Понятие ГУ
Несколько 10-ов лет назад все исследования в области управления назывались «наукой упр-я». Позже она поделилась на 3 отрасли в сфере упр-я: а) общая теория соц.упр-я б) теория эконом.упр-я в) теория ГУ. Любая система соц.упр-я будет более совершенной, если её сильно не изменять, даже при значительных изменениях в жизни общества. Систему нужно не перестраивать и глобально изменять, а отлаживать. Оптимальной будет такая система упр-я, которая наиболее эффективным образом обеспечит разрешение проблем, порождаемых конкретной соц-истор.обстановкой и, вместе с тем, может легко быть перенастроена (без ломки) на изменение этой конкретной обстановки. Такая система – идеальная модель.
ГУ буквально означает властное упорядочивающее воздействие на общество, которое осуществляется государством в лице его органов и должностных лиц. В современных условиях ГУ выступает как главная составная часть, основная форма соц.упр-я. В системе ГУ соц.упр-е занимает центральное место. Наряду с ГУ, соц.упр-е включает в себя и общественное упр-е и самоупр-е, которое осуществляется органами МСУ, общественными объединениями, в том числе и партиями. Большую роль также играет фактическое самоупр-е народа.
Термин «ГУ» понимается двояко:-в широком смысле ГУ предполагает деятельность всех органов и должностных лиц гос-ва (это любая властная деятельность всех гос.структур)
-в узком смысле – властноорганизующая исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти, осуществляющаяся на основе законов и во исполнение законов, и состоящая в повседневной практической реализации задач и функций гос-ва.
Последний подход отождествляет ГУ с исполнит.властью. В этом смысле мы и будем употреблять ГУ, хотя понятие «ГУ» намного шире, чем «исполнит.власть».
Основные признаки ГУ:
1) ГУ всегда носит властный организующий характер – упорядочивающее воздействие гос-ва на общество и общественные отношения. В научной литературе ГУ рассматривается как властное воздействие субъекта упр-я на объект упр-я (тот, кем упр-ют), следовательно, ГУ можно рассматривать как деятельность органов исполнит.власти и административного аппарата, должностных лиц, выражающуюся в организационно – упорядочивающем воздействии на общественные отношения. Субъектом упр-я здесь выступает само гос-во. Агенты упр-я – органы гос.власти, должностные лица, аппарат органов. Объектом упр-я выступает всё общество в целом, различные соц.образования, объединения, соц.группы, отдельные члены общ-ва в частности.
2) ГУ всегда носит подзаконный характер – органы исп.власти, гос.упр-я сами законы не создают и не принимают. Их деятельность направлена на организацию и исполнение закона. Они создают механизм реализации закона. Деятельность этих органов имеет целью издание не только подзаконных нормативных актов, но и ненормативных. Нормат.прав.акт – ориентация на социум в целом. Ненормат. – на разрешение индивидуальных ситуаций.
3) ГУ всегда носит ярковыраженный исполнительно - распорядит. характер, т.е.деятельность гос.органов направлена на исполнение законов. Распорядительная составляющая деятельности выражается в том, что органы исп.власти могут и должны принимать властные юридические акты, действие которых будет обеспечиваться силой гос.принуждения. Принятие актов необходимо, чтобы решать вопросы, встающие перед гос-ом и обществом, которые законом не урегулированы. Всегда должен быть баланс между законным и подзаконным актом. Сильно усложнять закон деталями не следует, поэтому нужны подзакон.акты. Это актуально в переломные моменты развития общества (одна система устарела, а др.ещё не сформирована). Подзакон.акты проще изменить и проще контролировать.
Деятельность всех органов ГУ по сути носит исполнит - распорядит. характер, но не все из этих органов называют исполнительными и распорядительными. Таковыми являются органы ГУ общей компетенции, п.ч.они призваны осуществлять проведение в жизнь законов и иных решений органов представит.власти. Орган общей компетенции - орган, который наделяется правом разрешения вопросов во всех сферах общественно-полит.жизни. Существуют также органы отраслевой компетенции (занимаются решением вопросов в какой-либо одной сфере) и органы межотраслевой компетенции (решение вопросов между сферами).
4) ГУ всегда в основе своей носит полит.характер, который обусловлен тем, что гос-во – одна из полит.форм организации общества. Гос-во – политико-правовая, организационная, суверенная и публичная власть собственников, способных сделать свою волю общеобязательной и принуждать к исполнению этой воли. Все формы и виды гос.деятельности + ГУ являются определёнными каналами реализации единой государственной политики. Тип гос-ва, его сущность и форма предопределяют содержание, направленность и объёмы ГУ. ГУ направлено на осуществление всех функций гос-ва; оно охватывает все отрасли админ-полит, соц-культ, хоз-эконом деятельности и должно строиться с учётом особенностей каждой из этих сфер.
Исполнительная власть, ГУ, административная власть
Понятие и общая характеристика государственного управления
Управление – совокупность действий совершаемых для достижения определённых целей путём использования имеющихся ресурсов (финансовых, материальных, кадровых, информационных); руководства чем-либо, когда осуществляется воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием разнообразных механизмов и средств. Государственное управление представляет собой разновидность социального управления. Социальное управление возникает в обществе между людьми для упорядочения возникающих общественных отношений. Государственное управление – подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества, когда осуществляется целенаправленное воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием имеющихся ресурсов, форм и методов. Таким образом, сущность государственного управления заключается в целенаправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект. Два подхода к государственному управлению. 1.Деятельность всех государственных органов. 2.Деятельность органов исполнительной власти. Основные характерные признаки государственного управления: 1.Исполнительно-распорядительный характер. Основным направлением этой деятельности является проведение в жизнь НПА, а средством достижения этой цели - использование необходимых юридически-властных полномочий. 2.Организационная и практическая направленность. 3.Подзаконная деятельность и подзаконное нормотворчество. Другие признаки государственного управления. 1.Тесная связь с разработкой и практической реализацией государственной политики. 2.Определённая целевая и функциональная специфика. 3.Наличие определённых ресурсов. 4.Непосредственная ответственность за исполнение законов. 5.Использование определённых форм и методов. Атаманчук Г.В. под государственным управлением понимает практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Понятие и общая характеристика исполнительной власти
Основные характерные черты исполнительной власти.
1.Исполнительная власть – относительно самостоятельная ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти, тесно взаимодействующая с её законодательной и судебными ветвями. 2.Исполнительная власть (т.е. возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других) реализуется не сама по себе, а в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организационного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера. 3.Олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделённых исполнительной компетенцией – органами исполнительной власти. 4.Исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Такого рода государственная деятельность является практической формой её реализации, а власть представляет собой сущностное выражение функциональной направленности и компетенционной определённости исполнительной деятельности. 5.Исполнительная власть реализуется в процессе государственно-управленческой деятельности, т.е. во внесудебном порядке. 6.Исполнительная власть характерна также и тем, что в непосредственном ведении и распоряжении реализующих её субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т.п. Исполнительная власть – это государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти.
Соотношение понятий государственного управления и исполнительной власти
Итак, исполнительная власть – категория политико – правовая, в то время как государственное управление – категория организационно – правовая. Право на существование имеют обе эти государственно – правовые категории. Соответственно, государственное управление – реальность, без которой государственно – властный механизм работать практически не может. По своему назначению оно представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. Иначе говоря, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Свой реальный характер исполнительная власть приобретает в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. Следовательно, государственное управление, понимаемое как исполнительно – распорядительная деятельность, не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти.
Административная власть.
По сути. государственная власть реализуется благодаря осуществлению администрирования, которое может выражаться в различных формах внешнего воздействия по отношению к объектам упр-я (отрасль, сфера, организация и т.д.), а также носит внутриорганизационный управленческий характер. Т.е. ГУ включает в себя административную функцию.
По отношению к исполнительной власти, административная власть является более узким понятием и обозначает лишь часть исполнительной власти. Административную власть осуществляют органы и должностные лица, которые наделены юрисдикционными правами, то есть обладают правом применения мер административного принуждения и привлечения к административной ответственности. Этим правом обладают органы внутренних дел, сотрудники патрульно – постовой службы, представители надзоров и инспекций.
Принципы ГУ
Принципы ГУ – это основные идеи и руководящие начала, по которым должен функционировать аппарат ГУ. Каждый такой принцип имеет реальные формы и в не их такая идея существовать не может. Принципы нужно соблюдать и руководствоваться ими. Каждый принцип ГУ отражает только отдельные черты ГУ. Существующая система принципов делится на 2 группы: -организационно – правовые и социально-политические.
Принципы являются реально-действующими, когда они нормативно закреплены (Конст.РФ, законы). По своей природе ГУ имеет соц-пол.характер, но, с др.стороны, ГУ предполагает реализацию организационных отношений, которые служат формой для существования экон., соц. и пол. отношений; с третьей стороны, они обладают сомостоятельностью, которая вытекает из наличия орг-х закономерностей (структура аппарата закономерна, кадровая политика). Организационные принципы являются самостоят, но в тоже время используются для более эффективной реализации соц-пол.принципов.
Соц-пол.принципы: - принцип сочетания централизов.и децентрализ.ГУ
- принцип федерализма
- принцип гласности
- принцип плановости (планирование деятельности)
- принцип демократизма
Первый принцип предполагает строгое иерархическое построение системы органов ГУ, но при этом должно быть обеспечено право нижестоящих органов самостоятельно решать вопросы их ведения с учётом местных условий.
Принцип фед-зма, с одной стороны, предполагает чёткое разграничение предметов ведения фед. и местных органов, с др.стороны, их совместное ведение. Кроме того этот принцип предполагает чёткое определение статуса субъекта для симметричности (равности) субъектов РФ. Несмотря на это в Конст.РФ можно найти массу асимметричностей (нарп., глава 3).
Принцип гласности – доступность информации, информированность население о том, какие решения приняты и о результатах выполнения этих решений. Гласность должна отвечать ряду требований: неотъемлемое право полной и достоверной информации (за искл.тайны); открытое и свободное обсуждение любого значимого вопроса; выявление и учёт общественного мнения и его формирования.
Принцип плановости выражается в том, что само формирование аппарата упр-я должно осуществляться планомерно. Органы упр-я должны прогнозировать и планировать методы и пути развития.
Принцип демократизма – вовлечение населения в участие в упр-е делами гос-ва и общества. Участие масс в упр-ии-ст.3КонстРФ. Реализация этого принципа предполагает чёткое определение правового статуса различных организационных форм граждан, участвующих в упр-ии. Реализация принципа предполагает защиту граждан от притеснений разных должностных лиц за критику в их адрес.
Организационно-правовые принципы: *принцип сочетания линейных и функциональных начал ГУ. Это один из главных принципов формир-я ГУ. В ГУ существует линейная и функц-ая система упр-я. Линейная система: у каждого объекта упр-я есть только одна вышестоящая инстанция, которая осуществляет упр-е всеми сферами деят-ти управляемого объекта (нижестоящая инстанция). Функциональная система: каждым из направлений деятельности упр-емого объекта руководит отдельный субъект упр-я (инстанция). В первом случае - централизация упр-я. Здесь нет разделения упр-ого труда, как во втором случае. В последнем – один объект упр-я одновременно подчинён нескольким управляющим субъектам. Каждая из этих систем имеет как +, так и -.
Плюсы линейной системы: чётко определена ответственность. Эта система более простая. Обеспечивается комплексность упр-я. Нет противоречивости в упр-х решениях. Минусы линейной системы: Какие-то из направлений деятельности упр-емого м.б.упущены, т.е.неэффективность упр-я.
Плюсы функцион.системы: Позволяет более качественно осуществлять упр-е каждого направления деятельности, п.ч.они находятся в сфере компетенции определённого органа. Минусы: Наличие противоречий в упр-ой системе. Чтобы этого избежать необходимо, чтобы управление осуществлялось и с помощью линейных, и с помощью функциональных начал. Но приоритет за линейными.
В последнее время увеличилась роль функционального упр-я, которая выражается в появлении надведомственных функциональных органов упр-я (#,Федеральная служба и федер.агенства), которые наделяются функциями координации, контроля, решения межотраслевых проблем, иногда правом нормотворческой деятельности. Как бы эти организации не действовали, они всё равно подчинены линейной системе.
Высшим органом ГУ является Правительство – это линейный орган, которому подчинены как лин., так и функц.системы. В результате эти организации приходят к линейности Правительства.
Пример линейной системы: Правит-во, Мин-во, Департамент. Пример функцион.системы: Мин-во Образования – издание законов, а контроль осуществляется Федеральным агенством образования. Или органы внутренних дел – Упр-е внутренних дел – милиция общественной безопасности.
*принцип сочетания коллегиальности и единоначалия. Это тоже один из принципов организации ГУ и его функционирования. Коллег-ть (устройство органа) выражается в том, что либо сам этот орган является коллегией, либо он возглавляется коллегией. Решения здесь принимаются коллективно. Единоначалие выражается в том, что во главе организации стоит единоличный руководитель, таковы и его решения. И та, и др.системы имеют +и-.
Плюсы коллег-ти: обсуждение решений коллективом, следовательно, принятие более взвешенного решения (не субъективного). Минусы: никто толком не несёт ответственности за принятые решения, следовательно, обезличенность решений. Коллег-ть достаточно затратна с т.з. времени, следовательно, нет оперативности упр-я.
Плюсы единоначалия: оперативность принятия решения, персонифицированность ответственности, меньше затрат. Минусы: субъективизм в принятии решений, непродуманность, поспешность в принятии решений, злоупотребление властью.
Т.о. коллег-ть и единоначалие должны разумно сочетаться. Некоторые органы просто не могут обойтись без коллег-ти (принятие законов Правительством) и наоборот, без единоначалия (деятельность министерств).
Функции ГУ
Всякое соц.упр-е имеет свои определённые цели и задачи и делится на ряд элементов упр-я. Эти эл-ты и есть функции упр-я. Функции выступают средством по отношению к целям и задачам. Функции ГУ можно выделить по различным основаниям, #, условно по последовательности осуществления технологических эл-ов: 1) прогнозирование – способность предвидения возможных изменений, которые могут происходить в процессе. Прогнозы делаются на основе анализа полученных данных. Без этого нельзя определить будущее состояние нужного объекта (общество, соц.процесс и т.д.).
2) планирование, которое осуществляется на основе а) и сводится к определению направлений, целей, задач, результатов, пропорций развития, а также конкретных коллич.и кач.показателей той или иной деятельности. Ни одно гос-во в своей деятельности не может обходиться без 3). При осуществлении б) в первую очередь стоит уделить внимание не колич.,а кач.моментам планируемого объекта.
4) организация – способность оформления надлежащим образом упр-щей и упр-емой подсистем как составных частей единой системы ГУ. Организовать значит упорядочить, систематизировать, определить задачи и функции каждого эл-та системы. Установление компетенции, полномочий, штатной структуры, наделение материальными средствами.
5) регулирование – установление режима деятельности, определение порядка совершения тех или иных действий упр-ым объектом, что должно осуществляться без вмешательства в эту деятельность. Речь идёт о внешнем вмешательстве. Регулир-е осуществляется путём издания нормативных актов.
6) общее руководство, которое предполагает определение направлений деятельности и поведения упр-х объектов с т.з. содержания этой деятельности, т.е.воздействие на содержательную сторону деятельности в виде предписаний.
7) оперативное распорядительство, которое предполагает дачу управляемому объекту текущих указаний, влияющих на его повседневную деятельность.
В наст.время имеет важное значение 8) координация деятельности упр-ых объектов как между собой, так и между субъектом и объектом упр-я. #, реализация гос-ом различных соц.проектов (гос-во руководит, регулирует и координирует деятельность субъектов).
9) контроль, который предполагает установление соответствия/несоответствия фактического состояния упр-ого объекта с заранее заданным состоянием. Контроль позволяет обнаружить и устранить отклонения объекта от заранее заданного его состояния. В случае необходимости контроль позволяет скорректировать заранее заданное состояние с учётом реалий и привлекать к ответственности лиц виновных в отклонении от заранее заданного состояния. Следует различать контроль и надзор. Контроль - текущий, надзор - после совершения действия (надзор за тем, что уже совершено; не предполагает вмешательства в процесс и м.б.только внешним).
10) учёт – выработка и фиксация в количественной форме данных о наличии и расходе ресурсов. Позволяет выработать и зафиксировать данные по результатам деятельности о выполнении.
Функции ГУ не должны превращаться в самоцель (функционирование ради функционирования). Процесс реализации функций не должен заслонять цели и задачи, на которые направлена их реализация.
