Контролю присуща также активная форма власти, которая позволяет не только выявить нарушения, но и непосредственно устранять их.
Необходимо подчеркнуть, что контроль, в отличии от надзора, построен на линейной (административной) или функциональной (в рамках определенной функции власти) подчинённости.
В теории управления также существуют определённые подходы к пониманию термина «контроль».
Здесь контроль рассматривается в нескольких аспектах:
как систематическая и конструктивная деятельность руководителей, органов управления (одна из основных управленческих функций);
как завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений);
как неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала и до завершения.[3]
Интересна позиция учёных, которые выделяют [4]:
· организационный контроль – представляет собой выбор форм контроля, состав его субъектов и объектов;
· методический контроль – это методы осуществления контрольных действий;
· технический контроль – совокупность приемов проверки документов и операций.
Думается, что здесь идёт речь не о видах контроля, а скоре о его методах.
Однако указанные выше определения касаются только некоторых, хотя и важнейших черт контроля и не позволяют раскрыть суть этой категории в целом.
Представляется, что в целом контроль, с точки зрения науки управления, является одной из функций управления, которая выражается в системе наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к нарушителям[5].
При определении понятия финансового контроля представляется важным исходить из того, что это, прежде всего, функция финансовой деятельности, что и обусловливает ее целенаправленность.
Функция всегда есть обособленная часть самой деятельности, в данном случае направленная на выявление обратной связи в достижении конкретного результата.
Целью финансового контроля, как функции финансовой деятельности, является получение результатов по мобилизации, распределению и расходованию государственных и муниципальных финансов, а также своевременное адекватное реагирование на выявленные нарушения.
Объектом финансового контроля являются распределительные процессы по всем направлениям организации государственных и муниципальных финансов, движения всех видов фондов денежных средств. А именно, эффективность и целесообразность всех стадий собирания, распределения и использования денежных фондов, сопровождающие их финансовая отчетность, бухгалтерский учет, акты финансового планирования и иная документация.
В этой связи различные варианты подходов к определению финансового контроля без уяснения главной цели финансовой деятельности не всегда являются удачными.
Например, определение этого вида контроля А. Ю. Савиным как системного процесса специальных структур с целью проверки выполнения органами власти и управления функций по эффективному управлению финансами, а также субъектами экономических отношений финансовых обязательств и соблюдения ими законности при финансовых операциях [6] более отражает административно-правовую сущность контрольной деятельности, чем нежели ее финансовую направленность.
И в специальных работах исследователи финансового контроля не всегда последовательны в формулировании сущности финансового контроля.
Так, С.О. Шохин и Л.И. Воронина под финансовым контролем понимают, с одной стороны, систему органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфере финансовой деятельности, а, с другой стороны, форму государственного контроля, способствующую обеспечению законности, охране собственности, правильному эффективному и экономному использованию денежных средств, помогающую вскрыть нарушения финансовой дисциплины.[7]
И тем более вызывает возражения вывод о том, что финансовый контроль следует трактовать как «многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета».[8]
Прежде всего, обращает на себя внимание отождествление контроля и надзора, хотя речь может идти только о их сочетании в системе контрольной деятельности. Трудно согласиться с ограничением содержания контрольной работы рамками децентрализованных финансов, в которых экономические субъекты представлены в основном как плательщики в государственный бюджет. Кроме всего за пределами сущности финансового контроля осталась роль аудита, организация контроля за внебюджетными финансовыми средствами и структурными подразделениями управления денежными фондами.
Несмотря на многоаспектный подход к понятию финансового контроля думается, что авторам так и не удалось показать его главного назначения, а предложенные варианты привели к «распылению» его сущности.
Представляется неточным определение финансового контроля как контроля за законностью и целесообразностью в области финансовой деятельности,[9] поскольку проверка законности и целесообразности не является прерогативой органов контроля, а всего лишь может быть представлена как одна из его задач.
Попытка в одном определении указать все основные задачи контрольной деятельности и всю ее функциональную направленность делает его громоздким и трудно воспринимаемым.[10]
Отличительная особенность финансового контроля от других видов контрольной деятельности проявляется в том, что в нем сочетаются возможности воздействия не только на подведомственный объект, но и на третьих лиц, не входящих в структуру подчинения. В отличие же от надзора, имеющего правомочия по проверкам любых объектов, при осуществлении финансового контроля возможно прямое воздействие на неподведомственный объект в пределах законодательного установления. Таким образом, в нем имеет место сочетание элементов контроля в чистом виде его проявления и ряда надзорных полномочий (межведомственный контроль, банковский и страховой надзор).
Другая черта финансового контроля проявляется в его связи с финансовой деятельностью, как ее составной части, а именно как функции. Это не контроль рублем, поскольку контроль рублем есть функция самих финансов. Это не метод управления и руководства финансами, что лежит за пределами финансовой деятельности. Финансовый контроль есть обособившая часть самой финансовой деятельности, и как справедливо заметил Э.А. Вознесенский, направленная на проверку обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. [11]
Вместе с тем не маловажным является и проверка процесса распределения финансовых ресурсов. К тому же нельзя сводить контроль только к одной проверке, это всего лишь разновидность метода, и которая не есть конечный результат, поскольку за ним следуют меры обеспечения справедливости и защиты нарушенных прав и интересов, в рамках компетенции самих контрольных органов.
Думается, что финансовый контроль можно определить как обособившуюся часть финансовой деятельности по выявлению ее результатов и обеспечению обоснованности и справедливости процессов формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и местного самоуправления, в целях создания финансовых условий для расширенного воспроизводства и удовлетворения социальных потребностей. [12]
Задачи финансового контроля вытекают из его общей цели по выявлению обратной связи в работе по собиранию, распределению и расходованию государственных и муниципальных финансов:
1. активно воздействовать на процесс распределения национального дохода и способствовать его рациональному и справедливому перераспределению;
2. определять эффективность экономических приемов и способов, а также средств достижения результата в финансовой сфере и их воздействия на хозяйственный механизм страны;
3. обеспечивать сохранность денежных ресурсов от различного рода хозяйственных и финансовых правонарушений;
4. выявлять причины и условия, порождающие финансовые правонарушения и принимать меры к их устранению;
5. обеспечение соблюдения финансовой дисциплины, исполнения принятых властными структурами решений, укрепления законности в сфере финансов;
6. создавать условия для режима экономии, выявлять неиспользованные резервы в аккумуляции и распределении денежных средств;
7. обеспечивать точное ведение учета, бухгалтерской отчетности, финансового планирования, декларирования.
2. Виды и органы финансового контроля
Поскольку финансовый контроль является функцией финансовой деятельности, а финансовой деятельностью занимаются все законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, контрольные задачи и функции в сфере финансов обязательны для всех названных органов.
Кроме всего имеются различные формы участия в контрольной деятельности общественности и аудиторства.
В этой связи есть необходимость классификации финансового контроля по его видам.
I. По характеру содержания полномочий финансовый контроль подразделяется на
государственный,
муниципальный,
аудиторский и
общественный.
Первые два вида обладают властным характером полномочий, осуществляющих их субъектов (императив государственных и муниципальных прав и обязанностей, волевые приемы и способы воздействия). Другие два вида не имеют властно-волевых начал и отличаются элементами независимости или добровольности.
II. Государственный финансовый контроль в зависимости от осуществляющих его органов подразделяется на
общегосударственный,
межведомственный,
ведомственный и
внутрихозяйственный контроль.
1.) Общегосударственный финансовый контроль (общий) осуществляется законодательными органами, Президентом РФ, органами исполнительной власти общей компетенции, а поэтому его условно можно подразделить на парламентский президентский и правительственный контроль. Осуществляющие его органы призваны непосредственно заниматься контрольной деятельностью в форме рассмотрения и утверждения отчетов исполнительных органов власти в сфере финансов.
Могут создаваться постоянные или временные органы контроля (комиссии, палаты, комитеты), а также использоваться различные варианты аудиторской работы.
Каждый законодательный орган Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления вправе создавать постоянно действующие внутренние структуры, занимающиеся оценкой бюджетной деятельности и материалов финансовой отчетности. Например, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации таким органов является Комитет по бюджету и налогам. Постоянно действующим органом государственного финансового контроля Федерального Собрания Российской Федерации, согласно ст.101 п.5 Конституции РФ, является Счетная палата РФ. Контрольные палаты (комитеты, аудиторские структуры) в сфере финансов создаются и на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.
Контрольной работой, в том числе и в сфере финансов, как главы государства, занимается контрольное управление Президента РФ.
ПОЛОЖЕНИЕ О КОНТРОЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в ред. Указа Президента РФ от 21.10.2008 N 1510) Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. N 729
Согласно Положения о КУ Президента РФ, основными задачами этого органа являются:
- контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;
- контроль за реализацией общенациональных проектов;
- контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;
- контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации;
- информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.
Основными функциями Управления являются:
- организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю;
- рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений;
- осуществление контроля деятельности самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации или Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;
- осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации контроля за исполнением сметы Администрации Президента Российской Федерации;
- осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации координации деятельности по вопросам контроля полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, а также осуществление методического руководства этой деятельностью;
- участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений;
- участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;
- изучение опыта работы контролирующих органов зарубежных стран.
Управление для осуществления своих задач и функций имеет право:
- создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;
- направлять работников Управления на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- вносить в установленном порядке предложения Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;
- вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;
- направлять в органы прокуратуры Российской Федерации, следственные органы Следственного комитета, органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;
- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;
- пользоваться банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
- привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.
Работники Управления при проведении проверок и иных мероприятий по контролю имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями.
Контрольными полномочиями в регионах обладают представители Президента в федеральных округах.
Правительство РФ обладает широкими полномочиями контроля в сфере финансов. Согласно Федеральному закону от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» [13] на него возложены функции контроля за исполнением законов всеми исполнительными органами государственной власти. Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью этих органов, принимает меры по устранению выявленных нарушений, является непосредственным органом валютного контроля (ст.15).
Для контроля в сфере финансов Правительство РФ проводит предварительный контроль проектов федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, заслушивает отчеты министерств и ведомств, а также вправе создавать правительственные комиссии, имеющие контрольные полномочия по вопросам бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики.
Правительство РФ устанавливает единую методологию отчетности об исполнении федерального бюджета, представляет ежеквартальные и годовой отчеты в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ, утверждает ежеквартальные отчеты об исполнении федерального бюджета.[14]
2.) Межведомственный финансовый контроль осуществляется специальными органами исполнительной власти, обладающими полномочиями межотраслевого контроля по своему функциональному назначению.
Межведомственный финансовый контроль осуществляется на всех уровнях федеральных отношений, его осуществляют специальные органы. По своему целевому и функциональному назначению он распадается на бюджетный, налоговый, валютный, банковский и иные виды финансового контроля.
А.) Бюджетный контроль в системе межведомственного контроля осуществляется Федеральной службой по финансово-бюджетному надзору, федеральным казначейством, (конкретные полномочия см. тему «органы, осуществляющие финансовую деятельность»), а также главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Формы и порядок осуществления финансового контроля в сфере бюджета определяются Бюджетным Кодексом РФ, иными федеральными нормативно-правовыми актами. На региональном и местном уровне организация контроля регулируется актами бюджетного законодательства субъектов федерации, нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.
Б.) Налоговый контроль имеет основной задачей контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налоговых платежей в бюджет. Его осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба. (конкретные полномочия см. тему «органы, осуществляющие финансовую деятельность»)
В.) Валютный контроль своей основной целью направлен на обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций. Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля.
Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством Российской Федерации (федеральная служба финансово-бюджетного надзора).
Агентами валютного контроля являются:
- уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации,
- государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)"
- не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг,
- таможенные органы
- налоговые органы.
Контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами осуществляет Центральный банк Российской Федерации.
Контроль за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами, осуществляют в пределах своей компетенции федеральные органы исполнительной власти, являющиеся органами валютного контроля, и агенты валютного контроля.
Правительство Российской Федерации обеспечивает координацию деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, а также их взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации обеспечивает взаимодействие не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации.
Центральный банк Российской Федерации осуществляет взаимодействие с другими органами валютного контроля и обеспечивает взаимодействие с ними, а также с таможенными и налоговыми органами уполномоченных банков как агентов валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Уполномоченные банки как агенты валютного контроля передают таможенным и налоговым органам для выполнения ими функций агентов валютного контроля информацию в объеме и порядке, установленных Центральным банком Российской Федерации.
Права и обязанности органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц
Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право:
1) проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
2) проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;
3) запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. Обязательный срок для представления документов по запросам органов и агентов валютного контроля не может составлять менее семи рабочих дней со дня подачи запроса.
Органы валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право:
1) выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
2) применять установленные законодательством Российской Федерации меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.
В целях осуществления валютного контроля агенты валютного контроля в пределах своей компетенции имеют право запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов документы (копии документов), связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов.
