Становление Российской Федерации как суверенного государства в 1991-2000 гг. сопровождалось глубинными изменениями системы государственной власти и управления. К 2000 году в России было достигнуто укрепление вертикали власти и улучшение взаимо-действия ее ветвей. Улучшилась экономическая ситуация. Эти и иные позитивные факторы создали объективные предпосылки для реформирования публичной (государственной и му-ниципальной) службы. Необходимость реформирования государственной службы объектив-но была обусловлена наличием ряда проблем в самой государственной службе, в том числе: отсутствие целостной системы государственной службы, наличие противоречий в законо-дательстве о государственной службе, недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов, снижение престижа государственной службы и авто-ритета государственных служащих и др. За период с 1992 по 2002 год численность государ-ственных служащих и иных работников в органах государственной власти и местного само-управления России увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне.
Наряду с этим, на начало 2002 г. на государственной службе России сложилась поло-возрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны. В частности, в общей численности государственных служащих, замещающих госу-дарственные должности, женщины составляли более 70%. Средний возраст государственных служащих России составлял 40 лет, а доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, - 73%. При этом в течение 10 лет прогнозировалось высво-бождение более половины государственных служащих, замещавших ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию[24].
Цели и задачи реформирования государственной службы были определены Концеп-цией реформирования системы государственной службы, утвержденной ПрезидентомРоссии 15 августа 2001 г. № Пр-1496. В качестве целей реформирования государственной службы были определены: кардинальное повышение ее эффективности в интересах гражданского об-щества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Феде-рации. Реформирование государственной службы в соответствии с Концепцией было опре-делено приоритетным направлением в области государственного строительства и предпола-гало решение следующих основных задач:
- приведение системы государственной службы и технологий профессиональной дея-
тельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными от-ношениями и новыми экономическими условиями;
- определение видов государственной службы и их законодательное регулирование;
- создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государствен-
ной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
- разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере госу-
дарственной службы;
- формирование системы управления государственной службой и ее координации;
- обеспечение открытости и регламентации деятельности органов государственной
власти и государственных служащих;
- повышение доверия граждан Российской Федерации к органам государственной
власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг и рационального использования государственных ресурсов;
- активное использование современных информационных технологий;
- комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-техни-
ческого обеспечения государственной службы[25].
Реформирование государственной службы в 2000-е годы в России осуществлялось в увязке с общей стратегией совершенствования организации и повышения эффективности системы государственного управления. Указом Президента России от 12 августа 2002 г. № 885 были утверждены общие принципы служебного поведения государственных служа-щих[26], а Указом от 19 ноября 2002 г. № 1336 - Федеральная программа «Реформирование го-сударственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»[27]. Реализация указанной Программы была направлена на решение целей и задач, определенных Концепцией рефор-мирования государственной службы от 15 августа 2001 г.
В деле реализации задач по реформированию государственной службы Российской
Федерации, определенных упомянутыми Концепцией и Программой, важным шагом стало принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (далее – Закон № 58-ФЗ) «О сис-теме государственной службы Российской Федерации»[28]. Значимость этого рамочного по своей сути Закона состояла в том, что он: дал развернутое юридическое определение поня-тий «государственная служба» и ее видов; закрепил разделение государственной службы Российской Федерации на государственную гражданскую службу, военную службу и право-охранительную службу; определил основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, общие условия государственной службы и т.д.
Формирование нового облика государственной службы России проходило в условиях
проведения административной реформы, означавшей в узком смысле коренную перестройку государственного аппарата (гражданской службы). Начало ее современного этапа в Россий-ской Федерации было положено Указом Президента России от 23 июля 2003 г. № 824 «О ме-рах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»[29]. Указом Президента России от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель-ной власти»[30] была определена новая их структура, включающая федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Дальнейшее развитие и активизация админи-стративной реформы в России были обеспечены путем разработки и реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации, одобренной распоряжением Прави-тельства РФ от 25 октября 2005г. № 1789-р[31].
Второй этап реформирования государственной службы в России в 2000-е годы на-чался принятием федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной граж-данской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ), который вступил в силу 1 февраля 2005 г.[32] Данный Закон сформулировал и нормативно закрепил деятельность лишь одного из видов государственной службы – гражданской службы, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую служ-бу субъектов РФ.
Профессор В.Д. Граждан отмечает, что в течение 2004-2006 гг. было принято более 20 указов Президента России и множество постановлений Правительства РФ, в которых апро-бировались, нормативно оформлялись и совершенствовались механизмы функционирования государственной гражданской службы как вида государственной службы, стабилизировалась его структура, оптимизировался состав гражданских служащих[33].
Развитию института муниципальной службы способствовало принятие 2 марта 2007 г. Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25-ФЗ)[34]. Этот закон, а также ранее принятый закон № 79-ФЗ, более четко регла-ментировали взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы России.
Муниципальная служба, согласно ст. 2 Закона № 25-ФЗ, - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муни-ципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Важное значение для совершенствования правового регулирования организации и повышения эффективности функционирования государственной гражданской и муниципаль-ной службы имело принятие Федеральных законов: от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «О доступе граждан к инфор-мации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и др. Указом Президента России от 10 марта 2009 г. № 261 была утверждена Феде-ральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Россий-ской Федерации (2009-2013 годы)», имеющая целью дальнейшее совершенствование систе-мы государственной службы Российской Федерации и повышение результативности профес-сиональной служебной деятельности государственных служащих. При этом важнейшим кри-терием эффективности государственного управления и функционирования публичной (госу-дарственной и муниципальной) службы по-прежнему является повышение уровня и каче-ства жизни населения.
В субъектах Российской Федерации в 2000-е годы, в соответствии с федеральным законодательством, также был проведен большой объем работы по совершенствованию правового регулирования государственной и муниципальной службы, разработке и реализа-ции региональных программ реформирования публичной (государственной и муниципаль-ной) службы, пилотных проектов и экспериментов с участием как федеральных государ-ственных органов, так и зарубежных партнеров.
Вместе с тем критический анализ результатов проделанной в нашей стране работы по реформированию публичной (государственной и муниципальной) службы показывает, что еще не достигнуто существенное повышение эффективности государственного и муниципа-льного управления, не сформирована единая система государственной службы, не создана эффективная система управления государственной службой. А это означает, что проблема реформирования государственной и муниципальной службы в России по-прежнему является актуальной.
