В процессе становления государственной службы первостепенное значение приобре-тает ее формирование как публично-правового института, что было самым слабым звеном дореформенной государственной службы. Термин «институт» (лат. institutum – установле-ние, учреждение) имеет множество значений. В праве он означает совокупность норм права, регулирующих какие-либо однородные, обособленные общественные отношения.
Профессор В.В. Черепанов отмечает: «Государственная служба как публично-пра-вовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих ста-новление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих»[35]. Правовое регу-лирование отношений, связанных с государственной гражданской и муниципальной служ-бой, осуществляется, прежде всего, на двух уровнях – федеральном и субъектами РФ.
На федеральном уровне источниками права по данным вопросам являются Конс-титуция Российской Федерации, Закон № 58-ФЗ, Закон № 79-ФЗ, Закон № 25-ФЗ и ряд дру-гих федеральных законов; указы Президента России; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Совокупность этих актов формирует единую общефедеральную правовую базу гражданской службы Рос-сийской Федерации, обеспечивает возможность придания ей профессионального характера, способствует утверждению единой системы государственной службы.
Особый правовой статус других видов государственной службы устанавливается спе-циальными нормативными правовыми актами, в частности Федеральными законами: от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (далее – Закон № 53-ФЗ), от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Феде-рации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 342-ФЗ), от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», от 17 января 1992 г. № 2201-1 «О прокуратуре Рос-сийской Федерации».
На уровне субъектов РФ вопросы государственной и муниципальной службы регули-руются конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами государственных органов субъектов РФ. В Ульяновской области, в частности, в настоящее время эти вопросы регламентируются Уставом Ульянов-ской области (от 19.05.2005 г.), а также региональными законами: от 30 ноября 2004 г. № 085-ЗО «О государственной гражданской службе Ульяновской области», от 7 ноября 2007 г. № 163-ЗО «О муниципальной службе в Ульяновской области» и др.
Отношения в государственной службе являются предметом, главным образом, конс-титуционного, административного и трудового права. Особое значение имеют нормы конс-титуционного права, определяющие основы правового статуса государственной службы и правового положения (статуса) государственных служащих. Непосредственно Конституция России содержит три основные нормы, в том числе:
1) принцип равного доступа граждан к государственной службе (ст. 32);
2) самостоятельность федеральной государственной службы (ст. 71);
3) запрет депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе
(ст. 97).
Косвенное влияние на организацию и функционирование государственной службы оказывают многие другие нормы Конституции. Так, например, конституционные нормы о компетенции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельно-сти кадров государственной службы аппаратов соответствующих органов. Ряд конституци-онных норм определяет принципы государственной службы: принцип верховенства Консти-туции России и федеральных законов, принцип приоритета прав и свобод человека и граж-данина, принцип разделения властей, принцип единства исполнительной власти и др.
Нормы административного права регулируют управленческие отношения, прежде всего процедурные вопросы профессиональной деятельности госслужащих органов исполни-тельной власти. Административно-правовые нормы регулируют, в частности, отношения, ко-торые возникают в связи с действиями должностных лиц и иных государственных служа-щих, влекущими за собой юридические последствия (жалобы, судебные иски, постановле-ния, приказы), а также их правами, обязанностями, ответственностью, ограничениями.
Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов государственных органов (органов местного самоуправления), вытекающие преимущественно из общего пра-вового статуса государственных (муниципальных) служащих. При этом применение трудо-вого законодательства преобладает в сфере муниципальной службы, в сфере государствен-ной гражданской службы область его применения значительно уже. В СССР господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде достаточно для ее упорядочения.
Механизм правового регулирования государственной (муниципальной) службы, как отмечает Ю.Н. Щербаков, включает систему правовых средств, при помощи которых обес-печивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений государственных служащих и муниципально-трудовых отношений муниципаль-ных служащих. Основные элементы этого механизма: правовые нормы, правовые отноше-ния, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государственных (муниципальных) слу-жащих.
Метод правового регулирования государственной (муниципальной) службы представ-ляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов госу-дарственной власти (органов местного самоуправления) на содержание деятельности и пове-дение государственных (муниципальных) служащих, организацию и функционирование го-сударственной (муниципальной) службы как правового института. В процессе правового регулирования применяются императивный и диспозитивный методы. Первый предполагает властное воздействие на государственных (муниципальных) служащих. Вторым регулиру-ются отношения между равноправными сторонами, например, между видами государствен-
ной службы, государственными (муниципальными) служащими по горизонтали[36].
В.В. Черепанов отмечает, кроме того, что государственная служба как публично-пра-вовой институт имеет свои особенности, идентифицирующие ее правовой характер.
1. Главной задачей и целью государственной службы является реализация Конститу-ции и законов Российской Федерации, законодательства субъектов РФ, обеспечение право-порядка и законности в стране, а также решение других общегосударственных задач.
2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе специального законодательства, имеющего свои источники (формы), на основе механизма правового регу-лирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отно-шения, связанные с организацией государственной службы, а также особые процедуры заме-щения должностей государственной службы; права, обязанности и ответственность должно-стных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы.
3. Как государственная служба, так и государственные служащие имеют свой право-вой статус. В статусном наборе госслужащего – личностном, профессиональном, должно-стном, нравственном – правовой статус является ведущим.
4. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняя по его поручению и за плату работу по реализации функций государства. Это политико-право-вой аспект деятельности.
5. Согласно Конституции России (ст. 2) обязанность государства, а значит и госу-дарственной службы - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и граж-данина.
6. Лицо, находящееся на службе государства, подпадает под специальный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными гарантиями, слу-жащий имеет довольно серьезные правовые ограничения и запреты, связанные с государст-венной службой[37].
Всем этим государственная служба как публично-правовой институт отличается от дру-гих ее системных характеристик.
Требования к государственной (муниципальной) службе как комплексному публично-правовому институту находят отражения в целях, функциях, принципах, структуре государ-ственной службы. Важнейшей целью государственной службы как правового института яв-ляется обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных право-вых, организационных и социально-экономических условий для нормального функциони-рования государственного аппарата. При этом осуществляется правовое регулирование не только внешних отношений со всеми институтами гражданского общества и государствен-ными структурами, но и внутриаппаратных отношений.
К специфическим функциям государственной службы как публично-правового инс-титута относятся:
1. Правоприменительная функция – реальное претворение в жизнь Конституции Рос-сии, законов и иных нормативных правовых актов по управлению государством и обще-ством, которая осуществляется посредством фактического исполнения полномочий государ-ственных органов и принятия организационных мер, а также путем использования методов убеждения, стимулирования и легитимного принуждения.
2. Правотворческая (нормотворческая) функция, выражающаяся в законопроектной деятельности, а также в экспертной, аналитической, справочной и иной работе государ-ственных служащих в процессе подготовки законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов.
3. Правозащитная функция. Государство через свою государственную службу, право-охранительные органы поддерживает внутри общества режим законности и правопорядка. Данная функция - в равной мере функция и государства, и государственной службы.
Все эти функции государственной службы реализуются в публично-правовой форме. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях, используя правоприменение и правоохрану.
В России в настоящее время создана правовая база государственной (муниципальной) службы. Но становление государственной (муниципальной) службы как правового института может завершиться лишь тогда, когда будет в полной мере разработано специальное зако-нодательство, отвечающее современным требованиям и лучшим мировым образцам.
Вместе с тем в правовом обеспечении современной государственной службы России еще имеются существенные проблемы: действующее законодательство в этой сфере харак-теризуется неполнотой и противоречивостью, не в полной мере соответствует общеприз-нанным принципам и нормам международного права, не создана единая система управления государственной службой страны. Вместе с тем построение правового государства в России возможно лишь на прочной правовой основе государственной (муниципальной) службы.
