Необхідним кроком на шляху пізнання особливостей становлення адміністративно-господарського права у нашій державі, а також визначення напрямків його подальшого розвитку є вивчення історичної правової спадщини. Такий підхід є виправданим з багатьох позицій, що, до речі, підтверджується також і думкою В. Гессена, який ще на початку ХХ ст. наголошував, що лише в історичній перспективі визначається справжнє значення та справжнє мірило явищ та фактів суспільного життя [58].
Очевидно, що аналізу законодавства дореволюційної Росії щодо регулювання управління економікою має передувати стислий огляд особливостей правового регулювання управлінських відносин у царській Росії взагалі, оскільки без цього не вдасться дійти логічно виважених та обґрунтованих висновків.
Вивчення наукової літератури з питань правового регулювання управлінських відносин у дореволюційній Росії показує, що спочатку управління базувалося не на правових нормах, а на положеннях камеральних наук (камералістики). Зазначені положення мало чим нагадували правові норми, оскільки їх зміст складали поради правителям щодо управління державою. Метою управління в цю епоху було отримання якомога більше грошей для правителя, монарха. На цих позиціях стояли до початку XVIII ст. камеральні науки.
У перекладі з німецької «кameralistik» означает «наука державного управління», а саме слово походить від пізньолатинського «camera» – двірцева казна. У наукових джерелах камералістика розглядається як напрям у розвитку німецької економічної думки XVІІ-XVІІІ ст., що передувала буржуазній політичній економії і являла собою сукупність адміністративних та господарських знань з ведення камерального (двірцевого, князівського, у широкому розумінні – державного) господарства. Камеральні науки складалися з трьох основних блоків: політичного блоку, економічної та фінансової політики. Метою камералістики мало бути вироблення рекомендацій управлінського характеру щодо різних галузей управління [10, с. 18–19].
Ускладнення суспільних відносин взагалі та управлінських відносин зокрема викликало, як наслідок, ускладнення також і камералістики, що призвело до необхідності розширення меж її регулювання. З часом, як наголошується у літературі [20, с. 10], вона включила до свого предмета питання поліції (управління в широкому сенсі), аграрну науку, мануфактурну та гірничу справу тощо. Іншими словами, «нова» камералістика охопила всі пов’язані з державною політикою дисципліни, передусім економічну науку.
У цьому плані можна погодитися з тими науковцями, які справедливо наголошують, що хоча камералістика і не являла собою право як таке, проте багато з положень, сформульованих її представниками, з часом, коли відбулося становлення поліцейського права, були перенесені до змісту останнього у вигляді готових правил поведінки, тобто норм права [20, с. 10].
Разом з цим, варто наголосити окремо, що камералістика не є чистим продуктом вітчизняної наукової думки. Переважна більшість відповідних положень, теорій та правил, за якими організовувалося життя у царській Росії у ХVII на початку ХІХ ст. прийшли до нас насамперед з Німеччини, оскільки власне регулювання управлінських відносин перебувало у зародковому стані. Доволі показовими у цьому плані виглядають слова Е. Берендса, який писав свого часу про те, що не існує жодного наказу, ні загального, ні спеціального, для установ, який би чітко визначив їх компетенцію; надруковано лише два укази царя Олексія Михайловича, що регулював час, протягом якого бояри та дяки у кожній установі мають працювати. Ця відсутність всяких організаційних законів для центральних установ змусили Петра Великого шукати взірців для своїх регламентів у чужих країнах [40, с. 25].
Звісно ж, наукова література з камеральних наук на перших етапах являла собою переклад відповідних праць європейських авторів. Надзвичайно слушними у даному разі видаються слова В. М. Лєшкова, який писав, що у ХVІІІ ст. російські науковці тільки вслуховувалися та вдумувались у те, що за кордоном було говорено, написано та зроблено у частині поліції, а в ХІХ ст. тільки викладали російською мовою поняття, розроблені Юсті, Зонненфельсом, Бергом та Молем [160, с. 27]. Подібна ситуація була властива також і для поліцейського права та поліцейської науки, які у ХІХ ст. прийшли в Росію на зміну камералістиці та камеральним наукам. Як зазначає І. С. Гриценко, перші суто вітчизняні, тобто неперекладні, праці з поліцейського права з’явилися на теренах Росії лише у 20-х рр. ХІХ ст. Мова йде про роботу П. Гуляєва «Права і обов’язки міської та земської поліції та всіх жителів Російської імперії з їх дотримання», яка, однак, не була суто науковою, оскільки автор у ній не зробив ніякого аналізу, ніякої критики викладеним положенням, а обмежився лише механічним відтворенням законів, які визначали структурну побудову поліцейських органів та завдання, що покладалися на них, а також законів, які окреслювали права громадян [69, с. 16].
Ознайомлення з названими роботами, а також рядом інших праць, виданих у Росії у ХІХ ст., показує, що державне управління у окреслені часи здійснювалося виключно з позиції одностороннього владного впливу на учасників суспільних відносин. У зв’язку з цим, у літературі обґрунтовано стверджується, що хоча управлінська діяльність і регулювалася нормами поліцейського права, проте самі відносини мали характер владовідносин, оскільки у переважній більшості випадків вони надавали представникам державної влади права, а на приватних осіб покладали виключно обов’язки, тобто останні (норми) не мали значення правил, які зв’язували б чиновника щодо підданих [69, с. 15]. Доволі яскраво такий підхід до організації та здійснення державного управління описав у своїй роботі В. Левитський, стверджуючи, що економічні, фізичні та духовні інтереси суспільства – все стало предметом детальної регламентації, пильного нагляду, безпосереднього управління з боку державної влади [159, с. 7].
Одним з таких об’єктів державного впливу, як випливає з викладеного, були і економічні відносини, що є цілком зрозумілим, оскільки їх належна організація означала для держави необхідний рівень наповнення бюджету.
Регулювання економічної сфери, яка включала у себе банки, кредитні установи, промисловість, сільське господарство, транспорт тощо здійснювалося за допомогою норм поліцейського права, об’єднаних у межах інституту поліції благоустрою (закони «благоустрою»), поряд з яким визнавалося існування і інституту безпеки (закони «благочинія»). Різниця між цими інститутами, на думку учених-поліцеїстів, полягала у тому, що благоустрій був складовим елементом політичної економії, у той час як благочинія стосувалося охорони порядку та безпеки суспільства і його членів [21, с. 77]. Застосуванням норм поліцейського права займалися відповідно органи поліції, які, як випливає з викладеного, опікувалися не лише подоланням протиправних проявів поведінки приватних осіб та усуненням їх причин та умов, а також і управлінням сферою господарювання.
Наявність державного впливу на сферу господарювання пояснювалася різними обставинами. Так, наприклад, В. Гессен зазначав, що протилежність інтересів робітничого класу та класу роботодавців призводить до антагонізму, боротьби між ними, тому держава повинна була втручатися у даний процес для запобігання деструктивним процесам [59, с. 197]. Інші вчені наголошували на тому, що шляхом впливу на сферу господарювання держава намагалася підняти рівень свого добробуту, що, як наслідок, тягло за собою підвищення і добробуту населення [108, с. 360, 361]. Безумовно, що подібні міркування були виправданими, однак питання полягало у тому, якими засобами держава намагалися досягти поставлених в економічній сфері цілей і чи відповідали такі засоби очікуванням суспільства. З цього приводу відзначимо, що державний вплив на сферу господарювання у Російській імперії на перших етапах його становлення здійснювався виключно у примусово-репресивних формах. Держава сама вирішувала, який напрямок господарської діяльності та в яких формах має розвиватися у державі. Що ж до інтересів приватних осіб, які були задіяні у цьому процесі, то вони до уваги не бралися та під час прийняття відповідних державних рішень не враховувалися.
Доволі чітко з приводу такого підходу до організації господарського життя в Росії висловився сучасник тих подій В. Левитський, який писав, що у галузі економічних відносин превалювала меркантильна державна політика, оскільки у своїх турботах про підвищення народного добробуту держава, виходячи з помилкових поглядів на джерела народного багатства, застосовувала цілу низку заходів, які у дійсності являли собою грубе обмеження свободи праці, обігу та переміщення цінностей та паралізували діяльність тих суспільних сил, що створювали багатство, на розвиток яких вони були розраховані [159, с. 7]. Схожу думку дещо пізніше озвучив і А. І. Єлістратов, сутність якої зводилася до того, що поліцейська держава через застосування однобічних примусових заходів сприяла не підвищенню добробуту громадян країни та держави у цілому, а навпаки знищувала будь-яку ініціативу, так необхідну у господарській сфері. Це було пов’язано, зокрема, і з тим, що відносини між правлячою владою та суб’єктами господарювання будувалися на основі вільного розсуду адміністрації. «Система розсуду зв’язує самодіяльність обивателя, вбиває його почин, знеособлює його самого. Чи варто організовувати товариство, школу, промислове підприємство, коли їх існування буде залежати від доброї волі того або іншого агента правлячої влади. Система розсуду підриває у населення відчуття права та справедливості, адже зі справедливістю несумісне навіть саме доброзичливе самочинство. Система розсуду породжує в обивателя недовіру до влади, ворожість, а влада ж сильна моральною підтримкою з боку населення. У підсумку – взаємна протидія, антагонізм та непоправні втрати з боку населення. Самоволя з боку управлінців по відношенню до обивателя підриває саму державу як відому систему взаємної супідрядності людей. Як і будь-яка інша система, держава потребує стабільності моментів, на яких ґрунтується взаємна супідрядність правлячих та тих, ким управляють. Створити міцний базис для такої супідрядності розсуд та сваволя не в змозі» [92, с. 6]. З огляду на це, російські науковці час від часу закликали владу переглянути своє ставлення до адміністративного розсуду [154], що так і не було зроблено.
Проблема дискреційних повноважень органів поліції у сфері управління господарською діяльністю посилювалася також і через відсутність необхідних правових норм, які б чітко визначали межі та компетенцію названих суб’єктів, що однак повною мірою відповідало рівню розвитку правового регулювання наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст.
Разом з цим відзначимо, що подібний підхід до регулювання господарських відносин у Російській імперії принципово відрізнявся від тих напрацювань, які мали місце щодо цього питання у країнах Західної Європи, законодавство яких було пронизане ідеями індивідуальної свободи. Відповідно до цієї теорії завдання держави полягало виключно і лише в охороні та захисті існуючого правового порядку. Безпосереднє вторгнення держави у галузь матеріальних або індивідуальних інтересів суспільства розглядалося як її ухилення від свого головного призначення, як порушення вільної закономірності соціального прогресу. Виходячи з цього, головним елементом у системі поліцейського права таких країн як Німеччини та Франції у ХІХ ст. стає поліція безпеки, тоді як поліція добробуту розглядається як щось виняткове, що суперечить основним індивідуалістичним принципам [59, с. 8, 9]. Інакше кажучи, поліція добробуту починає поступово виводитися за межі європейського поліцейського права, надаючи тим самим суб’єктам господарювання вільні можливості для саморозвитку. Принагідно зазначимо, що саме на цьому підґрунті в Європі розпочався процес формування нової галузі права, так званого адміністративно-господарського права, яке й було покликане визначити межі та форми державного втручання у сфері господарювання [450. с. 18].
Подібні тенденції у розвитку європейського законодавства не залишилися поза увагою в Росії, яка, як показує історичний досвід, доволі часто орієнтувалася на досягнення та здобутки європейських країн у сфері організації та здійснення державної влади. Все це призвело до поступового відходу російської влади від примусово-каральних способів впливу на сферу господарювання та заміни їх соціальною політикою, зміст якої полягав у тому, що держава надавала більше економічної самостійності суб’єктам господарювання, сприяла розвитку окремих галузей виробництва та усувала перешкоди для зайняттями окремими видами господарської діяльності [108, с. 369]. Відповідні зміни відбулися і на теоретичному рівні і були вони пов’язані із заміною терміна «поліція благоустрою» поняттям «господарське управління».
Хоча необхідно відзначити, що трансформація поліцейської діяльності у діяльність управлінську здійснювалася доволі повільно, адже по-перше, політична організація влади хоча й мала тенденції до змін, які були викликані до життя відміною кріпосного права, створенням селянських та земських органів самоврядування, звуженням компетенції органів поліції [69, с. 22], проте у своїй переважній більшості вона залишалася мало орієнтованою на дійсно демократичні перетворення та, по-друге, швидкість економічних перетворень суттєвим чином випереджали чинне законодавство, яке ще довго залишалося поліцейським за своєю сутністю, хоча, зрозуміло, певні зміни до нього все ж вносилися.
Аналіз дореволюційного законодавства дозволив дослідникам сформулювати та виділити основні заходи, які вживалися владою для організації та здійснення управлінням господарською діяльністю. На думку В. В. Івановського, такі заходи можна було поділити на дві групи: 1) заходи, що впливали на усі сфери економічного (господарського) життя країни, та 2) заходи, що впливали на покращення стану справ в окремих галузях економічного (господарського) життя країни.
До першої групи заходів учений відносив ті з них, що були спрямовані на: 1) охорону власності шляхом створення умов, які забезпечують її збереження; 2) покращення податкової системи, зокрема у питаннях усунення свавілля у зборі податків, виключення випадків невідповідності зборів платіжній здатності платника; 3) покращення економічних відносин, які виникали за участю адміністрації та суду: «Недостатність чесності та здатності у суддях та адміністраторах, повільність, клопітливість та збитковість діловодства, – лягають тяжким тягарем на осіб, які мають необхідність звертися до суду, з огляду на це покращення судочинства та адміністрації є заходами, які сприяють економічному добробуту»; 4) покращення паспортної системи у розумінні надання населенню можливості вільного переміщення країною та звільнення його від паспортних зборів; 5) покращення шляхів сполучення, що має на меті покращення обміну економічними благами; 6) покращення системи мір та ваг; 7) покращення грошової системи; 8) розбудову кредитної системи, «за рахунок якої держава ставить собі за мету, крім іншого, полегшення набуття капіталу для безкапітальних працівників, спрямоване на приведення у рівновагу різних категорій осіб, які беруть участь у виробництві, та звільнення праці від гнітючого впливу капіталу. Крім того, кредитна система якнайкраще сприяє обігу економічних благ, оскільки кредитні знаки відіграють доволі часто роль грошей, а останні, як відомо, виступають засобом обігу; 9) розбудову системи страхування, яка забезпечує збереження економічних благ [108, с. 370–371].
Поряд з цим у законодавстві Російської імперії шляхом прийняття нових нормативних актів або внесення змін до раніше прийнятих розбудовувалися механізми державної підтримки розвитку окремих галузей господарської діяльності, які мали на меті усунення юридичних та (або) економічних перешкод для зайняття відповідними видами діяльності. Як такі інструменти влада використовувала:
- дозволи. Так, наприклад, відповідно до Статуту про золотопромисловість 1881 р. особи, які мали намір здійснювати пошук золота, повинні були отримати дозвільні свідоцтва, які видавалися гірничими управліннями або гірничими департаментами. Підприємці були зобов’язані протягом двох років з моменту видачі дозвільних свідоцтв організувати копальні та приступити до добування золота, у протилежному разі дозвільні свідоцтва анулювалися. Подібні правила існували також і у галузі видобутку нафти [204, с. 204]. Окремий вид дозволів являли собою концесії, на підставі яких підприємцям дозволялося займатися небезпечним промислом, тобто тим, який міг завдати економічну шкоду (надмірне використання пального), був пожежонебезпечним, ніс у собі медично-поліцейські небезпеки (забруднення повітря, поводження з отрутою, використання парових котлів тощо). Що ж до безпечних промислів, то вони організовували та здійснювалися за явочним принципом [204, с. 218–219];
- свідоцтва. Для здійснення торгівлі необхідним було отримання 1) свідоцтва та 2) особливого білету. Свідоцтва були двох видів: купецькі та промислові. Купецькі свідоцтва поділялися на свідоцтва першої гільдії – для гуртової торгівлі та другої гільдії – для роздрібної. Промислові свідоцтва мали п’ять розрядів: 1) для дрібної торгівлі; 2) для розвізної торгівлі; 3) для розносної торгівлі; 4) для міщанських промислів; 5) свідоцтва торговельних прикажчиків. Перелічені свідоцтва надавали загальне право на здійснення торгівельної діяльності. У той же час білети виступали умовою для відкриття певної промислової або торгівельної установи, тобто були своєрідним додатком до торговельного свідоцтва [204, с. 229];
- привілеї на винаходи. Російська влада добре розуміла необхідність сприяння розвитку промислового виробництва в країні, оскільки саме останнє могло прискорити темпи економічного зростання. Досвід інших європейських країн яскраво підтверджував, що саме даний напрямок господарської діяльності приносив державі найбільші економічні дивіденди. З огляду на це, у Росії було запроваджено інститут привілеїв на відкриття та винаходи, який мав на меті охорону права виключного користування винаходом або раціоналізаторською пропозицією, зробленими у галузі промисловості. Привілеєм визнавався акт, який видавався урядом особі або особам та свідчив про те, що описаний у ньому винахід, відкриття або раціоналізаторська пропозиція були пред’явлені уряду, ним закріплювалося виключне право користуватися винаходом, відкриттям чи пропозицією. Привілеї діяли до 15 років та їх видача обкладалася митом. Заяви про видачу привілею розглядалися Комітетом у технічних справах Міністерства торгівлі та промисловості [38, с. 338–339];
- пільги. Ще одним засобом, спрямованим на підтримку розвитку виробництва, на думку науковців, були пільги, які носили особистісний або матеріальний характер. Слід відзначити, що їх кількість по мірі зростання промисловості у Росії мала тенденцію до зменшення, що, на наш погляд, було у цілому обґрунтованим. До переліку пільг належало таке: переведення мануфактурників до вищих станів; вилучення господарських спорів із загальної судової підсудності; надання пільг щодо сплати податків та інших зборів; встановлення вигідних тарифів тощо [108, с. 485];
- кредитування. Наприкінці ХІХ ст. на початку ХХ ст. у Росії поширення набули кредитні установи. Так, наприклад, 7 червня 1904 р. було видане Положення про організацію дрібного кредиту, в якому зазначалося, що дрібний кредит мав на меті полегшення сільським господарям, землеробам, ремісникам та промисловцям, артілям, товариствам та спілкам, а також волосним, сільським та станичним товариствам виробництва господарських товарів та придбання необхідного інвентарю. Загальне керівництво дрібним кредитом покладалося на Міністерство фінансів, Державний банк та Управління у справах дрібного кредиту [38, с. 292];
- нагляд. Надаючи суб’єктам господарської діяльності організаційну та матеріальну допомогу, держава разом з цим залишала за собою право і на здійснення нагляду за такою діяльністю. Зрозуміло, що кількісні та видові характеристики нагляду були доволі різними, що було обумовлено об’ємністю сфери господарювання. Як приклад, можна назвати діяльність фабричної інспекції, яка була утворена на підставі закону від 1882 р., відповідно до якого на неї покладалися обов’язки щодо нагляду за виконанням постанов про працю та навчання малолітніх працівників. Дещо пізніше (1894 р., 1899 р.) її повноваження були розширені і вона отримала право здійснювати нагляд за фабрично-заводською промисловістю, причому незалежно від того, кому належали об’єкти нагляду [204, с. 210]. Для виконання покладених на інспекцію функцій її працівники наділялися правом безперешкодного огляду приміщень та будівель, а на власників промислових об’єктів покладався обов’язок щодо повного сприяння ревізорам.
Поряд з цим на фабричні інспекції було покладено: нагляд за виконанням фабрикантами та працівниками правил, які визначали їх взаємовідносини; забезпечення виконання фабриками та заводами постанов губернських фабричних присутствій та нагляд за їх виконанням; розгляд та затвердження такс, табелів, розкладів та правил внутрішнього розпорядку, які складалися фабричним керівництвом; застосування заходів, спрямованих на попередження конфліктів між фабрикантами та працівниками; порушення переслідування та звинувачення у суді осіб, які порушували законодавство.
У місцевостях, які характеризувалися високим рівнем розвитку промисловості, нагляд за дотриманням на фабриках та заводах встановлених правил покладався на місцеве губернське керівництво, зокрема губернське з фабричних справ присутствіє, до складу якого входили: губернатор (голова), віце-губернатор, прокурор окружного суду та його заступники, начальник губернського жандармського управління, голова або член губернської земської управи та міський голова або член управи. У засіданнях присутствія з правом дорадчого голосу мали право брати участь губернський лікар-інспектор, губернський інженер та інші особи [38, с. 349–350].
Перелічені вище заходи, які, як вже було зазначено, спрямовувалися на усунення юридичних та економічних труднощів на шляху розвитку господарської діяльності у Росії, невдовзі принесли відповідні позитивні результати. З кінця ХІХ ст. у країні розпочався економічний розвиток, який проявився у зростанні підприємництва та капіталів, удосконаленні виробництва, його технологічному переоснащенні, збільшенні кількості найманих працівників у всіх сферах господарювання. Одночасно з іншими капіталістичними країнами у Росії відбувалася технічна революція, яка співпала з індустріалізацією. З відсталої аграрної країни Росія на початку ХХ ст. перетворилася в аграрно-індустріальну державу, увійшовши за обсягами промислової продукції до п’ятірки найбільших держав [438].
Перелічені вище заходи державного впливу на сферу господарювання, як випливає з викладеного, базувалися на нормах поліцейського права, тобто за своєю правовою природою були публічно-правовими [29, с. 40]. Починаючи з 1905 року, тобто часу початку активної трансформації поліцейського права в адміністративне право [69, с. 29], питання правового регулювання державної підтримки сфери господарювання перейшли до адміністративного права, зокрема до його особливої частини [92, с. 67]. З викладеного можна зробити висновок, що російська правова система була зорієнтована на подальшу диференціацію, якій, однак, не судилося бути завершеною з огляду на революційні події 1917 р.
