Виникнення, зміна та припинення будь-яких правовідносин відбувається, як відомо, на підставі юридичних фактів [440, с. 212]. Аналіз літератури з теорії права показує, що під юридичними фактами зазвичай розуміються конкретні життєві обставини, з якими норми права пов’язують виникнення, зміну або припинення правових відносин [99, с. 193]. Разом з цим, треба пам’ятати також і про те, що юридичні факти це не лише певні соціальні обставини, які з тієї або іншої причини виникають у суспільстві. Вони являють собою також і елемент юридичної форми суспільних відносин, один із засобів правового регулювання. Тому кожен юридичний факт повинен органічно включатися у процес правового регулювання, не бути «чужорідним тілом» у системі юридичних засобів. З огляду на це, потрібно вести мову про двоєдине призначення юридичних фактів у системі правового регулювання відповідного виду суспільних відносин.
Принагідно зазначимо, що подвійна природа юридичних фактів проявляється не лише у цьому. Як справедливо наголошується у літературі, розглядаючи юридичні факти, обов’язково необхідно пам’ятати також і про те, що у межах останніх поєднані матеріальний та юридичний аспекти. Інакше кажучи, вони, з одного боку, є явищами реальної дійсності – подіями або діями, тобто матеріальними (реальними) фактами. Але, з іншого боку, ці реальні факти, будучи передбаченими нормою права, породжують відповідні правові наслідки, а тому є не просто «фактами реальності», а фактами юридичними.
Отже, юридичні факти – це такі обставини, що несуть у собі інформацію про стан суспільних відносин, які входять у предмет правового регулювання, а також ними виступають лише такі обставини, що прямо чи опосередковано зачіпають права та інтереси особи, суспільства, держави та соціально-публічних утворень [411, с. 109].
Доволі цікавим та водночас необхідним для повного розуміння сутності та призначення юридичних фактів є також і питання про детермінацію юридичних фактів. На думку С. С. Алексєєва, у детермінації юридичних фактів взагалі та юридичних фактів, з якими пов’язані виникнення, зміна та припинення адміністративно-господарських відносин, зокрема, можна виділити три рівні передумов [348, с 291].
По-перше, загальні соціальні передумови. До них необхідно відносити форму правління, існуючу систему господарювання, рівень соціально-культурного розвитку країни, ситуацію, яка складається на міжнародній арені тощо. Тобто, йдеться про фактори, які впливають на загальну організацію суспільного та державного життя у країні на певному історичному етапі її розвитку. Зазначені передумови, зрозуміло, є важливими насамперед для законодавця, а також вищого керівництва держави, оскільки саме вони складають підґрунтя нормотворчої політики. Доволі яскраво це проявляється у сфері державного регулювання економіки, принципи та механізми якого зазнали надзвичайно глибоких змін у 90-х рр. ХХ ст. Зміна видів форм власності, зрівняння їх правового статусу, допуск приватних осіб до здійснення господарської діяльності тощо, все це, природно, вплинуло на розширення кількості видів юридичних фактів, які почали обумовлювати виникнення, зміну та припинення адміністративно-господарських правовідносин.
По-друге, для появи юридичних фактів, як наголошує С. С. Алексєєв, необхідні також і особливі передумови. Це – більш вузька сфера суспільних відносин, яка безпосереднім чином обумовлює появу та існування певної категорії юридичних фактів [348, с. 292]. Наприклад, допуск до здійснення того або іншого виду господарської діяльності юридичної особи приватного права (виготовлення бланків паспортів) залежить від ставлення держави до теорії приватизації публічних функцій. Встановлення «особливої» групи передумов дозволяє виявити той «контекст», всередині якого сформувався та існує юридичний факт, що представляє вже безпосередній практичний інтерес для правозастосовних органів [348, с. 292].
По-третє, поява юридичних фактів залежить і від передумов одиничного характеру – волі та інтересів приватних осіб, суб’єктів публічної адміністрації. Ця ланка детермінації юридичних фактів завжди максимально конкретна: наприклад, потреба у розширенні видів господарської діяльності спричиняє необхідність звернення керівника суб’єкта господарювання до відповідного суб’єкта публічної адміністрації із завою про видачу ліцензії на право зайняття новим видом господарської діяльності. Саме через цю ланку, як справедливо наголошує С. С. Алексєєв, реалізують себе передумови загального та особливого характеру. Вивчення детермінації юридичних фактів дозволяє зрозуміти, чому соціальна дійсність породжує ситуації, які регулюються правовими нормами. Знаючи це, можливо прогнозувати ефективність юридичних норм, наявність реальної можливості використовувати закріплені у них права та обв’язки [348, с. 293]. Викладена думка має безпосереднє відношення і до предмета нашого дослідження, тому вважаємо за необхідне наголосити на тому, що нині в Україні (мова йде у даному випадку про суб’єктів правотворчої діяльності, оскільки саме вони уповноважені визнавати ті або інші обставини, умови, ситуації тощо юридичними фактами) має бути переглянута система юридичних фактів, які породжують адміністративно-господарські відносини, оскільки без цього буде гальмуватися економічний розвиток країни. Йдеться про необхідність забезпечення адекватності українського законодавства потребам суб’єктів господарювання.
Юридичні факти у плюралістичному суспільстві, у державі, яка проголошує себе демократичною, соціальною та правовою, представлені величезним різноманіттям, що, природно, обумовлює необхідність їх групування. Теорія юридичних фактів розвивається у вітчизняній правовій науці, як відомо, вже впродовж тривалого часу, тому накопичено немало підходів до класифікації останніх.
Найбільш часто у правовій літературі юридичні факти поділяються залежно від характеру наслідків, які ними викликаються, на: правовстановлюючі, правозмінюючі та правоприпиняючі. З існуванням правовстановлюючих юридичних фактів пов’язане виникнення правовідносин; правозмінюючі факти тягнуть зміну вже існуючих правовідносини; із правоприпиняючими фактами правовий акт пов’язує припинення вже існуючих правовідносин [116]. Проте, на думку окремих авторів, така класифікація не враховує усіх можливих варіантів трансформації правовідносин, які (правовідносини) можуть також призупинятися, поновлюватися тощо. У зв’язку з цим, за ознакою характеру наслідків пропонується поділяти юридичні факти на:
1) юридичні факти, що встановлюють право. З їх існуванням пов’язане виникнення правовідносин. Так, призначення на певну посаду служить підставою виникнення правовідносин державної служби;
2) юридичні факти, що змінюють право. Наявність цих фактів тягне зміну правовідносин, що вже існують;
3) юридичні факти, що припиняють право. Це такі обставини, наявність яких тягне припинення правовідносин, що вже існують.
4) юридичні факти, що перешкоджають виникненню або трансформації права. Це обставини, наявність яких зумовлює правову неможливість виникнення, зміни, припинення тощо правовідносин. Наприклад, накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення може бути перешкодою до отримання наступного рангу службовця тощо;
5) юридичні факти, що призупиняють право. Це може бути тимчасове позбавлення певних прав за адміністративне правопорушення. Наприклад, позбавлення права управління автотранспортними засобами на певний строк;
6) юридичні факти, що поновлюють право. До них належать обставини, наявність яких тягне відновлення прав, що існували раніше. Наприклад, у разі появи особи, оголошеної небіжчиком, суд скасовує відповідне рішення, і така особа може зажадати від інших суб’єктів повернення майна, що належить їй (ст. 48 ЦК України 2003 р.). У цьому випадку відновлення права власності пов’язане з двома обставинами: 1) появою особи, оголошеної небіжчиком (померлою), 2) скасування судом рішення про оголошення особи померлою [411, с. 114–115].
Висловлюючи власне ставлення до останньої класифікації, зазначимо, що вона, з одного боку, виглядає дещо надуманою, а з іншого, – містить у собі певні суперечливі елементи. Адже призупинення або поновлення правовідносин, на наш погляд, є приватними випадками категорії «зміна правовідносин», що, відповідно, робить недоречними виділення названих вище підвидів юридичних фактів. Ще більше викликає подив твердження О. І. Харитонової про те, що «юридичні факти встановлюють, змінюють, припиняють, призупиняють, поновлюють право, а також перешкоджають його виникненню або трансформації». Юридичні факти, як зазначає і сама авторка, являють собою певні обставини, які здатні впливати на правовідносини, що складаються у державі. Однак тоді до чого тут згадка про те, що юридичні факти впливають на право, яке, як відомо, є першоосновою для виникнення, зміни або припинення правовідносин?!
Отже, з огляду на викладене, ми схиляємося до думки, що найбільш вдалою як з теоретичної, так і практичної точок зору є класифікація юридичних фактів на події та дії [396, с. 531]. Принагідно зазначимо, що іноді, аналізуючи події та дії, науковці згадують і про юридичні стани, які також зараховуються ними до переліку юридичних фактів. Так, наприклад, А. Б. Венгеров вважає, що стан громадянства (підданства) є юридичним фактом, який породжує певні правовідносини між громадянином та державою (наприклад, обов’язок держави охороняти громадян, захищати їх за кордоном тощо) [48, с. 249]. Із цією думкою нам важко погодитися, оскільки виникнення правовідносин між державою та громадянином відбувається не на підставі стану громадянства, а виходячи з дій та/або подій, учасниками яких є громадянин. Якщо слідувати логіці А. Б. Венгерова, то і перебування юридичної особи у стані зареєстрованого суб’єкта підприємницької діяльності тягне за собою виникнення, зміну або припинення адміністративно-господарських відносин. Але це не так, оскільки правовідносини між названим суб’єктом та державою не будуть виникати лише на підставі стану реєстрації. Для цього потрібні додаткові обставини або умови, наприклад, порушення суб’єктом господарювання вимог законодавства або його звернення із заявою до відповідного суб’єкта публічної адміністрації про видачу ліцензії. З огляду на це, більш правильним буде розглядати юридичний стан не як юридичний факт, а як елемент правового статусу того або іншого учасника правовідносин.
Вивчаючи події та дії у якості юридичних фактів, вчені наголошують на тому, що події відбуваються у суспільному або державному житті незалежно від волі та/або бажання суб’єкта, у той час як дії, – по волі відповідних суб’єктів [99, с. 194].
Події у науковій літературі групують за доволі великою кількістю ознак: за походженням – на природні (стихійні) і на залежні у своєму розвитку від буття та діяльності людини (соціальні); залежно від повторюваності події – на унікальні й на повторювані (періодичні); за тривалістю – на моментальні (події) і на тривалі у часі (процеси); за кількістю учасників – на персональні, колективні, масові; останні – на події з визначеною і з невизначеною кількістю осіб, що беруть у них участь; за характером наслідків, що настали – на події оборотні та необоротні тощо [116].
Що стосується дій, то вони поділяються на:
1) правомірні, тобто такі, що не суперечать нормам права дії, дозволені, або прямо не заборонені нормами права. Правомірні події можуть бути піддані класифікації за: суб’єктами (дії приватних осіб, юридичних осіб, держави); юридичною спрямованістю (юридичні акти, юридичні вчинки, результативні дії); галузевою приналежністю (матеріально-правові, процесуальні); способом здійснення (особисто, через представника); способом вираження і закріплення (мовчанням, жестом, документом) та інші;
2) неправомірні (правопорушення, делікти). Неправомірні дії поділяються: за ступенем суспільної небезпеки (проступки, злочини); за суб’єктами (дії індивідів, юридичних осіб); за об’єктами (злочини проти особистості, злочини в сфері економіки, злочини проти суспільної безпеки і суспільного порядку тощо); за галузями права (кримінальні, адміністративні, цивільні, трудові та ін.); за формою провини (навмисні, необережні); за мотивами (хуліганські, корисливі та ін.) [116].
Переносячи зроблені вище висновки щодо видів та сутності юридичних фактів, а також враховуючи доведене нами положення про те, що відповідальність, яка настає за порушення норм адміністративно-господарського права, визначається та регламентується нормами інших галузей права – адміністративного, цивільного, кримінального тощо, можна зробити висновок, що адміністративно-господарські відносини виникають, змінюються та припиняються лише на підставі правомірних дій.
Разом з цим зазначимо, що у сфері адміністративно-господарських відносин проявляються також і ще деякі особливості, які стосуються юридичних фактів. Проте перш ніж детально зосередитися на аналізі таких особливостей, варто з’ясувати питання про те, а чи в однаковій мірі концепція юридичних фактів проявляється щодо різних галузей права. Ознайомлення з науковою літературою, присвяченою вивченню юридичних фактів, показує, що її автори не акцентують увагу на тому, що певні юридичні факти можуть стосуватися переважно одних галузей права, і одночасно не мати жодного відношення до інших. Такий підхід, на наш погляд, є продовженням радянської теорії права, яка, як відомо, базувалася на ідеї єдності радянського права, тобто відсутності принципових відмінностей між його галузями. Однак, за сучасних умов, коли визнаним є факт необхідності поділу права на приватне та публічне, теорія юридичних фактів має зазнати відповідних змін. У даному разі мова йде про те, що з огляду на принципові відмінності між нормами приватного та нормами публічного права, а отже, і відмінності між приватноправовими та публічно-правовими відносинами, не може не бути відмінностей і між юридичними фактами, які викликають виникнення, зміну або припинення відповідних правовідносин. Так, наприклад, загальновідомо, що адміністративно-правові відносини можуть виникнути лише за умови участі у них суб’єкта публічної адміністрації. Це пов’язано з тим, що лише суб’єкт публічної адміністрації може видати адміністративний акт, який породжує, змінює або припиняє відповідні правовідносини. З цього можна зробити висновок, що юридичним фактом, який викликає виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин, у переважній більшості випадків є адміністративний акт або інший документ (дія), що походить від суб’єкта публічної адміністрації. Як наслідок, зазначені юридичні факти є властивими насамперед для сфери публічно-правового регулювання суспільних відносин. Що ж до приватноправової сфери, то тут у дію включаються вже зовсім інші юридичні факти, які, відповідно, породжують, змінюють або припиняють виключно приватноправові відносини.
Повертаючись до правомірних дій як юридичних фактів, що викликають виникнення, зміну або припинення правовідносин, необхідно наголосити на тому, що вони можуть бути поділені на юридичні акти та юридичні вчинки [111, с. 27; 187, с. 277], перші з яких є основним, визначальним різновидом юридичних фактів, у тому числі і в адміністративно-господарській сфері. Зупинимося на цьому питанні докладніше.
Юридичні акти є категорією, тісно пов’язаною з відповідною галуззю права. Інакше кажучи, кожна галузь права закладає правову основу для «власних» юридичних актів, які, у свою чергу, виступають основною для виникнення, зміни та припинення відповідних правовідносин. Викладене рівною мірою стосується також і адміністративно-господарських правовідносин, які, як наслідок, виникають, змінюються та припиняються на підставі адміністративно-господарських актів.
Даючи характеристику адміністративно-господарських актів, не можна забувати про те, що вони надзвичайно тісно пов’язані з категорією більш загального порядку, якою виступає адміністративний акт. Цей висновок ґрунтується на доведеному у літературі положенні, що адміністративно-господарське право є складовим елементом системи адміністративного права [178, с. 18], що й обумовлює наявність зв’язків між адміністративними та адміністративно-господарськими актами. Таким чином, характеристика адміністративно-господарських актів має бути надана скрізь призму ознак адміністративних актів.
Насамперед зазначимо, що термін «адміністративний акт» належить до тих категорій, які все ще не отримали у вітчизняній правовій науці свого всебічного та повного вивчення. Це пов’язано з особливостями історичного розвитку вітчизняної науки адміністративного права, представники якої у різні часи користувалися різною термінологією. Так, на першому етапі становлення вітчизняного адміністративного права, вчені у своїх працях використовували термін «адміністративний акт», під яким розуміли акт управління, спрямований на встановлення, зміну або припинення конкретних юридичних відносин або станів. Такий акт, на їх погляд, характеризувався наступними ознаками:
- адміністративний акт визнавався актом юридичним, оскільки був спрямованим на виникнення правового наслідку;
- адміністративний акт належав до актів публічного права, тобто виступав категорією, протилежною цивільній угоді. Принагідно відзначимо, що у дореволюційній науці адміністративного права ставилося на обговорення питання про правову природу так званих господарських актів, тобто тих, які приймалися адміністративними установами у справах, пов’язаних, наприклад, з передачею майна приватною особою державі або навпаки. Даючи пояснення щодо таких актів, А. Єлістратов, зокрема, писав, що характеризуючи галузь публічних відносин ознакою суспільного служіння, необхідно за кожним актом, спрямованим на реалізацію публічних завдань, визнавати публічно-правову природу. «Нехай закон підпорядковує, із міркувань доцільності та зручності, деякі групи господарських актів, які відносяться до публічних служб, приватноправовій регуляції та захисту. Ця обставина змінить лише зовнішній порядок публічної діяльності, але не її природу. Посадова особа, зобов’язана купувати, винаймати тощо за правилами цивільного права, продовжує залишатися у всій службовій діяльності посадовою особою. Від того, що справи казни підпорядковуються цивільному процесу, відносини, публічні за своїм змістом, не перетворюються у приватноправові: адже не перетворить цивільні правовідносини у публічні та обставина, що у певних випадках цивільний позов, також з міркувань зручності, підлягає розгляду кримінальним судом» [92, с. 183].
Зазначене має безпосереднє відношення також і до предмета нашого дослідження, у межах якого також може бути порушено питання про правову природу юридичних актів, які вчиняються публічною адміністрацією у сфері господарювання. З цього приводу лише зазначимо, що пояснення, дане А. Єлістратовим майже сто років тому, не втратило своєї актуальності і сьогодні, тому його можна покласти у основу обґрунтування положення про публічно-правову природу названих вище юридичних актів;
- адміністративний акт належав до категорії державних актів, оскільки був пов’язаний із службовою діяльністю посадових осіб. При цьому адміністративний акт міг бути або одностороннім вираженням волі посадових осіб або угодою між посадовою особою та громадянином;
- адміністративний акт виконував функцію правового порядку, оскільки воля, яка виражалася в адміністративному акті, була спрямована на встановлення, зміну або припинення конкретних юридичних відносин або станів;
- адміністративний акт видавався адміністративними установами [92, с. 181–185].
Однак з часом радянські вчені-правознавці відмовилися від категорії «адміністративний акт», замінивши її поняттям «акт державного управління» як особлива юридична форма виконавчої та розпорядчої діяльності державних органів [94, с. 87]. Доволі часто зазначений термін або його аналог (правовий акт державного управління) продовжують використовувати у своїх працях і сучасні автори [388, с. 165; 9, с. 138], що може бути пояснено лише спадкоємністю радянської адміністративно-правової думки. Проте, на наш погляд, за сучасних умов розвитку теорії адміністративного права і українського законодавства накопичилося чимало чинників, які зобов’язують замінити термін «правовий акт державного управління» на «адміністративний акт».
Необхідність такого кроку, на наш погляд, пов’язана з наступним:
- по-перше, термін правовий акт державного управління не охоплює собою усього різноманіття юридичних актів, які видаються суб’єктами публічної адміністрації. За допомогою даного терміна можуть бути позначені лише акти органів виконавчої влади. Акти, видані органами місцевого самоврядування, а також суб’єктами делегованих повноважень, цим терміном не охоплюються. Крім цього, слід згадати також і про те, що за сучасних умов суб’єкти публічної адміністрації діють не лише в управлінській, але й у публічно-сервісній формі, до якої В. Б. Авер’янов пропонував відносити розгляд та вирішення індивідуальних звернень приватних осіб; надання адміністративних послуг тощо [73,.с 243–244], що, зрозуміло, не супроводжується виданням правових актів управління;
- по-друге, термін «правовий акт управління» має бути замінений на термін «адміністративний акт» також і з огляду на євроінтеграційні прагнення України. У правових актах країн-членів ЄС вживається поняття адміністративного акта, яке, відповідно, має стати категорією і українського адміністративного законодавства;
- по-третє, не можуть бути не враховані також і позитивні історичні моменти розвитку вітчизняної адміністративно-правової теорії, в якій, як вже наголошувалося, чільне місце було відведено вивченню правової природи та сутності саме адміністративних актів [90].
Отже, роблячи проміжний висновок з викладеного, підкреслимо, що головним, найбільш визначальним інструментом діяльності публічної адміністрації, за допомогою якого остання діє у будь-якій сфері, виступає адміністративний акт, прийняття якого, відповідно, викликає виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин. З огляду на це, до переліку адміністративних актів не можуть бути зараховані нормативні акти, які лише встановлюють правові норми та, відповідно, не спрямовуються на певний правовий результат.
Адміністративно-господарські акти, будучи підвидом адміністративних актів, володіють усіма ознаками, властивими останнім, а саме:
- адміністративно-господарські акти є підзаконними, тобто приймаються із дотриманням правил юридичної субординації правових актів. Положення зазначених актів не можуть суперечити або змінювати положення законодавчих актів, які є джерелами адміністративно-господарського права;
- адміністративно-господарські акти стосуються конкретної ситуації та конкретного суб’єкта господарювання, з яким публічна адміністрація вступає у правовідносини. Інакше кажучи, адміністративно-господарські акти завжди є індивідуальними, тож вони не містять норм адміністративно-господарського права;
- адміністративно-господарські акти носять офіційний характер, який проявляється у тому, що такі акти видаються від імені відповідного суб’єкта публічної адміністрації, втілюють у собі волю держави або органу місцевого самоврядування;
- адміністративно-господарські акти спрямовуються насамперед на виконання завдань та функцій, які покладаються на суб’єктів публічної адміністрації, відповідальних за здійснення публічного управління економікою. Суб’єкти публічної адміністрації, з огляду на положення ч. 2 ст. 19 Конституції України, мають право приймати/видавати лише такі адміністративно-господарські акти, які знаходяться у межах їх компетенції. Адміністративно-господарський акт може прийматися в індивідуальному або колегіальному порядку;
- адміністративно-господарські акти мають зовнішню дію, тобто стосуються відносин суб’єктів публічної адміністрації з іншими суб’єктами адміністративно-господарських відносин. Під цією ознакою розуміється той факт, що даний акт змінює правове становище особи, якої він стосується. Крім того, зазначена ознака слугує розмежуванню регулюючої та внутрішньої дії адміністративного акта, останні з яких, відповідно, не належать до категорії адміністративно-господарських актів;
- адміністративно-господарські акти можуть спрямовуватися на виконання різних завдань, покладених на суб’єктів господарювання, а саме: забезпечувати реалізацію управління; оформлювати факт надання адміністративної послуги; сприяти (фінансово, організаційно тощо) суб’єктам господарювання в їх діяльності.
Аналізуючи сучасну практику видання адміністративно-господарських актів слід наголосити на тому, що в Україні нині є доволі значні проблеми, пов’язані із матеріальними та процедурними аспектами такої діяльності. У даному випадку мова йде про те, що у змісті кожного адміністративного акта взагалі та адміністративно-господарського акта зокрема можна виділити матеріальний та процедурний аспекти. Матеріальний аспект стосується форми адміністративного акта та його змісту, які визначаються виходячи з положення про того або іншого суб’єкта публічної адміністрації. Так, наприклад, у Положенні про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України [311], зазначено, що останнє у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази. Тобто, Положення чітко визначає, що єдиним правовим актом міністерства є наказ, який може бути прийнятий з питань, віднесених до його компетенції. Проте така конкретність, на жаль, має місце далеко не у всіх випадках, коли мова йде про правовий статус суб’єктів публічної адміністрації. Типовим прикладом є положення ст. 9 Закону України «Про антимонопольний комітет України» [227], де зазначено, що Голова Антимонопольного комітету України видає накази, затверджує положення, інструкції та інші акти, обов’язкові для працівників Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень. У даному випадку ми бачимо наявність відкритого переліку форм правових актів Антимонопольного комітету України, що може негативно позначитися на законності його правозастосовної діяльності. Проблеми можуть виникнути у разі видання керівником названого органу правового акта у формі, наприклад, листа, спрямованого на роз’яснення положень чинного законодавства. Працівники Антимонопольного комітету України, виходячи з положень названого вище закону, зобов’язані керуватися таким листом у своїй діяльності, можливо, навіть, у сфері взаємовідносин із суб’єктами господарювання. Проте, для останніх, з огляду на те, що листи як вид правового акта не підлягають реєстрації у Міністерстві юстиції України, вони можуть бути недосяжними для ознайомлення, що, відповідно, порушує принцип юридичної визначеності діяльності публічної адміністрації.
З огляду на викладене, необхідним вбачається прийняття Закону України «Про правові акти органів виконавчої влади», у межах якого був би закріплений єдиний та вичерпний перелік правових актів, які можуть видаватися в Україні суб’єктами публічної адміністрації. Зазначений крок є вкрай необхідним для налагодження відкритого та прозорого діалогу між владою та суспільством, підвищення рівня законності та правової визначеності у діяльності публічної адміністрації. Принагідно варто наголосити і на необхідності розбудови процедурної складової діяльності публічної адміністрації, пов’язаної з виданням правових актів. Україна вже чимало років очікує на прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, який, на наше глибоке переконання, є одним з найважливіших елементів правової держави. Без зазначеного правового акта національна публічна адміністрація працює та буде продовжувати працювати на межі законного та незаконного, оскільки режим законності передбачає одночасне поєднання матеріальних та процедурних аспектів в її діяльності. Недоліки або відсутність одного з них, відповідно, призводять до порушень прав і свобод приватних осіб, які вступають у правовідносини з представниками влади.
Поряд з викладеним, принциповим є питання також і про види адміністративно-господарських актів, оскільки особливості правової природи того або іншого з них мають бути враховані під час розробки та застосування останніх щодо суб’єктів господарювання. Аналіз наукової літератури показує, що наразі існує чимало підходів до класифікації адміністративних актів або актів державного управління. Так, пропонується названі акти поділяти на види залежно від:
- форми: постанови, розпорядження, накази, інструкції;
- суб’єктів видання: акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, акти центральних органів виконавчої влади, акти місцевих органів виконавчої влади, акти адміністрацій державних підприємств, установ, організацій;
- юридичних властивостей: нормативні акти, індивідуальні акти, змішані акти;
- форми виявлення: письмові акти, усні акти, конклюдентні акти;
- обсягу повноважень суб’єкта видання акта: дискреційні акти; акти, котрі приймаються на основі альтернативних повноважень, акти «пов’язаної адміністрації», що приймаються за відсутності можливості вибору [9, 142–143; 10, с. 284–285; 388, с. 166–167].
Поряд з цим, у літературі зустрічаються також і вузькоспеціалізовані підходи до класифікації адміністративних актів. Так, наприклад, А. В. Руденко, вивчаючи можливості виникнення правовідносин на товарному ринку на підставі адміністративного акта, поділяє останні на:
- адміністративні акти, які безпосередньо встановлюють зобов’язання;
- адміністративні акти, які породжують зобов’язання вчинити угоду;
- адміністративні акти, які дозволяють укласти угоду;
- адміністративні акти, які встановлюють обов’язкове завдання, яке підпорядкована особа зобов’язана виконати [365].
Висловлюючи власне ставлення до названих вище класифікаційних груп адміністративних актів, наголосимо на тому, що, на наш погляд, вони не сповна відповідають потребам правозастосовної діяльності взагалі та правозастосовної діяльності публічної адміністрації у сфері економіки зокрема. Так, наприклад, як вже було наголошено вище, сьогодні відсутній чіткий перелік правових актів, які можуть видаватися публічною адміністрацією, тому поділ останніх на види залежно від їх форми завжди буде неповним і таким, що не має у своєму підґрунті стабільних (чітких) підстав. Не витримують жодної критики також і викладені вище класифікаційні групи адміністративних актів залежно від суб’єктів їх видання. Це пов’язано з тим, що розробники даного групування адміністративних актів не взяли до уваги, що за чинним законодавством суб’єкти делегованих повноважень (юридичні особи приватного права, приватні особи тощо) також можуть видавати адміністративні акти, про які вони навіть не згадують.
Отже, з викладеного необхідно зробити висновок, що існуючі на сьогодні підходи до класифікації адміністративних актів підлягають ґрунтовному перегляду, в основу якого має бути покладено практику функціонування адміністративного судочинства, яка, фактично, і закладає підвалини відповідної класифікації. Правова наука не повинна розроблювати теорії та концепції, що не будуть адаптованими до практики функціонування публічної адміністрації та практики захисту прав та свобод приватних осіб у публічно-правових відносинах, відтак головним критерієм істинності того або іншого наукового положення має стати адміністративне судочинство. Надзвичайно слушними у зв’язку з цим виглядають слова М. Загряцкова, який майже сто років тому писав, що навіть не поділяючи точку зору, що право народжується тільки у результаті судового процесу, ми не можемо заперечувати величезного значення відображення впливу судового або адміністративного процесу на завершеність, загостреність та саму природу матеріального права [101].
Групування адміністративних актів, на наш погляд, має здійснюватися за двома основними підставами, надзвичайно тісно пов’язаними із здійсненням адміністративного судочинства. Першою з таких підстав є суб’єкт видання, у нашому випадку, адміністративно-господарського акта. Необхідність класифікації адміністративно-господарських актів за цією підставою пояснюється тим, що врахування даного факту є важливим для правильної визначеності підсудності того або іншого публічно-правового спору. З огляду на цю підставу адміністративно-господарські акти можуть бути поділені на ті, що видані:
- Кабінетом Міністрів України;
- центральними органами виконавчої влади;
- національними комісіями з регулювання природних монополій [173];
- місцевими державними адміністраціями;
- територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу місцевих державних адміністрацій;
- органами місцевого самоврядування;
- суб’єктами делегованих повноважень.
Другою підставою для класифікації названих актів ми пропонуємо розглядати пов’язані з їх виданням правові наслідки. За цим критерієм можна виділити обтяжувальні, сприяльні адміністративно-господарські акти, а також адміністративно-господарські акти подвійної дії. Необхідність такого підходу до групування названих актів пояснюється потребою у чіткому визначенні змісту позовних вимог, які формулюються в адміністративному позові, що, однак, може бути зроблено лише після повного та правильного розуміння сутності оспорюваного адміністративно-господарського акта.
Обтяжувальні адміністративно-господарські акти тягнуть за собою зміну правового статусу суб’єкта господарювання у напрямку покладання на нього додаткових обов’язків, застосування обмежень, позбавлення певного права тощо (відмова у видачі ліцензії, призупинення діяльності, позбавлення дозволу). Сприяльні адміністративно-господарські акти навпаки покращують правове становище адресата, розширюють його можливості у сфері господарської діяльності (видача ліцензії, надання дозволу на додаткову емісію акцій тощо). Окремо слід виділяти адміністративно-господарські акти подвійної дії, тобто такі, що містять у своєму змісті як обтяжувальні, так і сприяльні наслідки. Якщо вплив подвійного характеру спрямовується лише на суб’єкта господарювання, то такі акти необхідно називати змішаними (видача ліцензії суб’єкту господарювання одночасно з вимогою про виконання обтяжуючих умов, наприклад, переобладнання окремих ділянок виробництва). У той же час, коли сприяльна та обтяжувальна дія впливають на суб’єкта господарювання, а також на третю особу, то тут доречно вести мову про адміністративно-господарський акт із впливом на третю особу.
Продовжуючи характеризувати адміністративно-господарські акти, необхідно наголосити на тому, що вони займають домінуюче становище у системі інструментів діяльності публічної адміністрації, відповідальної за реалізацію завдань щодо управління економікою (господарюванням). Зазначена тенденція скоріш за все буде збережена і у майбутньому. Однак, практика країн ЄС показує, що право ЄС у значній мірі сприяло переходу від односторонніх дій адміністрації до дій узгоджених (кооперативних), від виконавчих – до забезпечувальних, від репресивних – до превентивних, від дій державного масштабу – до дій загальноєвропейського рівня, від формальних – до неформальних, від кінцевих – до проміжних, від публічно-правових – до приватноправових і, врешті, від державних дій – до делегованих або приватизованих дій [434, с. 298].
Викладене обумовлює не тільки інтерес до інших форм (інструментів) діяльності публічної адміністрації у сфері управління економікою, але й об’єктивну необхідність їх існування. До таких альтернативних інструментів діяльності публічної адміністрації може бути віднесено: адміністративно-господарський договір та адміністративно-господарський акт-дію, які, зрозуміло, також може бути віднесено до категорії юридичних фактів, котрі викликають виникнення, зміну або припинення адміністративно-господарських відносин.
Адміністративно-господарський договір являє собою різновид адміністративного договору, під яким можливо розуміти дво- або багатосторонню угоду, зміст якої складають права та обов’язки, що випливають з адміністративно-господарської компетенції суб’єкта публічної адміністрації, який є однією зі сторін такої угоди.
Виникнення даної форми діяльності публічної адміністрації у сфері управління економікою викликане до життя тими змінами, які відбулися у державному та економічному житті України після переходу її на демократичні стандарти функціонування. Раніше держава регулювала поведінку відповідних суб’єктів виключно за допомогою вимог та заборон, що однак не узгоджується із законами ринкової економіки і що, власне, й обумовлює необхідність відшукання таких способів впливу на суспільні відносини, які б спонукали їх учасників до виконання встановлених вимог та відповідали різноманітності економічного життя. З огляду на це, адміністративно-господарське право допускає формування, зміну та припинення правовідносин на підставі договору, якщо це не заборонено законодавством. Договори адміністративних органів, як наголошується у літературі, визначають адміністративні дії на підставі співпраці та згоди [434, с. 318].
Договірна форма діяльності публічної адміністрації є новою для представників української влади, а також для вітчизняних адміністративних судів, які покликані вирішувати публічно-правові спори з приводу невиконання або неналежного виконання адміністративних договорів. З огляду на це, доволі принциповим є питання про розмежування приватноправових та адміністративно-господарських договорів, які укладаються за участю публічної адміністрації. Нині у літературі з цього приводу викладено певні міркування [371; 98; 423; 383], проте, на наш погляд, найбільш переконливим видається Р. Куйбіда, який сформулював низку необхідних та додаткових ознак, властивих саме адміністративному договору [150]. З цими ознаками варто погодитися, хоча й з певними уточненнями. На нашу думку, головною, визначальною ознакою адміністративного договору є те, що він спрямовується на застосування норм публічного права, закріплених у законодавстві. Усі інші ознаки даного виду договору, про які ми будемо вести мову нижче, є похідними від першої з них. Так:
- обов’язковою стороною адміністративно-господарського договору є суб’єкт публічної адміністрації, наділений компетенцією у сфері публічного управління економікою;
- предметом адміністративного договору є права та обов’язки сторін, спрямовані на реалізацію функції публічного управління економікою;
- адміністративно-господарський договір спрямовується на задоволення публічних інтересів;
- адміністративно-господарський договір укладається суб’єктом публічної адміністрації лише у межах закріпленої за ним компетенції.
З огляду на викладене, до кола адміністративно-господарських договорів можна віднести: договори щодо делегування (перерозподіл) компетенції між суб’єктами публічної адміністрації, задіяними у публічному управлінні економікою; договори у сфері оподаткування; договори про державно-приватне партнерство; договори щодо закупівлі продукції, товарів та послуг для публічних потреб; договори щодо залучення інвестицій для задоволення публічних потреб; договори, в яких суб’єкт публічної адміністрації реалізує функції розпорядника державним або комунальним майном тощо.
Поряд з розглянутими вище юридичними фактами (юридичними актами), які викликають виникнення, зміну та припинення адміністративно-господарських відносин, необхідно згадати також і про адміністративно-господарські акти-дії, які у певних випадках також можуть змінювати правовий статус учасників названих правовідносин, тобто виступати юридичними фактами.
Адміністративно-господарські акти-дії, які застосовуються публічною адміністрацією до суб’єктів господарювання, дозволяють через певну поведінку або у психологічному порядку впливати на економіку. Разом з цим, можна погодитися з висловленою у літературі думкою, що багатогранність економічного життя, масштабні та стрімкі зміни у техніці, екології, економіці і на цій підставі – постійне оновлення видів діяльності і, як наслідок, попит на них позбавляють можливості зафіксувати вичерпний перелік таких актів-дій [434, с. 317]. До адміністративно-господарських актів-дій, на наш погляд, можна віднести консультативні, роз’яснювальні акції суб’єктів публічної адміністрації, позапланові (раптові) перевірки суб’єктів господарювання, надання відповідної інформації, наприклад, про перспективний курс національної валюти, плани на укладання державних контрактів тощо.
Водночас необхідно наголосити на необхідності певної формалізації адміністративно-господарських актів-дій суб’єктів публічної адміністрації, скажімо, в адміністративно-процедурному кодексі. Необхідність такого кроку, з одногу боку, випливає із ч. 2 ст. 19 Конституції України, яка вимагає, що будь-які дії та рішення суб’єктів публічної адміністрації були заснованими на законі. З іншого боку, тут не можна не враховувати того, що у сучасному інформаційно розвиненому суспільстві недостовірна або спотворена інформація, доведена до відома громадськості, може потягнути за собою величезні економічні збитки, що, відповідно, покладає на суб’єктів публічної адміністрації додаткові обмеження у даній сфері. Ці обмеження, власне, і мають бути зафіксованими у нормативному порядку. Формалізація адміністративно-господарських актів-дій є необхідною також і з огляду на потреби адміністративного судочинства, покликаного здійснювати контроль за діяльністю публічної адміністрації. Відсутність нормативно закріплених положень про види та процедури адміністративно-господарських актів-дій буде створювати додаткові складнощі для ідентифікації адміністративним судом певних актів-дій як законних або незаконних.
Таким чином, адміністративно-господарські відносини можуть викликатися до життя, змінюватися та припинятися на підставі доволі значної кількості юридичних фактів. Проведене дослідження показало, що специфіка тієї або іншої галузі права впливає на зміст та види юридичних фактів, які обумовлюють відповідні правовідносини. З огляду на це, до юридичних фактів, які викликають виникнення, зміну та припинення адміністративно-господарських відносин, необхідно віднести юридичні акти та юридичні вчинки, представлені адміністративно-господарськими актами, адміністративно-господарськими договорами та адміністративно-господарськими діями.
Висновки до розділу 3
Адміністративно-господарські відносини мають двоїсту правову природу, яка характеризується тим, що певна їх частина побудована за принципом влади та підпорядкування, в той час як інша заснована на засадах рівності правового статусу їх учасників. У даному разі мова не йде про абсолютну рівність правових статусів публічної адміністрації та суб’єктів господарювання. Йдеться лише про те, що у таких відносинах правовий статус представника публічної адміністрації перебуває в усіченому вигляді, у зв’язку з чим його носій не може застосовувати до суб’єкта господарювання владно-управлінські заходи. Таким чином, допустимим є виділення владних адміністративно-господарських відносин та сервісних адміністративно-господарських відносин.
У сфері публічного регулювання економіки між її представниками та суб’єктами господарювання можуть виникати і реально виникають також і інші види адміністративно-господарських відносин, які виходять за межі названих груп. Насамперед це договірні адміністративно-господарські відносини, які, як виникає з їх назви, виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з укладанням та виконанням адміністративних договорів між публічною адміністрацією та суб’єктами господарювання. Специфіка цих відносин полягає у тому, що вони можуть виникнути лише у результаті узгодження волі та намірів їх учасників. Як наслідок, вони (відносини) можуть розвиватися лише у горизонтальній площині. Відмінність договірних адміністративно-господарських відносин від владних адміністративно-господарських відносин, а також сервісних адміністративно-господарських відносин полягає у тому, що їх предметом можуть бути як обтяжуючі, так і сприяючі наслідки (рішення, дії) для суб’єктів господарювання, проте їх виникнення не може настати без погодження з останніми.
Окрему групу утворюють координаційні адміністративно-господарські відносини. Вони виникають у разі використання публічною адміністрацією приватноправових засобів (інструментів) для реалізації покладених на неї обов’язків у сфері публічного регулювання економіки. У даних відносинах правовий статус публічної адміністрації максимально звужений, у зв’язку з чим остання може діяти лише з використанням приватноправових інструментів, проте їх застосування не є вільним, як це є у цивільно-правових відносинах. Воно обмежене змістом завдань з публічного регулювання економіки.
Під адміністративно-господарськими правовідносинами необхідно розуміти врегульовані нормами адміністративно-господарського права суспільні відносини, які складаються між публічною адміністрацією та не підпорядкованими (не зв’язаними організаційно) їм суб’єктами господарювання, у межах яких виконуються завдання, спрямовані на реалізацію публічного інтересу, пов’язаного з забезпеченням економічного розвитку держави.
Сьогодні у вітчизняній науці адміністративного права відсутнє чітке та одностайне розуміння змісту категорії «публічна адміністрація», оскільки різні автори у певних моментах принципово по-різному підходять до її тлумачення. Така ситуація пояснюється насамперед не розробленістю ключових понять, з яких, власне, утворений термін «публічна адміністрація». У цьому плані має місце щонайменше дві проблеми. По-перше, неконкретність категорії «органи виконавчої влади» та, по-друге, нез’ясованість питання про те, а які саме інші суб’єкти, крім органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, можуть бути віднесені до публічної адміністрації.
Публічна адміністрація утворюється за рахунок: центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, публічно-правових установ та фондів, а також приватних осіб, у разі делегування їм окремих публічних функцій.
Суб’єкти господарювання мають певні сталі ознаки, які дозволяють відрізняти їх від інших учасників суспільних відносин, що виникають у сфері господарювання, а саме:
– їх головне призначення полягає у здійсненні господарської діяльності (виробництво продукції, виконання робіт, надання послуг);
– вони створюються (набувають статусу суб’єкта господарських відносин) у встановленому законом порядку, хоча порядок створення для різних суб’єктів господарських відносин різний – залежно від виду, організаційно-правової форми, основного або виключного виду діяльності;
– набуття статусу суб’єкта господарювання, як правило, пов’язується з їх державною реєстрацією;
– наявність майна, необхідного для здійснення обраної суб’єктом або покладеної на нього господарської діяльності;
– наявність господарської правосуб’єктності, тобто визнаної державою за певним суб’єктом господарювання можливості бути суб’єктом прав (мати і здійснювати господарські права та обов’язки, відповідати за їх належне виконання і мати юридичну можливість захищати свої права та законні інтереси від можливих порушень).
Процес формування системи права та обов’язків учасників правовідносин повинен набувати особливостей залежно від того, нормами публічного чи приватного права їх буде закріплено. Норми публічного права спрямовані на забезпечення реалізації та утвердження публічного інтересу. Норми ж приватного права спрямовуються на задоволення приватного інтересу учасників правовідносин. Виходячи з цього, формування системи прав та обов’язків приватних осіб як учасників публічних правовідносин здійснюється з врахуванням можливості забезпечення публічною адміністрацією досягнення публічного інтересу. У даній сфері, як наслідок, не може бути так, щоб приватні особи могли ухилитися від виконання публічно значимого обов’язку або мали право виконувати його на свій розсуд. Таким чином, система прав та обов’язків суб’єктів господарювання як учасників адміністративно-господарських відносин у певній мірі є похідною від системи прав та обов’язків суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у публічному регулюванні економіки.
Суб’єкти адміністративно-господарських відносин володіють чималим переліком кореспондуючих прав та обов’язків, які виступають як необхідною передумовою для існування названих відносин, так і досить дієвим засобом взаємного контролю та стримування від неправомірних дій.
Визначальним інструментом діяльності публічної адміністрації, за допомогою якого остання діє у будь-якій сфері, виступає адміністративний акт, прийняття якого викликає виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин. З огляду на це до переліку адміністративних актів не можуть бути зараховані нормативні акти, які лише встановлюють правові норми і, відповідно, не спрямовуються на певний правовий результат.
Потрібним вбачається прийняття Закону України «Про правові акти органів виконавчої влади», у якому було б закріплено єдиний та вичерпний перелік правових актів, котрі можуть видаватися в Україні суб’єктами публічної адміністрації. Зазначений крок є вкрай необхідним для налагодження відкритого та прозорого діалогу між владою та суспільством, підвищення рівня законності та правової визначеності у діяльності публічної адміністрації. На часі й розроблення процедурної складової діяльності публічної адміністрації, пов’язаної з виданням правових актів.
Існуючі сьогодні підходи до класифікації адміністративних актів підлягають ґрунтовному перегляду, в основу якого має бути покладено практику функціонування адміністративного судочинства, яка й закладає підґрунтя для відповідної класифікації. Правова наука наразі повинна розробляти теорії та концепції, які будуть адаптовані до практики функціонування публічної адміністрації та практики захисту прав та свобод приватних осіб у публічно-правових відносинах. Отож головним критерієм істинності того або іншого наукового положення має стати адміністративне судочинство.
Адміністративно-господарський договір являє собою різновид адміністративного договору, під яким можливо розуміти дво- або багатосторонню угоду, зміст якої складають права та обов’язки, що випливають з адміністративно-господарської компетенції суб’єкта публічної адміністрації, який є однією зі сторін такої угоди.
До кола адміністративно-господарських договорів можна віднести: договори щодо делегування (перерозподілу) компетенції між суб’єктами публічної адміністрації, задіяними у реалізації публічного управління економікою; договори у сфері оподаткування; договори про державно-приватне партнерство; договори щодо закупівлі продукції, товарів та послуг для публічних потреб; договори щодо залучення інвестицій для задоволення публічних потреб; договори, в яких суб’єкт публічної адміністрації реалізує функції розпорядника державним або комунальним майном тощо.
Адміністративно-господарські акти-дії, які застосовуються публічною адміністрацією до суб’єктів господарювання, дозволяють через певну поведінку або психологічно впливати на економіку. До адміністративно-господарських актів-дій можна віднести консультативні, роз’яснювальні акції суб’єктів публічної адміністрації, позапланові (раптові) перевірки суб’єктів господарювання, надання відповідної інформації, наприклад, про перспективний курс національної валюти, плани щодо укладання державних контрактів тощо.
