Важнейшим звеном механизма управления являются его организационные структуры – система органов власти и управления в области охраны окружающей среды и природопользования. К управлению причастны все ветви власти: президентская, представительная (законодательная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для регулирования сферы природопользования. Организационно управление природопользованием и природоохранной деятельностью осуществляется посредством территориального и отраслевого принципов.
Окружающая среда как объект управления в своей основе неделима и в каждом регионе своеобразна. Объекту управления должна соответствовать и система органов управления, отражающая, с одной стороны, целостность природы, с другой – ее региональное своеобразие. Именно такой подход к проблемам природопользования обеспечивается территориальным принципом управления, который реализуется в нашей стране следующим образом.
Глава государства, Президент Республики Беларусь, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том числе касающиеся и экологических проблем), которые имеют силу на всей территории страны. Президент сам или через создаваемые им властные структуры контролирует соблюдение экологического законодательства местными органами управления и самоуправления, а также подведомственными органами.
Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительным и законодательным органом государства, определяет основные направления государственной экологической политики, принимает законодательные акты в области охраны окружающей среды и природопользования, при необходимости объявляет территории зонами экологического бедствия. В Палате представителей Национального собрания действует Постоянная комиссия по проблемам Чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, от которой зависит окончательная форма принимаемых экологических законов.
Правительство, Совет Министров Республики Беларусь, является центральным органом госуправления и осуществляет исполнительную власть в республике, в том числе реализует государственную экологическую политику, обеспечивая разработку и выполнение экологических программ и крупных природоохранных мероприятий, координируя деятельность министерств и иных республиканских органов управления в части охраны окружающей среды и природопользования, определяя направления международного экологического сотрудничества.
На местах территориальный принцип управления реализуется областными, городскими, районными, поселковыми, сельскими Советами депутатов, а также их исполкомами, которые несут ответственность за состояние окружающей среды на подведомственных территориях, выполнение государственных экологических программ и прочих природоохранных мероприятий, а также разрабатывают и утверждают местные программы охраны природы, организуют их материально-техническое и финансовое обеспечение.
Отраслевой принцип управления состоит в осуществлении государственного контроля за состоянием окружающей среды и принятии мер по ее охране со стороны отраслевых министерств и ведомств, которые относятся к органам специальной компетенции, уполномоченным выполнять природоохранные функции. Основным государственным органом управления в области охраны окружающей среды и природопользования в Республике Беларусь является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь (Минприроды Республики Беларусь). На него возложены следующие функции:
- разработка и проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;
- комплексное управление природоохранной деятельностью в республике, координация деятельности других министерств и ведомств в этой области;
- государственный контроль за использованием и охраной природных ресурсов;
- нормирование и стандартизация в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;
- лицензирование в области использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду;
- ведение мониторинга окружающей среды;
- проведение государственной экологической экспертизы;
- обеспечение органов государственного управления, юридических лиц и населения экологической информацией; участие в создании системы экологического образования и воспитания; взаимодействие с общественными природоохранными организациями;
- осуществление международного сотрудничества в пределах своей компетенции и др.
- Подведомственными Минприроды Республики Беларусь органами управления природопользованием на местах являются 6 областных, Минский городской комитеты и 118 гор(рай)инспекций природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые выполняют в местном масштабе те же функции, что и головное министерство. Кроме того, они применяют и меры административного воздействия к субъектам, наносящим ущерб окружающей среде: налагают штрафы, направляют представления в судебные органы и пр.
В систему Минприроды входят также департамент гидрометеорологии, который проводит мониторинг состояния поверхностных вод, атмосферного воздуха, почв, радиоактивного загрязнения природной среды; департамент по геологии, в компетенции которого, помимо геологоразведочных функций, находится мониторинг состояния подземных вод и проведение исследований, связанных с воздействием на них аварии на ЧАЭС. В систему Минприроды входят и научные организации: Центральный научно-исследовательский институт комплексного использования водных ресурсов (ЦНИИКИВР), Белорусский научно–исследовательский геологоразведочный институт (БелНИГРИ), Республиканский научно–технический центр дистанционной диагностики природной среды «Экомир», Белорусский научно–исследовательский центр «Экология».
Иными специально уполномоченными органами госуправления в области охраны окружающей среды являются также:
Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь: на него возложено решение всех задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, радиоактивного загрязнения, последствий, вызванных стихийными бедствиями, производственными авариями и катастрофами. При министерстве функционирует департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике;
Министерство здравоохранения Республики Беларусь, в ведении которого находится санитарно–эпидемиологическая служба, а к компетенции органов санитарного надзора отнесены вопросы гигиены труда, контроль за качеством питьевой воды и продуктов питания, соблюдением санитарных правил содержания улиц, дворов и иных территорий населенных пунктов;
Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь: осуществляет контроль за состоянием, использованием, воспроизводством и охраной лесов, а также ведет их государственный учет и государственный лесной кадастр;
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь: отвечает за качество воды, используемой для орошения, применение пестицидов и их воздействие на экологическое состояние почв;
Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь: осуществляет координацию и методическое руководство деятельностью местных органов власти по эксплуатации источников водоснабжения, канализационно-очистных систем и систем удаления и переработки твердых отходов;
Министерство внутренних дел Республики Беларусь: обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств, а также оказывает иное содействие природоохранным органам при осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды. В его составе имеются и подразделения экологической милиции;
Государственный таможенный комитет Республики Беларусь: выполняет природоохранные функции путем предотвращения вывоза животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также препятствуя незаконному ввозу товаров, представляющих экологическую опасность;
Комитет по проблемам последствий катастрофы на ЧАЭС при Совете Министров Республики Беларусь: решает экологические и социальные проблемы, возникшие вследствие радиоактивного загрязнения территорий после Чернобыльской катастрофы;
Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь: занимается вопросами учета земель, ведением государственного земельного кадастра, осуществляет контроль за использованием и охраной земель, руководит землеустроительной службой;
Управление делами Президента Республики Беларусь: осуществляет руководство природоохранной деятельностью на территории национальных парков и заповедников;
Государственная инспекция по охране растительного и животного мира при Президенте Республики Беларусь: обобщает информацию о состоянии ресурсов животного и растительного мира; обеспечивает государственный контроль за использованием охотничье-промысловых видов животных, промысловых запасов рыб и водных беспозвоночных; осуществляет рыбоохранную деятельность.
Значительную роль в организации контроля за качеством окружающей среды и обеспечением экологической безопасности хозяйственной деятельности выполняют общественные организации и объединения: Белорусское общество охраны природы, Белорусское общество охотников и рыболовов, Белорусское молодежное движение «Белая Русь», Белорусский социально-экологический союз, Белорусская экологическая партия «зеленых».
Сложившаяся система управления в области охраны окружающей среды и природопользования в республике недостаточно гибкая и обеспечивает в первую очередь, к сожалению, отраслевые, а не природоохранные интересы, поскольку одни и те же ведомства совмещают производственные функции с контролем за качеством и потреблением природных ресурсов.
На уровне предприятий управление природопользованием осуществляет их администрация. Функции управления охраной окружающей среды на предприятиях состоят в планировании природоохранных мероприятий, эксплуатации основных природоохранных фондов и контроле за выбросами (сбросами) загрязнений. Реализация их должна способствовать совершенствованию технологии производства, ремонтно-эксплуатационных и наладочных работ, безаварийной работе оборудования, своевременному выполнению планово–предупредительного и текущего ремонта.
Эти функции выполняет,как правило, группа охраны природы при главном инженере, главном энергетике или главном технологе. В природоохранный комплекс предприятия входят участки очистных сооружений и водоканализации, газопылеулавливающие установки, санитарно–промышленные лаборатории. Количество работающих в природоохранных подразделениях может составлять 3–5% от общей численности рабочих. Как правило, один из заместителей директора предприятия является ответственным за охрану природы.
Определенные природоохранные функции выполняет и отдел техники безопасности: осуществляет проверку работы вентиляционных, санитарно-технических систем и т.п.
Важное место в природоохранной деятельности принадлежит заводским лабораториям, которые осуществляют контроль за состоянием сточных вод, работой очистных сооружений. Их деятельность в свою очередь контролируется районными санэпидемстанциями, органами водоочистки, Минприроды.
Оценивая сложившуюся в наших странах структуру управления природопользованием и природоохранной деятельностью в целом, нельзя не отметить ее излишнюю дробность и наличие параллельно работающих подразделений, дублирование одних и тех же функций разными ведомствами. Это приводит к размытости границ ответственности конкретных органов и поэтому требует дальнейшего совершенствования организационной структуры управления в целях повышения ее действенности.
Планирование ПОДП
Природоохранное, или эколого-экономическое, планирование представляет собой систему намечаемых на определенный прогнозный период и обеспечиваемых финансированием мероприятий по сокращению ущерба от загрязнения окружающей среды и снижению степени воздействия хозяйственной и иной деятельности человека на природные компоненты.
С началом рыночного реформирования экономики функции и содержание планирования резко изменяются на всех уровнях управления. Планирование утрачивает директивный характер, свойственный централизованно-плановой экономике, становится индикативным, т.е. направляющим, рекомендательным, ориентирующим, координирующим действия и интересы государства и субъектов хозяйствования. Но в условиях экономического кризиса индикативные планы включают как показатели-ориентиры, имеющие лишь информационное значение для предприятий, так и директивные показатели (в частности, госзаказ), экономические регуляторы (цены, налоги, ставки, экономические нормативы).
Принятая в Беларуси природоохранная политика отражается в программах (прогнозах, основных направлениях) социально-экономического развития страны и других документах, разрабатываемых и реализуемых в соответствии с Законом “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь” (1998 г.). Законом определено, что основополагающим документом для всех долго-, средне-, и краткосрочных государственных прогнозов и программ социально-экономического развития страны является Национальная стратегия устойчивого развития (НСУР), разрабатываемая один раз в пять лет на 15-летний период. В ней намечаются основные стратегические цели, задачи, базовые принципы и основные приоритеты социально-экономической и экологической политики Республики Беларусь. На основе НСУР осуществляется разработка Основных направлений социально-экономического развития на 10-летний период, в которых есть обязательный раздел «Состояние окружающей среды и меры по ее улучшению».
На 5-летний период разрабатывается Программа социально-экономического развития Республики Беларусь, а в ней – разделы «Природно-ресурсный потенциал», «Рациональное природопользование и охрана окружающей среды». В годовых прогнозах социально-экономического развития имеется раздел «Охрана окружающей среды и использование природных ресурсов».
Помимо плановых документов социально-экономического развития, у нас разрабатывается целый ряд «специализированных» программ, планов, прогнозов эколого-экономического планирования на государственном, территориальном и отраслевом уровнях. Основополагающим документом такого рода следует назвать планируемый на 5 лет Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. Мероприятия, намеченные в нем, в свою очередь конкретизируются в документах отраслевого и территориального планирования.
Отраслевое природоохранное планирование проводится министерствами, ведомствами, объединениями и предприятиями, согласовывается с основными показателями территориального планирования и чаще всего связано с проблемами рационального использования отдельных видов природных ресурсов.
На крупных и средних предприятиях (объединениях) самостоятельно разрабатываются планы мероприятий по охране окружающей среды в тесной увязке с бизнес-планами производства. Обычно в них находят отражение следующие аспекты природоохранной деятельности:
· разработка и совершенствование технологических процессов с целью сокращения негативного воздействия на окружающую среду;
· строительство, реконструкция и оборудование природоохранных и ресурсосберегающих объектов;
· содержание и эксплуатация очистных сооружений и утилизационных установок, повышение эффективности их использования; планируемое снижение (при расширении производства возможно увеличение) выбросов (сбросов, отходов) по отношению к предыдущему году;
· разработка экологического паспорта предприятия;
· контроль за работой природоохранных объектов, экологический аудит и др.
· общая сумма природоохранных затрат, в том числе объем капитальных вложений;
· источники финансирования (собственные природоохранные фонды, местные бюджеты и др.);
· сроки начала и окончания работ;
· освоение средств поквартально;
· ожидаемый природоохранный эффект.
Прогнозирование и планирование рационального использования отдельных видов природных ресурсов и охраны природных сред проводится при помощи действующих методов (балансовый, нормативный, программно-целевой, экспертных оценок и т.д.) и строится на основе учета особенностей и значимости, изменений объема и качества каждого из них. Оценивается также обеспеченность природными ресурсами, намечаются мероприятия по их охране и рациональному использованию. По отдельным природным средам и природным компонентам планируются следующие показатели:
по охране атмосферного воздуха — лимит, то есть относительное ограничение загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферу стационарными источниками загрязнения, и снижение общего количества этих выбросов; ввод в действие установок для улавливания и обезвреживания вредных веществ из отходящих газов; необходимые капитальные вложения;
по использованию и охране водных ресурсов — объем используемой воды; объем оборотной и последовательно используемой воды; лимит допустимых сбросов сточных вод в поверхностные водоемы (с выделением загрязненных, нормативно-очищенных, нормативно-чистых сточных вод), отдельно – на поля фильтрации, в накопители, впадины, выгреба; ввод в действие сооружений для очистки сточных вод и систем оборотного водоснабжения, соответствующие для этого объемы капитальных вложений;
по охране земельных ресурсов – показатели “рекультивация земель” и «капитальные вложения на охрану и рациональное использование земельных ресурсов”, а также строительство комплексов и полигонов по переработке отходов;
по охране лесных ресурсов – показатели защиты лесов от вредителей и болезней биологическими методами и авиационную охрану лесов от пожаров и др.
* Конвенция (от лат. conventio – соглашение) – договор, соглашение между государствами по какому-либо специальному вопросу.
* Реципиент (от лат. recipiens – получающий, принимающий) – объект, который несет ущерб от загрязнения окружающей среды.
