Андрейцев – ст..10-13
Тектолого-правові аспекти забезпечення сучасної екологічної політики держави
АНДРЕЙЦЕВ В.
У статті розглядаються актуальні питання організації та функціонування правового гарантування реалізації державної екологічної політики
Важливим сегментом сучасної екологічної політики держави є організаційно-управлінські та нормативно-правові важелі її реалізації, яким в Основних напрямах державної політики в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки [1] приділено особливу увагу як гарантуючим засобам її прогнозованої результативності.
Безумовно, вказаний стан середовища життєдіяльності людини і народу в цілому зумовлений не в останню чергу певними організаційно-правовими прорахунками, особливо в частині інституційно-структурного забезпечення реалізації норм і вимог екологічного законодавства, яке не має на сьогодні чіткого та систематичного впорядкування, а переважно галузево- секторне розгалуження, яке не лише збільшує витрати свого функціонування, а й не забезпечує завершеного системного підходу у вирішенні екологічних проблем.
Серед організаційно-правових чинників, що зумовили такий небезпечний і критичний екологічний стан, концентрується увага на однобокості екологічної політики, низькому екологічному контролі, прорахунках практики застосування екологічного законодавства, його низькій ефективності та заходах державного примусу, що продукує удосконалення системи державно-правового механізму вирішення екологічних проблем і реалізації екологічної політики держави.
Як наголошується в Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 р., схваленій Кабінетом Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. № 880 [2], відчувається відсутність ефективної системи управління у сфері охорони довкілля, що зумовлює удосконалення системи інтегрованого екологічного управління шляхом включення екологічної складової у програми розвитку секторів економіки.
Теоретичні основи механізму реалізації Основних напрямів державної екологічної політики за всіма складеними компонентами — забезпечення якості довкілля, екологічної безпеки та раціонального й ефективного використання природних ресурсів — склали свого часу авторські напрацювання і доктринальні підходи, викладені в моделі Концепції програми правового забезпечення природоохоронної діяльності на основі практики застосування екологічного законодавства [3], положення якої відтворені в Основних напрямах державної політики в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки.
Передбачено, що механізм реалізації державної екологічної політики містить:
Державну інституційну інфраструктуру проведення екологічної політики.
Систему екологічного законодавства і його кодифікування.
Економіко-правове забезпечення.
Еколого-експертне обґрунтування й оцінку еколого-небезпечних заходів і діяльності.
Міжнародно-правове регулювання і співпрацю.
Організаційно-правові основи забезпечення державної екологічної політики направляються на визначення трьох основних рівнів управління: а) національного; б) регіонального;
в) місцевого (пооб’єктного).
І. Національний рівень управління передбачає вирішення таких питань у сферах:
Проблеми безпеки: а) забезпечення екологічної безпеки як складової національної безпеки; б) розробка політики регулювання ядерної (антиядерної) безпеки; в) ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності; г) державна політика стосовно зон надзвичайних екологічних ситуацій; ґ) здійснення державного екологічного контролю щодо забезпечення вимог, норм і нормативів екологічної безпеки, у тому числі ядерної та радіаційної безпеки.
Напряму з охорони середовища (ландшафтного напряму): а) проведення державної політики в частині збереження біорізноманітності (ландшафтів); б) державний контроль у цій сфері; в) реалізація міжнародних угод і виконання Україною взятих на себе зобов’язань, підтримка міждержавних відносин у сфері охорони середовища.
Природноресурсного напряму:
а) формування економічного механізму природокористування; б) регулювання використання природних ресурсів; в) встановлення нормативів якісного стану природних ресурсів;
г) регулювання використання ресурсів державного значення; ґ) проведення єдиної науково-технічної політики щодо охорони, раціонального використання і відновлення природних ресурсів.
Базового (загального) еколого- правового напряму: а) розробка методологічного, нормативно-методичного і правового забезпечення; б) проведення державної екологічної експертизи; в) формування і використання державних позабюджетних фондів охорони довкілля; г) упровадження екологічного аудиту; ґ) екологічна освіта й екологічне виховання; д) забезпечення процесу ухвалення державних рішень з урахуванням екологічних вимог (організація моніторингу, впровадження інформаційних технологій, ведення обліку забруднень, прогнозування).
У тектологічному контексті, тобто з точки зору організаційної науки, очевидне порушення відповідності вирішення питань щодо сфер екологічного напряму відповідно до суспільного екологічного правовідношення та організаційно-регуляторної політики. Надзвичайно важлива сфера захисту середовища, її збереження в ландшафтному значенні мінімізовано, що не збігається з реальними потребами охорони і захисту та забезпечення якості довкілля, що є наслідком серйозних упущень у процесі підготовки Основних напрямів, недостатнє використання наукових доктринальних підходів щодо вирішення цих проблем навіть на рівні вимог ухваленого Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», який законодавчим шляхом визначає правові основи екологічної політики держави (статті 1, 3, 5 та ін.), основні напрями якої встановлюються виключно Верховною Радою України відповідно до Конституції України (ст. 13 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Очевидні організаційно-управлінські прорахунки функцій національного рівня управління, ігнорування або упущення вирішення питань, пов’язаних із реалізацією та особливо захистом екологічних прав людини і громадянина, передбачених Конституцією України (ст. 50 та ін.), ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».
Екологічна функція держави, тобто основні напрями її діяльності, як внутрішньої, так і зовнішньої екологічної політики, повинні спрямовуватися саме на її забезпечення організаційно- правовими засобами реалізації, а в разі її порушення і захисту передбачених Основним законом і чинним законодавством суб’єктивних прав і свобод людини і громадянина, їх законних екологічних інтересів [4], повинні належати до пріоритетів реалізації екологічної політики держави, передбачених ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» в частині гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров’я людей, пріоритетності вимог екологічної безпеки, обов’язковості дотримання екологічних стандартів, нормативів і лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності (курсив мій. — В. А.).
При цьому екологічні права, передбачені ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (на екологічну безпеку, екологічну інформацію, екологічну освіту, суспільну екологічну експертизу, реалізацію екологічних заходів, використання природних ресурсів, участь в екологічних об’єднаннях, обговорення екологічно значущих рішень, відшкодування збитків, заподіяних небезпечною дією на довкілля), забезпечуються певними державно-правовими гарантіями, зокрема проведенням широкомасштабних державних заходів щодо підтримки, відновлення і поліпшення якості навколишнього середовища в системі засобів реалізації екологічної політики держави.
Держава не лише зобов’язана гарантувати своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством, а й забезпечити відновлення порушених прав і свобод, і захистити їх у судовому порядку відповідно до законодавства України (ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Тому відсутність відповідних заходів у програмному документі, який визначає національну екологічну політику, є неприпустимою і підлягає в цій частині корекції Парламентом України, передбачивши відповідні заходи, які мали бути спрямовані на реалізацію і захист екологічних прав громадян відповідно до вимог національного екологічного законодавства, передбачивши відповідні та конкретні правові гарантії серед основних пріоритетів національної екологічної політики, визначених Основними напрямами як на національному, так і транснаціональному рівнях, ґрунтуючись на принципах і вимогах міжнародних конвенцій і договорів в екологічній сфері.
Організаційні та правові упущення при формуванні функцій національного рівня управління в частині організації реалізації й захисту екологічних прав громадян приводять до висновку про відповідальність держави за невиконання вказаних обов’язків, легалізованих у Конституції України. Адже хрестоматійно у правознавстві невиконання обов’язку розглядається в якості правопорушення як підстави юридичної відповідальності — превентивної, еколого-правової, адміністративної, кримінальної, майнової відповідно до закону.
Оскільки йдеться про невиконання конституційного обов’язку держави у процесі формування і реалізації екологічної політики, то вочевидь доцільно ставити питання про конституційну відповідальність держави за незабезпечення політико-правовим документом, яким єдино можливо визнати Основні напрями державної екологічної політики, або як офіційно легалізовані Основні напрями державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки.
Враховую і те, що прямих розпоряджень у цій частині Основного Закону України не відображено, а тому йдеться про невиконання зобов’язання державою щодо гарантування конституційних екологічних прав, зокрема права на безпечне для здоров’я і життя природне довкілля і на відшкодування заподіяної шкоди унаслідок цього порушення (ст. 50), якому кореспондує обов’язок держави в частині забезпечення екологічної безпеки і підтримка екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду українського народу, які не були реалізовані у процесі розробки, прийняття і внесення відповідних змін до Основних напрямів державної політики у сфері охорони довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки.
Як наголошується в конституційно-правовій літературі, відповідальність за конституційним правом передбачає реалізацію таких стосунків, урегульованих нормами конституційного права, в яких суб’єкти, призначені свідомо виконувати покладені на них обов’язки, навмисно чи з необережності, або через інші причини не виконують їх чи виконують неналежним чином, що призводить до спричинення суттєвої шкоди інтересам держави і суспільства, внаслідок чого виникає юридичний факт, на підставі якого спеціальні суб’єкти вживають до правопорушника заходи впливу [5].
Наведене визначення не є винятком у конституційно-правовій літературі, але з огляду на ознаку, яка вказує, що «спеціальні суб’єкти застосовують до правопорушника заходи впливу», виникає запитання: «А хто застосовуватиме такі заходи впливу?» Адже зазначений обов’язок не виконується, власне, державою як суб’єктом конституційного права, органи якого і задекларували в Основному Законі України обов’язок, який не реалізується самою державою в особі органу, котрий прийняв Конституцію України і затвердив своєю постановою Основні напрями державної політики України у сфері охорони довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки — тобто Верховною Радою України, яка у процесі прийняття вказаного підзаконного документа елементарно зобов’язана була прийняти конституційно зважену постанову, врахувати природні права громадян, які законодавчо визнані екологічними правами.
І це при тому, що вказана постанова бралася до виконання Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», ст. 9 якого вперше у практиці законотворчості визнала екологічні права громадян без будь-яких обмежень з точки зору їх належності до України як суверенної держави, також іноземців і осіб без громадянства.
Яку санкцію і який орган може застосувати до Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні (парламенту), залишається відкритим, оскільки відповідальності за невиконання вказаного обов’язку, передбаченого Конституцією України, прямо не встановлено.
Як наголошується в конституційно-правовій літературі, основною функцією конституційної відповідальності є не репресія (покарання), а компенсація, тобто відновлення позитивної діяльності потенційного суб’єкта, використання для цього таких заходів, як зміна персонального складу органу, заміна керівництва, посадової особи тощо.
Дійсно, відповідно до ст. 90 Конституції України за рішенням Президента України повноваження Верховної Ради України можуть бути припинені, але виключно на підставах, передбачених цією нормою, що пов’язано з її неможливістю впродовж 30-ти днів однієї чергової сесії розпочати пленарні засідання, і в разі її обрання на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, упродовж одного року з дня виборів. Але вони не можуть бути також достроково припинені в останні шість місяців повноважень Президента України.
Отже, на підставах невиконання або неналежного виконання повноважень Верховною Радою України вирішити питання про її конституційну відповідальність за чинною Конституцією України просто неможливо, навіть за наявності очевидних порушень парламентом України прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина при ухваленні відповідних законів або постанов, що мають загальнодержавне і загальносоціальне значення, пов’язане з реалізацією і захистом вказаних конституційно-правових можливостей.
За таких умов реформування парламентаризму в Україні передбачено доцільність внесення відповідних змін і доповнень у частині визначення і порядку застосування конституційно-правової відповідальності держави та її органів влади, зокрема Верховної Ради України, за упущення або ігнорування прав, свобод і законних інтересів громадян у процесі ухвалення законів, постанов та інших актів, передбачених Конституцією України у формі припинення її повноважень за рішенням Президента України як глави держави в порядку, визначеному спеціальним законом України про конституційно-правову відповідальність органів державної влади України, або врегулювання вказаних процесуальних аспектів у пропонованому для прийняття Законі України «Про конституційне судочинство» [6]. Тим самим буде реалізована ідея про забезпечення підвищення відповідальності держави перед людиною, посилення гарантій реалізації прав і свобод людини, використання відповідних національних правових механізмів для ефективного захисту прав людини і громадянина в Україні.
ІІ. Регіональний рівень управління у сфері охорони природного довкілля, раціонального й ефективного природокористування і забезпечення екологічної безпеки передбачає реалізацію таких функцій (включно):
1) проведення державної екологічної експертизи;
2) здійснення державного контролю за дотриманням екологічного законодавства;
3) екологічне інформування;
4) розробка програм упровадження природоохоронних заходів, визначення і реалізація інвестиційної політики;
5) впровадження економічного механізму природокористування;
6) регулювання використання природних ресурсів місцевого значення;
7) проведення моніторингу і обліку об’єктів природокористування і забруднення довкілля;
8) визначення нормативів забруднення довкілля (зокрема встановлення нормативів ГДВ, ГДС і розміщення відходів).
З викладеного стає очевидним зменшення навіть кількісного складу функцій регіонального рівня управління й обмеження їх переважно сферою охорони довкілля (визначення стану її якості) і природокористування.
Сфера забезпечення екологічної безпеки порушується лише в контексті екологічного інформування, проведення державної екологічної експертизи, встановлення деяких екологічних нормативів, моніторингу й обліку стану забруднення, здійснення державного екологічного контролю.
Виникає сумнів щодо функції визначення інвестиційної політики, оскільки це, як правило, загальнодержавного (національного) рівня управління, до того ж якщо спиратися на загальні основи, вона належить до сфери не екологічної, а інвестиційної з точки зору дотримання екологічних вимог, норм і нормативів реалізації інвестиційних програм і конкретних проектів.
Вочевидь, що до регіонального рівня управління досить обмежено віднесені функції в частині забезпечення екологічної безпеки порівняно з тим, що передбачає Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» стосовно компетенції Верховної Ради та Уряду АР Крим, інших рад відповідного рівня.
Це стосується, зокрема, здійснення реалізації, визначеної Верховною Радою України, державної екологічної політики, визначення повноважень рад в галузі екології, забезпечення реалізації екологічних прав громадян (курсив мій. — В. А.), визначення порядку організації та діяльності спеціальних органів управління в галузі екології, затвердження регіональних екологічних програм, ухвалення рішень про організацію територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, режиму територій (ландшафтів) і об’єктів природно-заповідного фонду, місцевого значення, режиму територій, що підлягають особливій охороні, припинення еколого-небезпечної діяльності підлеглих підприємств, установ, організацій, обмеження або призупинення, припинення діяльності непідлеглих еколого-небезпечних об’єктів у разі порушення ними екологічного законодавства, встановлення нормативів екологічної безпеки, жорсткіших, ніж ті, які діють на території України.
Саме на цих функціях, на мою думку, мав би фокусуватися регіональний рівень екологічного управління у процесі забезпечення здійснення екологічної політики та механізмах, засобах досягнення основних завдань регіональної екологічної політики здійснення державного екологічного контролю за реалізацією цієї політики, забезпечення дотримання вимог екологічного законодавства і виконання затверджених, з урахуванням регіональних особливостей, небезпечних впливів, ризиків, викликів реальних загроз природного і техногенного характеру, реалізація регіональних екологічних програм, з особливою орієнтацією виконання управлінських функцій на гарантування екологічних прав, свобод і законних інтересів громадян.
ІІІ. У системі тектологічних аспектів Основні напрями визначили також функції місцевого рівня управління, зокрема щодо:
1) організації розробки місцевих екологічних програм і проектів; 2) проведення локального й об’єктного моніторингу; 3) здійснення державного екологічного контролю.
При викладеному підході щодо реалізації державної екологічної політики місцевий рівень управління, з точки зору комплексності вирішення існуючих місцевих екологічних проблем і функціонального забезпечення, не тільки теоретично, а й практично не пристосований. Він не лише далекий, аморфний, однобічний, а й незбалансований з точки зору виконання завдань реальної екологічної політики держави, її збалансованості (розбалансованості) із затвердженими у встановленому порядку місцевими екологічними програмами, які б містили існування природних і технічних ризиків, виклик санітарно-гігієнічного, епідеміологічного, ресурсного забезпечення екологічних та соціальних потреб громадян, їх інвестиційного супроводу та реабілітації зон і територій надзвичайних екологічних ситуацій.
Складається враження, що передбачена Основними напрямами державної екологічної політики і викладена піраміда в тектологічному аспекті — система (швидше безсистема) управління, перевернута зі своєї основи на «гострий» кут, і яка навіть при найменшому подиху «вітру» або іншій загрозі ось-ось перекинеться і знищить усе на своїй дорозі. Адже функціональний розподіл національного, регіонального і місцевого рівнів управління мав би, за логікою, базуватися з «точністю навпаки» до запропонованого алгоритму, враховуючи фокусування інституційного забезпечення відповідних функцій до територіальних екологічних проблем, довкола яких і мали б зосереджувати весь механізм функціонального супроводу управління стосовно вирішення існуючих екологічних проблем, і в цьому контексті виконання відповідної екологічної політики.
Адже саме місцевий рівень, що містить безпосередньо й об’єктний рівень управління, є найбільш складним і відповідальним з точки зору рішення існуючих екологічних проблем, особливо екологічно небезпечного характеру, який і потребує, відповідно, пропорційного розосередження функцій вказаних трьох тектологічних рівнів.
При цьому маю сказати, що зазначені Основні напрями не передбачають особливостей і такого рівня управління, як міжгалузевого функціонального призначення, що базується на врахуванні екологічних проблем конкретних галузей господарювання, адміністративно-територіального аспекту і пооб’єктних екологічно небезпечних ризиків та викликів, з орієнтацією державної екологічної політики на транснаціональну сферу функціонального забезпечення управління з урахуванням вимог і зобов’язань України, що випливають із міжнародних конвенцій і договорів у екологічній сфері, чисельність ратифікації яких Верховною Радою України з кожним роком прогресивно зростає. Водночас механізм тектологічного розподілу функцій згідно з викладеними Основними напрямами залишається архаїчно стабільним, малопридатним до реальних потреб реалізації екологічної політики та недостатньо узгодженим із вимогами Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», інших законів, прийнятих у його розвиток, і особливо законів у сфері забезпечення екологічної безпеки.
Звичайно, що такий трирівневий функціональний розподіл управління не забезпечить ефективну реалізацію державної екологічної політики, оскільки тектоекологічна діяльність місцевого рівня управління не містить належних положень і позицій щодо: функцій забезпечення і захисту екологічних прав громадян за місцем проживання і життєдіяльності, забезпечення реалізації екологічної політики України у співвідношенні з місцевою екологічною доктриною, яка затверджується у складі місцевих екологічних програм, забезпечення екологічного інформування, визначених законодавством суб’єктів, організації функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем.
Проблематичним є здійснення реалізації відповідних рішень екологічного спрямування місцевих рад, організації проведення державної екологічної експертизи, публічних громадських екологічних слухань програм і проектів, розміщення об’єктів, здатних негативно впливати на якість навколишнього природного середовища, що створюють екологічну небезпеку для життєдіяльності населення, організацію формування і використання місцевих екологічних фондів, організацію та координацію діяльності місцевих органів управління, підприємств, установ і організацій, розташованих на території місцевої ради, незалежно від форм власності та підпорядкування у частині реалізації екологічної політики держави тощо.
Ще меншою мірою враховані особливості пооб’єктного екологічного управління щодо функціонуючих еколого небезпечних підприємств і об’єднань, здатних посилювати рівень екологічної небезпеки або викликати настання надзвичайних екологічних ситуацій. Як свідчать дані виконання «Заяви про політику у сфері екологічного управління на підприємствах», прийнятої на конференції «Довкілля для Європи», яка відбулася в 1998 р. у м. Орхус (Фінляндія), на якій міністри в галузі охорони навколишнього природного середовища зобов’язалися прискорити, поліпшити й енергійно підтримати реалізацію ефективних заходів і систем екологічного управління на підприємствах країн Східної Європи, Кавказу та Центральної Азії, це не призвело до помітного посилення державної підтримки зазначеного управління.
Тому, як випливає з проведеного аналізу, основна відповідальність за пропаганду, поширення та зберігання систем екологічного управління на підприємствах країн покладається не на ці підприємства, а на державу [7].
За оцінкою ризиків (політичних, економічних, юридичних, податкових) Україна, приміром, характеризується за загальною оцінкою «країною значного впливу на навколишнє середовище» порівняно, наприклад, зі
Словенією з низькою оцінкою ризику, Угорщиною, Польщею, Словаччиною і подібними країнами з помірним ризиком впливу, що певною мірою зумовлюється рівнем та якістю екологічного управління на підприємствах початку нового тисячоліття, тобто фактично з часу реалізації нової екологічної політики України.
Як свого часу зазначалося у спеціальній літературі, на сьогодні в системі загального корпоративного управління України функціонує комплексна система управління раціональним використанням ресурсів, яка за своїм змістом не відповідає як вимогам Європейського регламенту 1836/93, так і міжнародним та державним стандартам серії TSO 14000 (ГОСТ ISO 14000), а тому проблема полягає у перетворенні діючої системи корпоративного управління ресурсо- використання на корпоративну систему екологічного управління [8], яка повинна забезпечувати охорону всього циклу екологічних відносин — забезпечення якості довкілля, ефективне використання природоресурсного потенціалу і основний пріоритетний напрям забезпечення екологічної безпеки на відповідному підприємстві (об’єднанні), включаючи сферу виробництва якісної, екологічно чисто виготовленої продукції або надання відповідних послуг.
Це означає, що держава повинна забезпечити проведення належного моніторингу, у разі необхідності екологічного аудиту, координацію сформованої екологічної політики діяльності суб’єктів господарювання і своєчасний професійний контроль за дотриманням вимог екологічного та, зокрема, господарського законодавства щодо здійснюваної діяльності підприємством, а також у частині здійснення систематичного екологічного управління і контролю на підприємстві (об’єднанні).
Адже про створення систем управління якістю, систем екологічного управління (курсив мій. — В. А.) та інших систем управління йдеться у відповідному Законі України від 15 січня 2009 р. [9].
У механізмі реалізації Основних напрямів державної політики України у галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки важливе регулювально-забезпечувальне значення має розвинена система екологічного законодавства, основні доктринальні ідеї якої втілені в цьому основоположному політико- правовому документі [10], і безпосередньо пов’язаний із питаннями систематизації екологічного законодавства у формі інкорпорації та кодифікації, удосконалення правових основ управління і контролю у цій сфері правового регулювання, правового заохочення громадян та їх екологічних об’єднань на захист екологічних прав населення, посилення ролі еколого- правової освіти, культури і науки, розвиток ядерного законодавства, удосконалення міжнародно-правового регулювання у цій сфері [11].
Намічені кардинальні заходи щодо кодифікації першочергових актів екологічного законодавства були за цей час з успіхом реалізовані у практиці законодавчої діяльності парламенту України, зокрема прийнято Закон України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р. [12], Закон України «Про рослинний світ» від 9 квітня 1999 р. [13], Закон України «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них» від 6 лютого 2003 р. [14].
Проте серед цього комплексу невідкладних законів досі не прийнято Закону про екологічне страхування, Закону про екологічну (природно-техногенну) безпеку, проекти яких були розроблені ще на початку 2000 р. [15].
Важливе значення для реалізації законодавчих засад забезпечення екологічної політики держави мали зміни та доповнення до чинних законів екологічного законодавства, зокрема Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [16], Закону України «Про природно-заповідний фонд України» [17], Закону України «Про тваринний світ» [18], Закону України «Про охорону атмосферного повітря» [19], Лісового кодексу України [20], Водного кодексу України [21], Кодексу України про надра [22], Земельного кодексу України [23].
Отже, в цій частині наукові припущення щодо вдосконалення правового потенціалу забезпечення екологічної політики знайшли згодом відображення в Основних напрямах, які виконані достатньою мірою, що забезпечило сприяння забезпеченню реалізації екологічної політики відповідно до потреб історичного розвитку держави.
Однак і досі не прийняті деякі закони України, зокрема, про рекреаційні, курортні, лікувально-оздоровчі зони і зони з особливими умовами природокористування, хоча певною мірою і досить фрагментарно режими зазначених територій і зон закріплені були в Законі України «Про екологічну мережу України» від 24 червня 2004 р. [24], Законі України «Про курорти» від 5 жовтня 2000 р. [25].
Як наголошується в Основних напрямах екологічної політики держави, важливо, щоб кодифікація була спрямована на екологізацію першочергових нормативно-правових актів, зокрема Господарського кодексу України, Закону України про відходи, Кодексу
України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України, Цивільного кодексу України, інших актів законодавства, які, власне, були реалізовані відповідно до сучасних вимог екологічного законодавства.
Однак є значна частина нереалізованих проектів, особливо тих, що мали бути прийнятими на рівні Кабінету Міністрів України. Зокрема, на рівні пропозицій залишилися не розробленими Правила відшкодування збитків, завданих порушеннями екологічного законодавства, значна частина перспективних актів екологічного законодавства урядового рівня, а також нормативні акти, які планувалися до прийняття та легалізації Міністерством охорони навколишнього природного середовища тощо.
Залишається лише сподіватися, що їх прийняття буде реалізовано на завершальному третьому етапі реалізації Основних напрямів державної екологічної політики і в процесі виконання Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 р., яка передбачає розвиток національного екологічного законодавства шляхом його гармонізації з європейським законодавством і нормами міжнародного права та розробку проекту Екологічного кодексу України. При цьому повинен сказати, що розробка цього законопроекту ускладнюється відсутністю концептуальних наукових основ через недосконалу кодифікацію його складових — природоресурсного, ландшафтного законодавства, законодавства про захист навколишнього середовища та законодавства у сфері екологічної безпеки.
Важливе значення в контексті систематизації екологічного законодавства приділялося його інкорпорації у формі видання окремих або спеціально підготовлених тематичних збірок актів екологічного законодавства. Ця праця дуже копітка, оскільки вимагає серйозного аналізу чинних законів і підзаконних актів, урахування змін і доповнень, які періодично вносяться до нормативно-правових актів, і, як правило, проводиться ініціативно вченими або практиками, які стають настільною книгою науковців та практиків.
У зв’язку з цим доцільно відзначити деякі з проведених інкорпорацій, які систематизувалися відповідно до предмета екологічного права та законодавства й отримали позитивну оцінку юристів.
У системі правового механізму забезпечення екологічної політики передбачено удосконалення правових основ управління і контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, які передбачалося спрямувати на реорганізацію системи органів екологічного управління з подальшою інтеграцією функцій у цій сфері в єдину узгоджену систему, чого, як відомо, поки не вдалося, і зберігається архаїчна, дублююча, витратна полісистема як щодо конкретних природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища, так і в частині забезпечення екологічної безпеки.
Недостатньо узгоджені координаційні та контрольні функції Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та інших щодо посилення контролю за дотриманням екологічного законодавства, захисту екологічних прав і свобод громадян, реалізації екологічної політики держави, зміщення акценту в його здійсненні, особливо на регіональному рівні.
Проте, як випливає з результатів роботи зазначеного Міністерства, екологічна політика «ще не стала необхідною складовою нашого життя, як це декларується в багатьох документах, і не відповідає очікуванням суспільства» [26]. Дивно, що це Міністерство констатує такий висновок, тоді як ст. 20 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» покладає на нього проведення єдиної науково- технічної політики з питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів [27].
Для формування екологічної політики, як випливає зі звіту зазначеного Міністерства, підготовлено наказ «Про політичні пріоритети, стратегічні напрями і завдання Міністерства» від 4 вересня 2006 р., а в 2007 р. було затверджено політичні пріоритети, стратегічні напрями і завдання Міністерства щодо реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, екологічної безпеки, топографо-геодезичної та картографічної діяльності, серед яких йдеться, зокрема, про затвердження екологічної політики як інтегрованого чинника соціально-економічного розвитку держави, з метою переходу до екологічно збалансованого розвитку [26].
У зв’язку з цим виникає нериторичне запитання: чи не занадто пізно вказане Міністерство взялося за «затвердження» екологічної політики, якщо з часу її проголошення минуло вже 9 років реалізації такої політики і суспільству вже слід чекати певних позитивних результатів, а не чекати її перспективи, оскільки на 2007 р. було лише передбачено розробити проект стратегічного документа «Основи національної екологічної політики та національний план дій у цій сфері».
Певною мірою за цей час дещо вдалося стимулювати правовим способом громадян та їх екологічних об’єднань на захист екологічних прав населення, врегулювання механізму організації використання громадської думки у процесі прийняття екологічно значущих рішень, зокрема щодо реалізації екологічно небезпечних об’єктів, здійснення іншої діяльності, що може негативно впливати на стан навколишнього природного середовища і здоров’я людей, стимулювання такої діяльності на всіх рівнях взаємодії з місцевими та державними органами екологічного управління.
У реалізації всіх компонентів екологічної політики держави особлива роль належить еколого-правовій освіті, культурі та екологічній, зокрема еколого-правовій, науці у плані розширення мережі навчальних закладів, наукових установ, викладання апробованих курсів та спецкурсів, у тому числі читання курсу «Екологічне право» у процесі підготовки фахівців гуманітарного, прикладного і технічного профілю, проведення фундаментальних і прикладних наукових досліджень у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального природокористування та забезпечення екологічної безпеки, розширення періодичних наукових, науково-популярних видань і газет, заснування Екологічного вісника*, що в цілому реалізовано у процесі реалізації державної екологічної політики України.
У системі реалізації екологічної політики відчутну роль мав відіграти економічний механізм за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, бюджету АР Крим, екологічних фондів, коштів юридичних осіб, іноземних надходжень та інвестицій і позабюджетних коштів. Зокрема, передбачалося за рахунок бюджетних коштів фінансування пріоритетних програм і проектів, які мають першочергове, загальнонаціональне значення.
Позабюджетне фінансування мало бути домінуючою частиною витрат на реалізацію екологічної політики, а тому Основними напрямами передбачалася концентрація усіх видів надходжень: а) платежів за забруднення навколишнього середовища; б) зборів за спеціальне використання природних ресурсів; в) штрафів і компенсацій за завдану шкоду порушень екологічного законодавства, акумульованих у Національному екологічному фонді, який мав функціонувати на правах юридичної особи на загальнодержавному та регіональному рівнях.
З цією метою була підготовлена наукова модель проекту Закону України «Про національний екологічний фонд», запропонована його структура і зміст як важливий економічний важіль державної екологічної політики в частині фінансування екологічних заходів [29].
Разом з тим особливих реформаторських змін за час введення правових основ сучасної екологічної політики не сталося, за винятком окремих уточнень та доповнень, внесених до ст. 47 «Фонди охорони навколишнього природного середовища» Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» в березні 1997 р., грудні 2002 р., грудні 2004 р., хоча зазначений Закон не виключає можливості створення й інших фондів для стимулювання і фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища, раціонального природокористування та забезпечення екологічної безпеки (ч. VIII ст. 47).
У механізмі реалізації Основних напрямів державної політики в галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки суттєва роль відводиться екологічній експертизі та її правовому забезпеченню. Наукова доктрина правового забезпечення екологічної експертизи як гарантії системи екологічної безпеки активно вплинула [30] на розробку і прийняття Закону України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 р. [31], який визначив законодавчі основи її правового регулювання, завдання та мету проведення, основні принципи, об’єкти, систему вимог щодо її здійснення, суб’єктний (об’єктний) склади, публічність проведення, можливості участі громадськості, форми екологічних експертиз, державне регулювання та управління у цій сфері, правосуб’єктність осіб, які беруть участь у її проведенні, процедури здійснення та юридичну природу висновків, фінансування екологічних експертиз і відповідальність за порушення законодавства у цій сфері.
Практика здійснення державної та громадських екологічних експертиз підтвердила виправданість екологічної експертизи як ефективного інструменту в реалізації попередження екологічного ризику запланованої діяльності, захисту екологічних прав громадян і забезпечення екологічної безпеки.
Тому невипадково, що Основні напрями реалізації державної екологічної політики, Концепція національної екологічної політики України на період до 2020 р. передбачають подальше удосконалення законодавчого забезпечення еколого-експертної діяльності в Україні, внесення назрілих змін та доповнень у зазначений закон, сприяння підвищенню наукової обґрунтованості, комплексності та об’єктивності висновків, особливо державної екологічної експертизи, залучення представників спеціальних наукових установ та наукової громадськості.
На моє переконання, доцільно чітко визначити місце і роль екологічної експертизи у підготовці основних структурних елементів і змісту, програмних та концептуальних документів, що визначають екологічну політику держави, зокрема міжнародно-правових документів з оцінки впливу на навколишнє природне середовище (ОВНС) [32], урахування необхідності захисту екологічних прав, свобод і законних інтересів громадян, їх реальної ініціативної та нормативно закріпленої участі в реалізації екологічної політики держави.
Складовою національної екологічної політики Основними напрямами передбачено регіональну екологічну політику, яка повинна ґрунтуватися на таких правових принципах:
1) дотримання загальнонаціональних пріоритетів у цій галузі;
2) забезпечення розмежування повноважень між органами виконавчої влади;
3) врахування екологічних інтересів інших регіонів, у тому числі транскордонних;
4) формування механізму фінансового забезпечення еколого-спрямованої діяльності регіонів.
Концепція національної екологічної політики України на період до 2020 р. передбачає удосконалення регіональної екологічної політики, зокрема шляхом вирішення нагальних екологічних проблем у промислово розвинених регіонах, прискорене розширення територій міст, удосконалення планування їх територіальної структури, зменшення концентрації промислового навантаження, зниження рівня забруднення, впровадження стратегічної екологічної оцінки регіональних планів та програм тощо.
У зв’язку із проведеним аналізом викладеного виникає низка питань, насамперед: а що тоді, власне, має на меті регіональна екологічна політика, якщо жодного безпосередньо причетного принципу нею не передбачається?
Адже невипадково, що механізм реалізації регіональної політики багатьох регіонів, які характеризуються надзвичайно високим рівнем екологічного ризику, техногенного перевантаження на екосистеми, природні комплекси, ландшафти і конкретні природні об’єкти, що створюють загрозливий стан для життєдіяльності людей (Придніпровського регіону, Донбасу, Кривбасу, Азово-Чорноморського регіону, Полісся та ін.), зумовлює доцільність виокремлення і вирішення проблем за рахунок регіонального рівня управління у сфері екології [33].
При цьому, як наголошується в розділі «Стан навколишнього середовища» (п. 16 «Регіональна екологічна політика»), саме надзвичайно небезпечна екологічна обстановка окремих регіонів України зумовлює таку територіальну організацію України, яка була б «спрямована саме на поєднання загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів», оскільки саме цей рівень управління не забезпечує досягнення мети державної екологічної політики, який занадто централізований, із відвертими відомчими пріоритетами й установками, а це призводить, як слушно зазначається в цьому документі, до зниження ефективності управління на регіональному рівні, «не дає можливості повністю врахувати територіальні інтереси у створенні екологічно безпечного навколишнього середовища».
Враховуючи викладене в документах, що визначають особливості реалізації регіональної екологічної політики, повинна формуватися пріоритетна спрямованість будь-якої діяльності, що створює загрозу життєдіяльності населення, запровадження механізму забезпечення екологічних прав, свобод і законних інтересів громадян відповідного регіону, що поєднується і об’єднується з національними екологічними інтересами держави та відповідними особливостями потреб місцевих та територіальних громад.
Отже, вектор організаційно-управлінської діяльності мав би бути пристосований до реалізації не тільки національної, а й її складових — регіональної та місцевої екологічної політики, узгоджений із принципами транснаціональної екологічної політики, який зумовлює застосування екосистемного підходу, що є найбільш виправданим для вирішення безлічі регіональних екологічних проблем, оскільки саме він дозволяє безперешкодно долати територіально-адміністративні й, особливо, відомчі бар’єри, що склалися за останні 50 років в Україні, і якому не протиставляється логічно гармонізована альтернатива тектоекологічного забезпечення функціонування території та екологічного управління. Адже регіональний рівень управління у сфері екології особливо відчутний у реалізації екологічної політики держави як найбільш слабкої, неунормованої та ілюзорної ланки системи державного управління та регулювання цих публічних правовідносин.
Як зазначалося в Концепції державної регіональної політики, затвердженої Указом Президента України від 25 травня 2001 р. № 34134, значною мірою розвиток диференційного рівня економічного розвитку та соціального забезпечення громадян пов’язаний із відсутністю до того часу ефективних механізмів стримування та пом’якшення дієвості цього процесу, ефективного стимулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та населення щодо пришвидшення прогресу регіонів на основі цілковитого використання їх природного, економічного, трудового, наукового, іншого потенціалу.
В інших напрямах реалізації регіональної екологічної політики, безумовно, доцільно удосконалювати механізм законодавчого та нормативно-організаційного забезпечення основних напрямів формування та виконання зазначеної політики шляхом прийняття відповідного Закону України про основи державної, регіональної та місцевої екологічної політики, в якому унормувати весь процес її легалізації, звітності, контролю та відповідальності за невиконання приписів держави у цій надзвичайно важливій, життєвій сфері з визначенням основних тектоекологічних основ, економіко-організаційного, функціонального, процесуального (процедурного) та міжнародно-правового забезпечення.
Як наголошується в Основних напрямах державної екологічної політики (розділ VIII), вирішення екологічних проблем «неможливе без широкого та активного міжнародного співробітництва», тим більше що Україна є суб’єктом (учасником) понад 70 двосторонніх і багатосторонніх угод у сфері охорони навколишнього середовища.
Зовнішня співпраця з іншими країнами, міжнародними організаціями системи ООН у цій галузі, зокрема Програмою ООН з навколишнього природного середовища (ЮНЕП), Програмою розвитку ООН (ПРООН), Комісією постійного розвитку, Глобальним Екологічним фондом, Європейською Економічною комісією ООН (ЄЕК) та іншими зумовлюється такими обставинами:
1) глобальним характером вирішення багатьох екологічних проблем;
2) транскордонним характером забруднення;
3) міжнародними зобов’язаннями у сфері екології;
4) економічними вигодами від міжнародного обміну досвідом і технологіями, можливостями залучення в Україну іноземних інвестицій.
Практика і досвід міжнародного співробітництва підтверджують обрані орієнтири зовнішньої складової економічної політики держави. Скажімо, маючи преференції на продаж квот щодо окремих викидів та скидів забруднюючих речовин у навколишнє середовище, Україна уклала відповідну угоду, економічна вигода від якої становить близько 300 мільйонів доларів.
За час реалізації Основних напрямів державної екологічної політики, Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 р. Україна ратифікувала низку міжнародних конвенцій у галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки: Закон України про приєднання до Конвенції про збереження мігруючих видів деяких тварин від 19 березня 1999 р. [35], Закон України «Про приєднання України до Конвенції про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що перебувають під загрозою зникнення» від
14 травня 1999 р. № 662 [36], Закон України «Про ратифікацію Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті» від 19 березня 1999 р. № 534 [37], Закон України «Про приєднання України до Конвенції про охорону та використання транскордонних водотоків та міжнародних озер» від 1 липня
1998 р. № 801 [38], Закон України «Про приєднання України до Картахенського протоколу про біобезпеку до Конвенції про біологічне різноманіття» від
12 вересня 2002 р. № 1010 [39].
Як зазначається у звіті Міністерства охорони навколишнього природного середовища України «Про витрачання коштів Державного бюджету України у 2008 році» [40] за бюджетною програмою 2401240 «Міжнародне співробітництво у сфері охорони навколишнього природного середовища», сприяння сталому розвитку, екологічній освіті та поширенню екологічної інформації сплачено, зокрема, внески за вказаний період до бюджетів 18-ти міжнародних організацій природоохоронного спрямування, хоча не конкретизуються при цьому цілі надання цих внесків, сфера їх діяльності в Україні або за кордоном.
Узагальнюючи викладене, слід зазначити, що відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 13) визначення Основних напрямів державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України відповідно до Конституції України.
Згідно з пунктами 5, 6 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України віднесено, зокрема, визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики, затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища.
Тим не менш виключно законами України визначаються відповідно до Основного Закону України (пункти 1, 5, 6, 17 ст. 92) права і свободи людини та громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов’язки громадянина, а також основи екологічної та національної безпеки, засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу.
З огляду на це, а також для підвищення авторитету національної екологічної політики (внутрішньої та зовнішньої), вирішення у ній питань, пов’язаних із забезпеченням екологічної безпеки як складової національної безпеки, реалізації та захисту екологічних прав громадян, вирішення інших доленосних для українського народу екологічних проблем, вважаю за доцільне затверджувати в подальшому Основні напрями державної політики України у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки або державної (національної) екологічної політики України виключно законами України, що логічно випливає з основних вимог Конституції України та міжнародно-правових документів, взятих перед міжнародним співтовариством суверенної України.
З метою посилення відповідальності держави перед кожним громадянином, ґрунтуючись на властивій їй внутрішній і зовнішній екологічній функції, супроводженні виконання державної (національної) екологічної політики України, бажано встановити постійний парламентський контроль за дотриманням зазначеного закону та екологічного законодавства, прийнятого для забезпечення положень, принципів, показників і зобов’язань Україною, що випливають із міжнародних договорів і Конвенцій ООН, Європейського Союзу, регіональних міжнародно-правових документів у цій сфері.
Це повною мірою відповідало б п. 33 ст. 85 Конституції України в частині здійснення парламентського контролю за дотриманням виконання законодавства, реалізації внутрішньої та зовнішньої екологічної політики України.
2. Оскільки відповідно до ст. 17 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» реалізація визначеної Верховною Радою України екологічної політики держави віднесена до повноважень Кабінету Міністрів України, то, очевидно, доцільним є реформування і перетворення Міністерства охорони навколишнього природного середовища на Міністерство з питань екологічної політики України з покладанням на нього всіх можливих для виконання в сучасних економічних, соціально-політичних і екологічних умовах функцій у сфері забезпечення екологічної безпеки, ефективного природокористування, збереження якості територіальних природних комплексів (ландшафтів), з підпорядкуванням йому всіх ресурсних органів центральної виконавчої влади на рівні секторно-галузевих департаментів, зі збереженням здійснення зазначених міністерством державного надвідомчого контролю у зазначеній сфері з точки зору забезпечення виконання вимог, приписів і норм екологічного законодавства України, включаючи дотримання вимог і принципів міжнародно-правових документів із зазначених питань, розробки відповідних проектів державних концепцій та комплексних довгострокових екологічних програм.
3. З метою забезпечення ефективної реалізації національної екологічної політики, регіональних та місцевих її програм доцільно основний вектор координації, організації, контролю за виконанням цієї політики зосередити на регіональному та місцевому рівні з орієнтацією на розміщення та специфіку діяльності суб’єктів, особливо тих, що здійснюють потенційну еколого-небезпечну діяльність, експлуатують (використовують) будь-які небезпечні для життя і здоров’я людини і навколишнього середовища шкідливі речовини, матеріали й об’єкти.
4. Оскільки екологічна політика фокусується в державно-правових документах політико-правового спрямування, надзвичайно важливим є не тільки внутрішній блок вирішення екологічних проблем, а й зовнішня політикоскладова держави у зазначеній сфері.
Тому, на мою думку, слід, щоб у цьому блоці не повторювалися стереотипні положення, взяті з відповідних програм і концепцій законів, та конкретні зобов’язання, які взяла на себе держава, ратифікувавши відповідні конвенції еколого-правового змісту, багатосторонніх і двосторонніх договорів з відповідними країнами, і передбачалися конкретні моделі поведінки держави як суб’єкта багатьох міжнародно-правових відносин у частині гарантування виконання взятих зобов’язань, особливо у контексті втілення в життя на найближчу і довгострокову перспективу, передбачивши конкретні механізми для їх ефективної реалізації, способи і форми забезпечення екологічних прав і свобод людини та громадянина на рівні світових науково-практичних підходів у процесі позитивного правового регулювання, так і в частині створення реальних судових гарантій зазначених прав і свобод громадян, виходячи з реальних можливостей України.
