Уряд та міжнародні донори погоджуються, що наявна в Україні державна машина не здатна розробляти і впроваджувати політику, яка б відповідала цілям уряду. Заходи з адміністративної реформи дали окремі позитивні результати, але уряд все ще не має ефективних засобів реформування української економіки та суспільства.
Як донори, так і уряд дедалі більше зусиль спрямовують на підвищення якості державного управління. Однак, до того, як планувати нові проекти, слід оцінити досвід адміністративної реформи, співставити його з визначеними цілями. Потрібно врахувати успіхи та невдачі цього процесу. Також слід намітити подальші дії щодо розв’язання невирішених проблем.
Метою цього розділу є оцінити стан державного управління в Україні, розглянути успіхи та невдачі програми реформування.
А)РАМКИ
У плануванні конкретних заходів, спрямованих на забезпечення ефективності державного управління, важливо пам’ятати головну мету реформ: забезпечити перехід від командно-адміністративного стилю управління, який означав всеохопний контроль держави за використанням ресурсів, до такого типу управління, основною функцією якого є створення середовища для реалізації приватних інтересів. Наявні процедури та структура державного управління не в повній мірі забезпечують ефективне управління державою. Ті, хто працюють в сфері державного управління, відчувають розрив між своєю щоденною діяльністю та розумінням, як повинен працювати уряд. Головною метою реформи державного управління є створення процедур та структур, що забезпечуватимуть нову роль уряду.
Використання “старих” методів у роботі з “новою” структурою економіки створює ситуацію, коли найкращі наміри та зусилля політичних лідерів та державних службовців призводять до посередніх результатів. Проблема загалом криється не в особах, а в низькій відповідності між інституційними умовами та суспільними потребами.
Якими ж є основні риси системи державного управління, що не спрацьовують в умовах сучасної України? На думку фахівців, це такі риси:
- Повноваження щодо прийняття рішень є надзвичайно розмитими і не стримуються ані консультаціями з громадськістю, ані жодними іншими процедурами попередньої оцінки рішень. Президент має право видавати укази з найрізноманітніших питань. Кабінет Міністрів має справу зі значною кількістю нормативно-правових актів, спрямованих на конкретні дії. Окремі міністерства і відомства мають широкі повноваження щодо видання інструкцій у своїх сферах. Під цими нашаруваннями процесу прийняття політичних рішень різні органи влади виробляють значну кількість квазі-законодавчих документів, які не лише погано узгоджені між собою, але й часто передають вирішення стратегічних проблем на нижчі рівні державного управління. Зворотною стороною медалі є те, що Кабінет Міністрів гає багато часу на дрібні справи. В минулому розмитість формальних владних повноважень нівелювали жорстка ідеологія та внутрішня дисципліна Комуністичної партії. В сьогоднішній Україні це спричинює хаотичного управління.
- Типовим для системи управління, що склалася, є дублювання повноважень. Часто незрозуміло, хто є “останньою інстанцією”. В багатьох випадках територіальні органи міністерств (таких, наприклад, як охорони здоров’я та освіти) звітують і місцевим радам, і центральному міністерству. Делегування повноважень чітко не визначене, а зв’язок між розподілом ресурсів та повноваженнями органів виконавчої влади різного рівня є досить слабким. Можна сказати, що система зберігає цілісність лише завдяки чіткій ієрархії — “хто кого призначає”, яка є відображенням старої “номенклатури”.
- Незважаючи на дублювання повноважень, існує дуже мало джерел альтернативних варіантів політики. На відміну від систем державного управління на Заході, в Україні державних службовців не вважають джерелом аналізу політики та рекомендацій. Наприклад, офіційні публікації щодо успіхів нещодавніх реформ державної служби використовують мову “солдатів та генералів”: державні службовці виконують, а політики думають. “Радники” в українському уряді формально не є державними службовцями. Насправді, роль державних службовців в Україні не є настільки обмеженою. Українські держслужбовці відіграють навіть більш важливу роль у формулюванні політики, аніж їхні західні колеги. Причиною цього є те, що більшість рекомендацій подаються опосередковано, у формі проектів рішень. Це дає державним службовцям додаткові важелі впливу, захищаючи їх від будь-якої зовнішньої критики.
