Конституции Российской Федерации

С середины 1990-х гг. многие политики и учёные рассуждали о необходимости реформирования действующей Конституции Российской Федерации. Высказывалось мнение, что действующая российская Конституция содержит большое количество неясных, противоречивых и двусмысленных норм[121]. Сложилось два подхода к данной проблеме. Один из них отражается в научных исследованиях Б.Н. Топорнина[122] и М.В. Баглая. По их мнению, Конституция Российской Федерации доказала свою состоятельность как главный политический и социальный документ. Её уточнение и дополнение возможно на уровне федерального законодательства. М.В. Баглай отмечает, «что Конституция не может быть беспробельной уже потому, что неизбежно состоит из пробелов, потому, что это акт, содержащий только исходные положения, и потому, что никто в мире не может четко определить, что является правовыми позициями конституционного уровня, а что - нет»[123]. Обоснованием подобного подхода можно считать точку зрения Г. Гаджиева, считающего, что пробелы в Конституции ликвидируются деятельностью Конституционного Суда Российской Федерации: «Возможность применения конституционных принципов к общественным отношениям в Конституции непосредственно не урегулированным, посредством деятельности Конституционного Суда позволяет высказать предположение, что в Конституции, в отличие от обычных законов, пробелов нет и быть не может»[124]. Другие учёные говорили о необходимости внесения в Конституцию поправок или даже её полного пересмотра[125]. Конституция Российской Федерации и российское законодательство предусматривают несколько способов изменения конституционных положений.

Важность отдельных глав Конституции Российской Федерации в жизни государства определяется особым порядком их пересмотра. Этим самым была усилена «жесткость» Конституции, усложнена процедура её частичного или полного пересмотра, был внесен ряд принципиально новых моментов. К ним относятся: во-первых, обусловленность этой процедуры иерархией конституционных норм, различающихся по своей значимости; во-вторых, приведение этой процедуры в полное соответствие с принципами федерализма; в-третьих, образование нового органа в лице Конституционного Собрания, исключительной компетенцией которого являются разработка и принятие проекта новой Конституции; в-четвертых, возможное использование института референдума для принятия новой Конституции[126].

Изменение статей глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации возможно только в качестве пересмотра всей Конституции. Эта новелла была введена в связи с обеспечением стабильности российского конституционного законодательства. Эти главы в соответствии со статьей 135 Конституции не могут быть пересмотрены российском парламентом - Федеральным Собранием. Предложения о пересмотре Конституции могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции Российской Федерации или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данных предложений.

Предложения направляются Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы по государственному строительству и Комитет Государственной Думы по законодательству для подготовки совместного заключения, после чего включаются Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой. По итогам обсуждения поправок на заседании Государственной Думы принимается постановление об одобрении или отклонении указанных предложений. Предложение о пересмотре положений Конституции Российской Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы вместе с законопроектом направляются в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения.

Предложение о пересмотре Конституции должно быть также одобрено двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации. После этого в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой. Новая российская Конституция принимается двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция считается принятой, если за неё проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

К сожалению, в процедуре пересмотра Конституции Российской Федерации закреплено несколько спорных моментов:

во-первых, Конституция только упоминает о Конституционном Собрании, но не определят принципы его созыва. Может быть, именно вследствие этого в отечественной правовой системе отсутствует закон о Конституционного Собрания;

во-вторых, действующая Конституция Российской Федерации делает возможным выбор окончательного этапа принятия новой Конституции самим Конституционным Собранием или в ходе референдума. Данное положение приведёт к активизации политической борьбы и, как следствие, ещё большая дестабилизация правовой и политической системы в стране.

По мнению российских ученых, в процедуре принятия новой российской Конституции должен в большей степени находить отражение федеративный характер России. Так, Е.А. Лукьянова считает, что итоги конституционного референдума должны подводиться по каждому субъекту Федерации отдельно. Конституция должна быть принята не только большинством граждан, но и большинством субъектов Федерации[127].

В соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном федеральным законом, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Вопрос об официальном названии поправки к Конституции в тексте Конституции Российской Федерации не был решен. Было использовано общее понятие поправки, а это должен ли был быть конституционный закон или акт с иным названием оставалось неясным. За рамками конституционных норм остались вопросы связанные с названием акта, которым должны оформляться поправки, сроки одобрения их субъектами Федерации. Конституционный Суд в своем Постановлении от 31 октября 1995 г.[128] указал, что внесение поправок в Конституцию Российской Федерации не может осуществляться посредством принятия федерального или федерального конституционного законов.

Подробное регулирование процедуры принятия поправок к главам 3-8 содержится в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[129]. В соответствии со статьёй 2 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» поправки к Конституции принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Под поправкой к Конституции Российской Федерации понимается любое изменение текста глав 3 - 8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации.

Предложения о внесении поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Это предложение должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи), либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи), либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из текста Конституции. Если поправкой к Конституции Российской Федерации из текста Конституции Российской Федерации исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами «Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации» с указанием наименования закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются.

Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции Российской Федерации направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции Российской Федерации и российского законодательства об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации. По результатам проверки указанный комитет Государственной Думы вносит предложение о принятии к рассмотрению Государственной Думой проекта закона о поправке к Конституции Российской Федерации либо предложение о возвращении его инициатору в случае несоблюдения требований об условиях и о порядке внесения предложения о поправке.

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляется в трех чтениях. Проект считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для обязательного рассмотрения. Проект закона о поправке к Конституции Российской Федерации считается принятым Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа его членов. В случае отклонения закона Российской Федерации о поправке Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации публиковывает для всеобщего сведения уведомление, и направляет его для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Последние обязаны рассмотреть закон о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия. После принятия Закона законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в течение четырнадцати дней он направляется в Совет Федерации. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующим за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, устанавливает результаты этого рассмотрения.

Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов Федерации закон о поправке к Конституции Российской Федерации в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными органами субъектов Российской Федерации направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Президент Российской Федерации в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона о поправке к Конституции Российской Федерации подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. Президент Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляет официальное опубликование Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.

В случае, если закон о поправке к Конституции Российской Федерации не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения. В соответствии с описанной процедурой было принято две поправки к действующей Конституции Российской Федерации [130].

Иным способом изменяется часть первая статьи 65 Конституции Российской Федерации, в которой перечисляются названия субъектов Федерации, то есть определяется её состав. Изменения в эту статью вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в её составе нового субъекта Федерации[131]. На основе федеральных конституционных законов было внесено пять изменений Конституции Российской Федерации [132].

В случае изменения наименования субъекта Российской Федерации поправка также должна включатся в ст. 65 Конституцию Российской Федерации. При этом Конституция Российской Федерации не содержит указания на вид нормативно-правового акта, которым должно осуществляться изменение наименования субъекта Федерации. Принимать данную поправку в соответствии с законом от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» было бы неправильно, так как вопрос об изменении названия субъекта относится к его компетенции. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации изменение названия субъекта Федерации[133], по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, исходя из смысла ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации, не является изменением наименования субъекта. В связи с этим изменение в тексте ч. 1 ст. 65 производится не федеральным законом, а указом Президента Российской Федерации, принятым на основе решения соответствующего субъекта Федерации. В связи с тем, что название субъекта относится к его исключительному ведению, Президент Российской Федерации не обладает правом отклонения решения субъекта Федерации. В случае изменения наименования субъекта новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции Российской Федерации.

Подобный подход Конституционного Суда является спорным, так как изменение в Конституцию Российской Федерации – акт высшей юридической силы, вносится указом Президента Российской Федерации – подзаконным актом. На основании Указа Президента Российской Федерации были изменены названия следующих субъектов Федерации: Ханты-Мансийский автономный округ получил название Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Чувашская Республика - Чаваш республики - Чувашская Республика – Чувашия, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч - Республика Калмыкия, Ингушская Республика - Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия - Республика Северная Осетия - Алания.