю відповідних юридичних обов’язків з боку іншого учасника правовідносин і без виконання цих обов’язків не можуть бути реалізовані;
- реалізація прав гарантується державним примусом або засудженням щодо носія кореспондуючого обов’язку;
- ці права мають юридичну природу, оскільки надаються адміністративно-правовими нормами і гарантуються державою [74, с. 114].
Певною протилежністю суб’єктивних прав у сфері публічного управління називаються суб’єктивні юридичні обов’язки – покладена державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах, їх реалізація забезпечена можливістю застосування державного примусу або засудження.
Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки у сфері публічного управління, на думку дослідників, характеризуються наступними рисами:
- такі обов’язки є необхідною, належною поведінкою;
- вони можуть покладатися тільки на праводієздатну особу;
- вони покладаються в інтересах інших осіб;
- такі обов’язки реалізуються у адміністративних правовідносинах;
- вони не можуть існувати поза зв’язками із суб’єктивними правами інших учасників правовідносин у сфері публічного управління;
- реалізація таких обов’язків забезпечується державним примусом або засудженням;
- вони мають нормативно встановлені межі;
- вони мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністративно-правовими нормами і гарантуються державою [74, с. 114].
Перелічені ознаки суб’єктивних прав та обов’язків учасників адміністративно-правових відносин дозволяють отримати доволі повне уявлення про їх особливості. Однак, слід зауважити, що ці ознаки не може бути одночасно поширено як на права та обов’язки суб’єктів публічного управління, так і на права та обов’язки суб’єктів господарювання, оскільки між ними є суттєві відмінності, на які, однак, нечасто звертається увага у літературі. Йдеться про те, що між правами та обов’язками суб’єкта публічної адміністрації доволі складно побачити відмінності, адже певне право суб’єкта публічної адміністрації одночасно є і його обов’язком. Так, наприклад, суб’єкти публічної адміністрації відповідно до Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» мають право видавати суб’єктам господарювання ліцензії на зайняття певними видами господарської діяльності. У той же час, у разі звернення суб’єкта господарювання до суб’єкта публічної адміністрації з проханням про видачу ліцензії, назване право перетворюється в обов’язок суб’єкта публічної адміністрації, невиконання якого, як наслідок, може потягнути за собою звернення суб’єкта господарювання до адміністративного суду з позовом про визнання дій (бездіяльності) суб’єкта публічної адміністрації незаконними. Таким чином, більш правильно буде говорити про наявність у суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у публічному регулюванні економіки, правообов’язків. Зазначене поняття краще за все відображає зв’язок прав та обов’язків, оскільки права надаються суб’єкту публічної адміністрації для обов’язкової реалізації. Принагідно відзначимо, що названа концепція знаходить місце і у чинному законодавстві.
Отже, права суб’єктів публічної адміністрації є похідними від покладених на них функцій, тому їх можна згрупувати відповідно до окреслених вище функцій.
Першу групу правообов’язків становлять ті, що дозволяють суб’єктам публічної адміністрації, задіяним у публічному регулюванні економіки, видавати нормативні акти з питань, які віднесено до кола їх компетенції. Зазначені повноваження закріплено за значною кількістю таких суб’єктів. Так, наприклад, відповідно до Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого Указом Президента України від 31 травня 2011 р. № 634/2011 [311] назване міністерство: забезпечує нормативно-правове регулювання у сфері статистики; забезпечує нормативно-правове регулювання у сфері енергозбереження та ефективного використання енергетичних ресурсів; формує та реалізовує державну політику у сфері державних закупівель, зокрема розробляє та затверджує відповідні нормативно-правові акти; забезпечує нормативно-правове регулювання у сфері державного матеріального резерву; організовує і координує проведення робіт у сфері стандартизації, розробляє та затверджує нормативно-правові акти у цій сфері; організовує розроблення і узгодження технічних регламентів та інших нормативно-правових актів з питань стандартизації; розробляє та затверджує відповідно до законодавства нормативно-правові акти і нормативні документи у сфері метрології та метрологічної діяльності.
Подібні положення містяться також і в інших правових актах, які визначають правовий статус того або іншого суб’єкта публічної адміністрації. Як вже було зазначено у першому розділі дисертації, правотворчі повноваження суб’єктів публічної адміністрації є допустимими та необхідними для забезпечення оперативного впливу на процеси, які мають місце у сфері господарювання. Зміст цих повноважень, відповідно, залежить від змісту та спрямованості функцій, які покладаються на того або іншого суб’єкта. В узагальненому вигляді напрямки нормативного впливу на суб’єктів господарювання може бути зведено до інститутів адміністративно-господарського права, які було визначено нами у підрозділі 1.2 дисертації. Зрозуміло, що у кожному з цих напрямів може діяти не один, а декілька суб’єктів публічної адміністрації, кожен з яких буде розроблювати та приймати лише ті нормативні акти, які, повторимося, будуть узгоджуватися з покладеними на нього функціями.
Підзаконні нормативно-правові акти, які приймаються суб’єктами публічного регулювання економіки, є важливим та ефективним регулятором відповідних відносин, тому має бути забезпечена та гарантована їх законність. Слід унеможливити випадки, коли у формі підзаконного нормативного акта відбувається закріплення вузьких, однобоких управлінських рішень, спрямованих на захист суто відомчих інтересів. Приймаючи подібні нормативні акти, суб’єкти публічної адміністрації, як правило, виходять за межі наданої їм компетенції, суттєво обмежуючи при цьому права та законні інтереси суб’єктів господарювання [63, с. 141–148].
Принципова роль у цьому процесі відводиться Міністерству юстиції України та його територіальним підрозділам, які покликані проводити реєстрацію нормативно-правових актів, що видаються суб’єктами публічної адміністрації взагалі та з питань публічного регулювання економіки зокрема. Порядок державної реєстрації нормативно-правових актів визначено Указом Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» [251] та Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. № 731 [275]. Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію здійснюється відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 [229].
Але іноді суб’єкти публічної адміністрації ухиляються від реєстрації виданих ними правових актів, чим, зрозуміло, порушують права суб’єктів господарювання, зобов’язуючи останніх виконувати вимоги нормативних актів, що не є чинними. Часто суб’єкти публічної адміністрації надають своїм нормативним рішенням форми листів або роз’яснень, також не подаючи їх на державну реєстрацію. Подібні ситуації негативно впливають на рівень довіри суб’єктів господарювання до діяльності та вимог суб’єктів публічної адміністрації, перешкоджають розбудові конструктивного діалогу та співпраці між ними. У зв’язку з цим, необхідно підтримати думку Л. М. Горбунової щодо необхідності запровадження адміністративної відповідальності посадових осіб, винних в ухиленні від подання на державну реєстрацію та спрямуванні до виконання не зареєстрованих нормативно-правових актів, а також актів, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено [63, с. 190].
Наступну групу повноважень суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у публічному регулюванні економіки, складають ті, що спрямовані на реалізацію їх оперативно-виконавських функцій, які полягають у здійсненні безпосереднього впливу на суб’єктів господарювання задля досягнення впорядкованого, налагодженого та ефективного функціонування економіки. На відміну від нормотворчої функції, оперативно-виконавські функції здійснюються не на періодичній, а на постійній основі. Значно ширшим є також і коло суб’єктів, задіяних в їх реалізації. Інакше кажучи, вони складають ядро діяльності суб’єктів публічної адміністрації. Задля реалізації цих функцій суб’єкти публічної адміністрації наділяються широким комплексом прав-обов’язків, які роблять можливою повноцінну участь останніх в адміністративно-господарських відносинах.
Визначення конкретних видів прав-обов’язків цієї групи також, на наш погляд, доцільно здійснювати через призму виділених нами раніше інститутів адміністративно-господарського права, оскільки за межами цих інститутів адміністративно-господарські відносини виникати не можуть. Таким чином, суб’єкти публічної адміністрації мають право на:
- здійснення антимонопольного регулювання господарської діяльності;
- проходження державної реєстрації та зняття з державної реєстрації;
- організацію та проведення державного замовлення;
- організацію та проведення державного завдання;
- здійснення ліцензування господарської діяльності;
- здійснення патентування і квотування господарської діяльності;
- здійснення сертифікації та стандартизації господарської діяльності;
- застосування нормативів і лімітів у сфері господарської діяльності;
- регулювання цін та тарифів у сфері господарювання;
- надання інвестиційних, податкових та інших пільг суб’єктам господарювання;
- надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субсидій суб’єктам господарювання;
- проведення контрольних заходів у сфері господарювання;
- застосування заходів адміністративного примусу щодо суб’єктів господарювання.
Окрему групу право-обов’язків складають ті, що забезпечують реалізацію суб’єктами публічної адміністрації юрисдикційної функції.
Вивчення літератури показує, що нині під юрисдикційним правом розуміється можливість певних суб’єктів забезпечувати охорону суспільних відносин шляхом застосування до громадян різноманітних засобів адміністративної відповідальності та інших заходів адміністративного примусу. Зазначені повноваження реалізуються у межах юрисдикційного провадження, яке полягає у порушенні справ про адміністративні проступки, зборі і перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді справ з винесенням відповідних постанов та їх виконанні [225, с. 6, 465]. Виходячи з викладеного, можна сформулювати декілька основних рис, які характеризують юрисдикційні повноваження:
- підставою для реалізації юрисдикційних повноважень є факт вчинення суб’єктом адміністративної відповідальності дії (бездіяльності), яка містить ознаки адміністративного проступку;
- юрисдикційні повноваження можуть бути поділені на декілька груп залежно від стадії адміністративного провадження;
- результатом реалізації юрисдикційних повноважень стає факт притягнення приватної особи до адміністративної відповідальності.
Вище ми вже висловилися з приводу подальших перспектив розвитку адміністративно-деліктного права, а тому тут наголосимо лише на тому, що суб’єкти публічного регулювання економіки у своїй діяльності, яка регулюється нормами адміністративно-господарського права, мають можливість застосувати лише обмежене коло таких повноважень. У даному разі мова йде про ті з них, які реалізуються на першій стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення – стадії порушення справи про адміністративне правопорушення та з’ясування її обставин (право на складання протоколу про адміністративне правопорушення, право на відбирання пояснень в особи, яка підозрюється у вчиненні правопорушення, а також свідків, право на застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення). Інша ж частина юрисдикційних повноважень, на наш погляд, визначається вже нормами адміністративно-деліктного права.
Ведучи мову про правообов’язки суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у публічному регулюванні економіки, необхідно згадати також і про їх так звані дискреційні повноваження. Необхідність такого кроку пояснюється щонайменше двома причинами. По-перше, слабкою розробленістю у вітчизняній адміністративно-правовій науці даної проблематики. По-друге, досить високим рівнем небезпеки, який потенційно несуть у собі останні для суб’єктів господарювання.
Під дискреційними повноваженнями або повноваженнями, що ґрунтуються на розсуді, необхідно розуміти можливість вибору суб’єктом публічної адміністрації одного з декількох закріплених правовою нормою варіантів поведінки. Необхідність існування подібних повноважень пояснюється у літературі тим, що суб’єкт правозастосування не завжди отримує з припису правової норми конкретну відповідь, як вирішити певну справу у тому чи іншому випадку, щоб рішення було найоптимальнішим, найкориснішим і доцільним і з точки зору особи, і з точки зору органу [49, с. 278]. Інакше кажучи, дискреційні повноваження надають суб’єкту публічної адміністрації можливість максимальним чином індивідуалізувати адміністративний акт, який ним приймається, або ухилитися від його прийняття, залишаючись однак у межах чинного правового поля.
Аналіз адміністративно-господарського законодавства показує, що суб’єктам публічної адміністрації, які здійснюють публічне регулювання економіки, досяжні декілька видів дискреційних повноважень:
- дискреційні повноваження, пов’язані із свободою прийняття рішення (адміністративного акта). У даному випадку правова норма залишає публічній адміністрації право самостійно визначити необхідність або зайвість прийняття певного рішення. Суб’єкт публічної адміністрації може відмовитися від реалізації певного заходу, оскільки закон в обов’язковій формі не передбачає настання правового наслідку за наявності певних передумов. Подібний вид дискреційних повноважень формулюється шляхом вживання у тесті нормативного акта, який визначає правовий статус суб’єкта публічної адміністрації, слова «може». Так, наприклад, відповідно до абз. 7 ч. 2 ст. 10 Закону України «Про здійснення державних закупівель» [301] інформація про закупівлю, окрім обов’язкового оприлюднення її на веб-порталі Уповноваженого органу, може додатково оприлюднюватися на вибір замовника в інших засобах масової інформації, на веб-сайтах замовника (у разі наявності) або веб-сайтах відповідних органів влади, органів місцевого самоврядування;
- дискреційні повноваження, пов’язані з можливістю вибору одного з варіантів дії (рішення), встановлених у правовій нормі. Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону України «Про здійснення державних закупівель» закупівля може здійснюватися шляхом застосування однієї з таких процедур: відкриті торги; двоступеневі торги; запит цінових пропозицій; попередня кваліфікація учасників; закупівля в одного учасника;
- дискреційні повноваження, пов’язані з оцінкою фактичних обставин. Два попередні види дискреційних повноважень можуть бути об’єднані тим фактом, що вони дозволяють суб’єктам публічної адміністрації вибирати різні варіанти правових наслідків. Що ж стосується даного виду дискреційних повноважень, то тут розсуд спрямовується вже на оцінку передумов, від яких можуть настати правові наслідки, тобто фактичних обставин. У такому разі суб’єкт публічної адміністрації має вільний простір у питанні визнання або невизнання виконаними передумов, необхідних для застосування певного заходу або прийняття певного рішення. Прикладом може бути положення ст. 12 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», в якій передбачено право органу ліцензування проводити оцінку результатів конкурсу на отримання ліцензій для видів господарської діяльності, провадження яких пов’язане з використанням обмежених ресурсів;
- окремий різновид дискреційних повноважень являють собою ті, що пов’язані із прийняттям рішення (застосуванням заходу), у підґрунтя якого покладено невизначений термін. Невизначений термін має місце у тому випадку, коли правова норма у відкритій, невизначеній формі описує передумови правового наслідку або правовий наслідок. Прикладом таких термінів можуть бути: «прозорість закупівель» (ст. 3 Закону України «Про здійснення державних закупівель»), «дискримінаційні вимоги» (ст. 5 Закону України «Про здійснення державних закупівель»), «інтереси суспільства» (ст. 2 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»), «чесні звичаї» (ст. 1 Закону України «Про захист від недобросовісної конкуренції» [295]) тощо.
На завершення розмови про правообов’язки суб’єктів публічної адміністрації необхідно наголосити також і на тому, що оскільки правовий статус останніх визначається також і нормами загального адміністративного права, то вони, поряд із спеціальними правообов’язками, які було розглянуто вище, мають ще й загальні правообов’язки. Перелік таких правообов’язків нині у систематизовану вигляді не представлений, що пояснюється перш за все некодифікованістю адміністративного законодавства. У зв’язку з цим, загальні правообов’язки публічної адміністрації можуть бути визначені через аналіз норм Конституції України, Закону України «Про звернення громадян», Закону України «Про доступ до публічної інформації» [256] та Кодексу адміністративного судочинства України. До переліку таких правообов’язків, на наш погляд, необхідно віднести:
- сприяти утвердженню та забезпеченню прав, свобод та законних інтересів приватних осіб;
- забезпечувати захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки, рівність усіх суб’єктів права власності перед законом;
- забезпечувати правовий порядок в Україні;
- забезпечувати рівність усіх перед законом;
- забезпечувати реалізацію права на підприємницьку діяльність;
- відшкодовувати за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень;
- розглядати та вирішувати звернення громадян;
- забезпечувати доступ громадян до публічної інформації;
- діяти у процесі виконання покладених на них функцій: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Іншою стороною адміністративно-господарських відносин є суб’єкти господарювання, які також володіють певною системою права та обов’язків, які є головним елементом їх правового статусу, оскільки саме навколо їх реалізації та виконання, власне, і будуються будь-які правовідносини, в яких останні беруть участь. Але необхідно пам’ятати, що правовий статус може набувати галузевих особливостей, що, відповідно, дозволяє виділяти окремі групи прав та обов’язків учасників правовідносин, урегульовані нормами відповідних галузей права. Так, щодо суб’єктів господарювання можна стверджувати, що вони мають права та несуть обов’язки, визначені у нормах конституційного, адміністративного, адміністративно-господарського, цивільного, господарського тощо права. З огляду на це, у межах даного дослідження нас буде цікавити лише та частина їх прав та обов’язків, яка закріплена у нормах адміністративного та адміністративно-господарського права. Проте, перш ніж перейти до безпосереднього визначення системи таких прав, необхідно з’ясувати, а яким чином, власне, відбувається її побудова. Очевидно, що формування прав та обов’язків не може здійснюватися у хаотичному порядку, оскільки це може призвести до безпідставного розширення або, навпаки, звуження правового статусу учасників правовідносин. Тож у даній сфері мають існувати певні орієнтири для суб’єктів правотворчості під час розробки та прийняття відповідних правових актів. Розвиваючи наведену думку, наголосимо, що процес формування системи прав та обов’язків учасників правовідносин повинен набувати особливостей залежно від того, нормами публічного чи приватного права їх буде закріплено. Вище ми вже торкалися особливостей приватного та публічного права, тому лише повторимо основну ідею, покладену у підґрунтя такого поділу права. Норми публічного права спрямовані на забезпечення реалізації та утвердження публічного інтересу. Норми ж приватного права спрямовуються на задоволення приватного інтересу учасників правовідносин. Виходячи з цього, формування системи прав та обов’язків приватних осіб як учасників публічних правовідносин здійснюється з врахуванням можливості забезпечення публічною адміністрацією досягнення публічного інтересу. У даній сфері, як наслідок, не може бути так, щоб приватні особи могли ухилитися від виконання публічно значимого обов’язку або мали право виконувати його на свій розсуд. Таким чином, система прав та обов’язків суб’єктів господарювання як учасників адміністративно-господарських відносин у певній мірі є похідною від системи прав та обов’язків суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у публічному регулюванні економіки. Подібна обумовленість прав та обов’язків одного учасника правовідносин правами та обов’язками іншого отримала у літературі назву кореспондуючих прав та обов’язків.
Вивчення наукової літератури показує, що зараз, на жаль, питанню кореспондуючих прав та обов’язків учасників публічних правовідносин приділяється неналежна увага, хоча при цьому неодмінно наголошується на його суттєвому значенні як для теорії, так і для практики [225, с. 177; 49, с. 198]. Ця думка, дійсно, є обґрунтованою, оскільки дієвість та результативність право-обов’язків суб’єктів публічної адміністрації може бути забезпечена лише за умови їх кореспондування з правами та обов’язками, які надано (покладено) на суб’єктів господарювання. З іншого боку, кореспондування прав та обов’язків є і гарантією реалізації прав самих суб’єктів господарювання. Зрештою, необхідно пам’ятати також і про те, що кореспондуючі права та обов’язки є необхідною передумовою взагалі для виникнення, зміни та припинення адміністративно-господарських відносин. У цьому плані можна погодитися зі словами Ю. Толстого, який свого часу наголошував, що якщо суб’єктивному праву не буде відповідати нічий обов’язок, то тоді не можна буде вести мову і про наявність правовідносин [401, с. 34].
Вище нами була визначена система правообов’язків суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у публічному регулюванні економіки. Виходячи з цього, а також з теорії кореспондуючих прав та обов’язків, можна дійти висновку, що система прав та обов’язків суб’єктів господарювання у своїй переважній більшості буде повторювати першу з них. Однак, при цьому необхідно наголосити на тому, що між правами та обов’язками суб’єктів господарювання не може бути такої єдності, як між правами та обов’язками суб’єктів публічної адміністрації. З огляду на це, необхідним є окремий аналіз прав та обов’язків суб’єктів господарювання як учасників адміністративно-господарських відносин.
Права суб’єктів господарювання як учасників адміністративно-господарських правовідносин, відповідно, мають кореспондуватися із обов’язками суб’єктів публічної адміністрації. Таким чином, можливим є виділення наступних груп прав суб’єктів господарювання:
- право на проходження державної реєстрації та зняття з державної реєстрації;
- право на захист від недобросовісної конкуренції;
- право на участь у державних закупівлях;
- право на участь у виконанні державного замовлення;
- право на отримання ліцензії на заняття певними видами господарської діяльності;
- право на отримання патенту та квот;
- право на отримання сертифікатів та проходження стандартизації у сфері господарської діяльності;
- право на запровадження справедливих та обґрунтованих нормативів і лімітів у сфері господарської діяльності;
- право справедливе та обґрунтоване регулювання тарифів у сфері господарювання;
- право на отримання інвестиційних, податкових та інших пільг;
- право на отримання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субсидій;
- право на участь у контрольних заходах у сфері господарювання, які проводяться суб’єктами публічної адміністрації;
- право на законне застосування заходів адміністративного примусу з боку суб’єктів публічної адміністрації.
Разом з цим, суб’єкти господарювання мають і загальні права, якими наділяються усі приватні особи, які є суб’єктами адміністративно-правових відносин. У даному випадку мова йде насамперед про ті з них, які кореспондуються із загальними право-обов’язками публічної адміністрації, а саме: право утвердження та забезпечення своїх прав, свобод та законних інтересів з боку держави; право на захист права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки, рівність усіх суб’єктів права власності перед законом; право вимагати від держави забезпечення правового порядку в Україні; право на рівність усіх перед законом; право на підприємницьку діяльність; право на відшкодовування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень; право на звернення до суб’єктів публічної інформації; право на доступ до публічної інформації; право на звернення до суду за захистом своїх порушених прав, свобод або законних інтересів тощо. При цьому необхідно підкреслити, що відповідно до ст. 22 Конституції України перелік конституційних прав приватних осіб не є вичерпним, навпаки, він може бути розширеним, у тому числі і за рахунок законодавчих та підзаконних актів. Принципово інша ситуація спостерігається щодо обов’язків суб’єктів господарювання як учасників адміністративно-господарських відносин, під якими необхідно розуміти обумовлену вимогою норми права і забезпечену державним примусом необхідність встановленої поведінки; встановлену законом точну міру суспільно необхідної, найбільш відповідальної і доцільної поведінки, спрямованої на задоволення інтересів суспільства і особи [42]. Справа у тому, що на відміну від прав, як слушно наголошується у літературі [379, с. 25], останні повинні являти собою мінімальні вимоги, які можуть висуватися з боку суспільства (держави, співгромадян тощо) до суб’єктів господарювання. З огляду на це, перелік обов’язків суб’єктів господарювання порівняно з їх правами має бути суттєво меншим. Проте, на жаль, сьогодні подібна теза є скоріше побажанням, аніж реальністю, що, до речі, абсолютно не узгоджується із засадами ринкової економіки. У даному разі мова йде про те, що чим більше обов’язків покладено державою на суб’єктів господарювання, тим меншим є їх вільний простір функціонування, тим вужча сфера ринкової економіки. З огляду на це, суб’єкти правотворчості повинні постійно зважати на даний факт. З іншого боку, необхідним є також і належне нормативне закріплення обов’язків суб’єктів господарювання, оскільки: а) нормативне закріплення обов’язків сприяє стабілізації правового статусу суб’єктів господарювання, робить їх більш впевненими у спілкуванні із суб’єктами публічної адміністрації; б) сприяє звуженню меж дискреційних повноважень суб’єктів публічної адміністрації; в) створює перепони для необґрунтованого та безпідставного притягнення суб’єктів господарювання до юридичної відповідальності.
Розглядаючи обов’язки суб’єктів господарювання, необхідно зупинитися і на питанні їх класифікації. Нині у літературі можна зустріти декілька підходів до вирішення завдання, пов’язаного з виділення окремих груп обов’язків приватних осіб. Так, досить часто на сторінках наукової літератури обов’язки подаються шляхом їх простого перерахування, без виділення окремих груп чи підгруп [212]. Однак, на наш погляд, це не надто зручний спосіб дослідження обов’язків приватних осіб, бо завжди існує ймовірність залишення окремих з них поза увагою. Ми ж схильні підтримати тих авторів, які пропонують виділення абсолютних та відносних обов’язків приватних осіб. Абсолютні не залежать від якихось конкретних умов, вони безумовні, покладаються на кожного (наприклад, дотримання законів, сплата встановлених податків тощо). Відносні обов’язки виникають з правомірних дій, спрямованих на набування прав та користування ними (наприклад, обов’язок власника автомобіля сплачувати податки тощо). Проте відносні обов’язки можуть бути породжені також і неправомірними діями, наприклад вчиненням правопорушення (обов’язок нести відповідальність) [5, с. 126].
Поділяючи цю позицію, пропонуємо також і обов’язки суб’єктів господарювання поділити на абсолютні та відносні. Абсолютні обов’язки сформульовано, зокрема, у Конституції України, виходячи з положень якої можна зробити висновок, що суб’єкти господарювання зобов’язані: не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ними збитки; сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом; неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
Що ж стосується відносних обов’язків суб’єктів господарювання, то вони, відповідно, можуть мати місце лише у тих сферах, у межах яких останні взаємодіють із суб’єктами публічної адміністрації. Такі сфери вже неодноразово називалися нами, зокрема у межах вивчення інститутів адміністративно-господарського права. Отже, з огляду на це суб’єкти господарювання зобов’язані:
- дотримуватися порядку державної реєстрації та знаття з державної реєстрації;
- виконувати вимоги антимонопольного законодавства, законодавства про державне замовлення, про державне завдання, про ліцензування, про патентування і квотування, про сертифікацію та стандартизацію, про застосування нормативів і лімітів, про регулювання цін та тарифів, про інвестиційні, податкові та інші пільги; про дотації, компенсації, цільові інновації та субсидії;
- створювати умови для організації та проведення суб’єктами публічної адміністрації контрольних заходів, спрямованих на перевірку дотримання ними вимог чинного законодавства.
Отже, як випливає з викладеного, суб’єкти адміністративно-господарських відносин володіють широким переліком кореспондуючих прав та обов’язків, які виступають як необхідною передумовою для існування названих відносин, так і досить дієвим засобом взаємного контролю та стримування від неправомірних дій. Разом з цим, необхідно відзначити, що з огляду на розпорошеність нормативних актів, які закріплюють правовий статус учасників адміністративно-господарських відносин, досить складним є питання про ознайомлення останніх з належними їм правами та покладеними на них обов’язками. Неповне або хибне розуміння свого правового статусу суб’єктами адміністративно-господарських відносин може бути причиною порушень вимог чинного законодавства. Тому особливої актуальності набуває питання про систематизацію адміністративно-господарського законодавства. Лише таким чином, на наш погляд, вдасться покращити поінформованість суб’єктів адміністративно-господарських відносин про належний їм правовий статус.
